王全寶

早在十年前，上海就開始探索實踐食品監(jiān)管上?！按蟛恐啤蹦Ｊ剑词称啡^程監(jiān)管歸屬一個部門——上海食品藥品監(jiān)管局（簡稱“上海食藥監(jiān)局”）。

2003年9月初，由于少數(shù)學校食堂違規(guī)操作和對學生供應無證盒飯，上海市發(fā)生了多起學生食物中毒事件。這些事件引發(fā)輿論聲討，也讓上海市政府開始反思當時多頭分治的食品監(jiān)管體制。

上海方案

時任上海市政府副秘書長兼上海市食品安全管理小組辦公室主任柴俊勇回憶說，2004年之前，上海食品監(jiān)管體制為典型的多頭分治：種植、養(yǎng)殖歸農(nóng)委管；生產(chǎn)加工領(lǐng)域歸質(zhì)量監(jiān)督局管；流通、銷售領(lǐng)域歸工商部門管；場所（如企事業(yè)單位內(nèi)部的食堂）則是歸衛(wèi)生部門管。

“為什么我們的食品安全總是管不好，問題就出在多頭分治的四個大環(huán)節(jié)上?！辈窨∮赂嬖V《中國新聞周刊》。

2003年末，安徽阜陽又爆發(fā)了震驚國內(nèi)外的劣質(zhì)奶粉食品安全事件，更是引爆輿論對食品安全監(jiān)管的指責。

2004年9月1日，國務院出臺了《國務院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》（國發(fā)23號文），明確提出食品安全要“采取分段監(jiān)管為主，品種管理為輔的方式?！钡@種分段監(jiān)管的機制在實際運作中會有許多部門協(xié)調(diào)的問題。

為此，在2004年12月，上海市政府經(jīng)多番討論調(diào)研，確立了調(diào)整食品安全有關(guān)監(jiān)管部門職能的基本思路，要求在食品的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)，逐步實現(xiàn)由一個部門為主的綜合性、專業(yè)化、成體系的監(jiān)管模式，終結(jié)食品監(jiān)管的分治局面。

相對于23號文內(nèi)容，這一改革顯然是具有超前意識的。為此，上海市有關(guān)領(lǐng)導和部門先后與國家有關(guān)部委進行溝通，以取得上級的理解和支持。

“當時上海食品監(jiān)管改革步子比較大，面臨著與國家體制如何對接的問題，比如質(zhì)量監(jiān)督局這塊，就面臨與國家質(zhì)量監(jiān)督局如何相銜接?！痹鴧⑴c方案討論的一位官員告訴《中國新聞周刊》，當時，有些部門也提出過不同意見，“比如質(zhì)監(jiān)部門不希望把食品生產(chǎn)加工的監(jiān)管權(quán)力放掉?！?/p>

食品安全包括初級農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)加工、食品流通和食品消費四個環(huán)節(jié)。根據(jù)國際上大多數(shù)國家的管理模式，對初級農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管一般是由農(nóng)業(yè)部門負責。于是，上海在食品安全監(jiān)管的食品生產(chǎn)加工、食品流通和食品消費三個基本環(huán)節(jié)進行了探索改革。

最終各部門的具體職能調(diào)整為：原衛(wèi)生部門負責的食品安全執(zhí)法主體，成建制的移交給食品藥品監(jiān)督管理局；流通環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)（包括餐飲業(yè)、食堂等）以及保健食品、化妝品的生產(chǎn)加工、流通和消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責，劃歸食品藥品監(jiān)管部門；除保健食品以外的其他食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責，劃歸質(zhì)量技監(jiān)部門。

改革前，按照當時分治的監(jiān)管體制，上海市主要負責食品安全的包括6個部門：市食品藥品監(jiān)管局、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、市工商行政管理局、市衛(wèi)生局、市農(nóng)委、市經(jīng)委。而改革后，上海專司食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)則只剩下3個部門：市食品藥品監(jiān)管局、市農(nóng)委、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局。

比照今年的國家食藥監(jiān)大部制改革方案，專司食品安全的也只剩下食品藥品監(jiān)管總局、農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生計生委3個部門。從形式上可以看出，10年前的上海食藥監(jiān)局“大部制”改革模式與新的國家食藥監(jiān)局大部制改革模式十分相近。

體制銜接之困

在職能劃分后，部門合并移交亦是改革重中之重。

考慮到法律制度和管理體制方面的調(diào)整還有一個過程，實現(xiàn)“由一個部門為主進行監(jiān)管”目標的條件尚不成熟，上海市政府于是決定分步推進改革。

