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        環(huán)境決策亟須新思路

        2013-05-14 16:53:09鄧聿文
        中國(guó)新聞周刊 2013年17期
        關(guān)鍵詞:民眾利益決策

        鄧聿文

        在大眾環(huán)境權(quán)利意識(shí)日益高漲的當(dāng)下,政府項(xiàng)目決策時(shí),必須尊重公眾相關(guān)的環(huán)境權(quán)利,建立起合理且符合環(huán)境正義精神的決策模式,使各階層尤其是利益相關(guān)方在政策制定中享有平等的參與權(quán)。

        PX項(xiàng)目再起波瀾。在四川彭州、云南昆明,兩地政府最近遭遇民意反彈,而同樣的場(chǎng)景幾年來在廈門、大連、寧波等地上演過。

        目前,公眾對(duì)PX談虎色變,一再的抗議和“散步”,已使PX項(xiàng)目建設(shè)陷入僵局。然而,這種僵局的背后,卻是另一種堅(jiān)硬的現(xiàn)實(shí)——中國(guó)只能用外匯從韓國(guó)、日本進(jìn)口大量的PX產(chǎn)品。據(jù)統(tǒng)計(jì),今年前3月,中國(guó)從韓國(guó)進(jìn)口的二甲苯(PX),高達(dá)806657噸,同比增長(zhǎng)60.5%,較上一季度增長(zhǎng)41.4%。而且,進(jìn)口PX產(chǎn)品的價(jià)格,也高出國(guó)內(nèi)幾倍,這或許是PX項(xiàng)目雖屢遭民眾反對(duì),但很多地方和企業(yè)仍不斷上馬的原因。

        中國(guó)正處于工業(yè)化的中后期階段,也即重化工業(yè)階段,這是中國(guó)作為大國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)繞不過去的階段。相比輕工業(yè)和服務(wù)業(yè),重化工業(yè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的污染和破壞也更嚴(yán)重,雖然隨著技術(shù)的進(jìn)步,可以減少對(duì)生態(tài)破壞的程度,但以目前的技術(shù),要做到完全不對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利影響,是不可能的。此種情形下,要避免公眾因憂慮環(huán)境污染而動(dòng)輒付諸對(duì)抗,這就對(duì)企業(yè)尤其是政府提出了一個(gè)決策模式的轉(zhuǎn)換問題。

        過去,地方上什么項(xiàng)目,政府主要領(lǐng)導(dǎo)拍板說了算,既不征求利益相關(guān)方的意見,在民眾表達(dá)反對(duì)意見后,也不做解釋溝通工作,或者解釋溝通工作沒做好,致使矛盾激化,發(fā)展成為群體事件,最后導(dǎo)致項(xiàng)目停工。這樣一種“政府拍板——民眾抗議——項(xiàng)目擱淺”的反應(yīng)模式,既使前期投入的準(zhǔn)備和成本被沉沒,更耗費(fèi)了政府之信譽(yù)。

        然而,遺憾的是,政府和企業(yè)未能從中接受應(yīng)有的教訓(xùn)。中石油一位內(nèi)部人士就坦承,“在這些項(xiàng)目推進(jìn)的過程中,往往是地方政府極力爭(zhēng)取,大開綠燈,公司也把主要精力放在項(xiàng)目的運(yùn)作上,而忽略了對(duì)周邊群眾的解釋工作?!辈粌H如此, 在該人士看來,廈門PX項(xiàng)目被迫遷址之后,一些地方政府在面對(duì)這一項(xiàng)目時(shí)不僅沒有主動(dòng)積極地與群眾溝通,反而試圖遮遮掩掩,這種“神秘主義”更加激起了群眾的對(duì)立情緒,從而造成PX項(xiàng)目面臨人人喊打的局面。

        中石油云南千萬噸煉油項(xiàng)目從2004年開始醞釀,2006年開始開展可行性研究,2012年7月獲得國(guó)家環(huán)保部的批準(zhǔn),引發(fā)民意反對(duì)之后,中石油負(fù)責(zé)人解釋整個(gè)項(xiàng)目不含PX裝置,也不生產(chǎn)PX。昆明市長(zhǎng)已經(jīng)表態(tài),對(duì)煉油項(xiàng)目副產(chǎn)品上不上,上什么,聽民眾意見;彭州的PX項(xiàng)目雖然沒有下馬,但政府也作出鄭重承諾,在法定的正式驗(yàn)收之前,不允許企業(yè)生產(chǎn)。

        公眾對(duì)環(huán)境污染擔(dān)憂的關(guān)切,無疑應(yīng)受到政府的高度重視,然而,在中國(guó)需要發(fā)展PX項(xiàng)目的前提下,如果僅僅因?yàn)楣姷姆磳?duì)和抗議,就不建相關(guān)項(xiàng)目,無論于國(guó)家還是民眾的整體福利,其實(shí)都不利。跳出這種雙輸困局,需要尋求制度突破。

        顯然,在大眾環(huán)境權(quán)利意識(shí)日益高漲的當(dāng)下,政府進(jìn)行項(xiàng)目決策時(shí),必須尊重公眾相關(guān)的環(huán)境權(quán)利,建立起合理且符合環(huán)境正義精神的決策模式,使各階層尤其是利益相關(guān)方在政策制定中享有平等的參與權(quán),消弭環(huán)境政策在程序上、地理上以及社會(huì)上的不公平,并給予受項(xiàng)目環(huán)境影響的民眾合理而充分的賠償及身心補(bǔ)救。沒有這種決策模式和機(jī)制的轉(zhuǎn)換,是不可能打消公眾對(duì)環(huán)境污染的疑慮的。

        為此,須把利益博弈機(jī)制引入決策程序,推進(jìn)公眾特別是利益相關(guān)群體對(duì)決策的參與。就目前而言,環(huán)境決策的利益博弈與民眾參與可藉由政府信息公開、民意調(diào)查、召開聽證會(huì)以及其他協(xié)商式民主的機(jī)制,來提高公眾參與的自愿性,促使政府、專家以及大眾之間尋求政策的共識(shí)基礎(chǔ)。無疑,這需要法律予以保障。立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快這方面的立法。

        另一不可缺少的環(huán)節(jié),是應(yīng)大力發(fā)展和培育獨(dú)立的、有公信力的第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu),來解決此類項(xiàng)目一旦陷入僵局時(shí)的環(huán)評(píng)問題。在公眾極度不信任政府及官方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的情況下,需有公信力的第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)為公眾提供一個(gè)可靠的解釋。當(dāng)然,需指出的是,環(huán)評(píng)不能代替民眾選擇,不論是官方還是民間的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu),它只是從專業(yè)角度對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境影響進(jìn)行技術(shù)評(píng)估,不能也無法代替政治學(xué)意義上的從利益角度對(duì)環(huán)境影響所做的評(píng)價(jià)。所以,即便環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行環(huán)評(píng)職能,確認(rèn)某個(gè)項(xiàng)目對(duì)周邊環(huán)境和老百姓的健康不會(huì)產(chǎn)生大的影響,公眾尤其是利益攸關(guān)方也有權(quán)對(duì)項(xiàng)目投反對(duì)票。

        中國(guó)正在進(jìn)入環(huán)境事件的高發(fā)期,PX在當(dāng)下中國(guó)的命運(yùn),將最終取決于這些制度和機(jī)制的改進(jìn)與完善程度。

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