2004年年底，上海市從衛(wèi)生監(jiān)督部門劃轉(zhuǎn)到食品藥品監(jiān)管部門的人員編制大概1000人之多。

同時，上海食藥監(jiān)局還成立了上海市食品藥品監(jiān)督所，各個區(qū)也相繼成立食品監(jiān)督所。此外，上海市食藥監(jiān)局還成立兩個處：一個食品安全處，負責食藥監(jiān)局的食品安全監(jiān)管；一個是協(xié)調(diào)處，協(xié)調(diào)相關(guān)的監(jiān)管部門，即工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)委。

從2005年開始，上海統(tǒng)一了食藥監(jiān)系統(tǒng)的服裝，并且袖章統(tǒng)一掛FDA標志。

2005年1月1日，上海市走出了食品安全監(jiān)管職能和隊伍主體轉(zhuǎn)移到位的第一步，初步形成了由一個部門為主的綜合性、專業(yè)化、成體系的監(jiān)管模式。

但在實際工作中，上海食藥監(jiān)局與國家部門對接問題上卻遇到了麻煩。

從2005年到2008年，由于全國各地食品安全事件層出不窮，加之國家食品藥品監(jiān)督管理局身陷腐敗案件，最終促使中央對藥監(jiān)系統(tǒng)再動“手術(shù)”。

2008年3月，國務院出臺了新機構(gòu)改革方案的“大衛(wèi)生”部基本框架，把國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，并明確由衛(wèi)生部承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責任，相應對食品安全監(jiān)管隊伍進行整合。

在職能調(diào)整后，上海市食品藥品監(jiān)管局負責流通、消費領(lǐng)域食品安全的監(jiān)督管理，即作為《食品衛(wèi)生法》的執(zhí)法主體之一；負責保健食品、化妝品的監(jiān)管，又作為相關(guān)法規(guī)的執(zhí)法主體。

而在國務院層面，衛(wèi)生部是《食品衛(wèi)生法》和保健食品、化妝品的執(zhí)法主體，國家食品藥品監(jiān)管局負責保健食品的注冊管理。

“這樣一來，銜接問題就出現(xiàn)了。一個地方政府部門同時接受幾個國務院部、局的多重領(lǐng)導，工作中諸多不暢時可以想見。”曾參與改革的一位官員告訴《中國新聞周刊》。

至此，上?！按蟛恐啤蹦Ｊ皆跉v經(jīng)三年運作后，再次面臨如何與國家體制銜接的困局。

2009年2月，幾易其稿的“食品安全法”頒布，從法律上明確了分段監(jiān)管和綜合協(xié)調(diào)相結(jié)合的體制，并規(guī)定國務院成立食品安全委員會作為高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。

至此，上海食藥監(jiān)“大部制”改革不僅無法與國家部委無法銜接，還面臨“違法”困局。

“上海模式是試探性的。在食品安全法頒布之后，上海的食藥監(jiān)改革缺乏國家法律制度方面的銜接?！鄙虾Ｊ乘幈O(jiān)副局長唐民皓認為，食品安全法從法律制度的設計方面講是個非常好的法律，“但不太到位的是，國務院23號文件確立的分段監(jiān)管體制因此被法律固化了下來” 。

前進一步，后退小半步

2007年7月，上海市政府邀請第三方對上海食品監(jiān)管體制改革績效評估研究，評估結(jié)果表明，改革總體上是成功的，基本達到了預期目標。

以監(jiān)管力度評價為例，第三方機構(gòu)評估后認為，與改革前相比，上海市食品監(jiān)管體制改革以來，食品安全監(jiān)管力度不斷加大。然而盡管成效顯著，此時上海食藥監(jiān)的改革不得不放緩了改革的腳步。

2009年2月，《食品安全法》頒布后，上海食品安全監(jiān)管不得不再次調(diào)整：是跟隨法律一同調(diào)整？還是繼續(xù)堅持“大部制”監(jiān)管模式？“當時討論時爭議很多，分段監(jiān)管體制違反了食品專業(yè)化要求，但法律已有了明確的規(guī)定。最后討論來討論去，權(quán)衡利弊，又退回到了分段監(jiān)管體制。”曾參加討論的一位官員告訴《中國新聞周刊》。

不過，盡管上海食品監(jiān)管模式又退回分段監(jiān)管體制，但是綜合協(xié)調(diào)職能仍然保留在食藥監(jiān)局。上海市食品安全聯(lián)席會議辦公室，后來改為上海市食品安全委員會，對外的獨立的政府協(xié)調(diào)機構(gòu)，但作為日常工作機構(gòu)的辦公室一直保留在上海食藥監(jiān)局。因此上海食藥監(jiān)局負責整個上海食品安全協(xié)調(diào)的職能始終沒有改變。

“十多年來，上海食品監(jiān)管改革探索，可以說是前進了一大步，又后退了小半步?！碧泼耩┬ΨQ。