張曙光

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的土地制度發(fā)生了曲折而巨大的變化。大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一個(gè)階段是從上世紀(jì)50年代初到80年代初的30年，經(jīng)過(guò)土地改革、農(nóng)業(yè)集體化、人民公社化，中國(guó)大陸的土地制度從私有產(chǎn)權(quán)變成公有產(chǎn)權(quán)，又從有限的公有制，變成無(wú)限的公有制，以至到1962年《人民公社工作條例》（草案），即《六十條》發(fā)布，社員的自留地、宅基地和墳地都變成了集體財(cái)產(chǎn)。這是一個(gè)消滅私人財(cái)產(chǎn)權(quán)和取締市場(chǎng)的過(guò)程。

第二個(gè)階段是上世紀(jì)80年代。由于公社化破壞了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，導(dǎo)致了機(jī)會(huì)主義盛行，發(fā)生了生產(chǎn)的破壞和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，實(shí)行了30年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，老百姓吃不飽肚子，共產(chǎn)黨執(zhí)政能力受到懷疑。農(nóng)民為了自救，自發(fā)地搞起了包產(chǎn)到戶，導(dǎo)致了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度的建立和實(shí)施。

聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基本格局是集體地權(quán)+按人均分的土地使用權(quán)，實(shí)際上是公有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的永佃制。它使農(nóng)戶在給定土地的使用和產(chǎn)出之間建立了較為明確和相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵(lì)。再加上農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)，造成了上世紀(jì)80年代上半期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高速發(fā)展，一舉解決了吃飯問(wèn)題，甚至出現(xiàn)了賣(mài)難和倉(cāng)容危機(jī)。

從上世紀(jì)90年代初開(kāi)始，農(nóng)地流轉(zhuǎn)逐漸形成規(guī)模。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和物權(quán)法的實(shí)施，地權(quán)從債權(quán)變成了物權(quán)，不僅開(kāi)始了土地交易，而且形成了農(nóng)業(yè)內(nèi)部的勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化。

在土地制度變遷的過(guò)程中，由于政府一直起著主導(dǎo)作用。到目前為止，中國(guó)的土地制度形成了國(guó)有土地和集體土地、城市土地和農(nóng)村土地、建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地二元分割的權(quán)利體系，二者的權(quán)利是不平等的，集體土地、農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)是受限的和不完整的，其主體還不能完全自由交易和自由處置，特別是其要改變性質(zhì)，變成國(guó)有土地、城市土地和建設(shè)用地，必須經(jīng)過(guò)政府的批準(zhǔn)。否則就是所謂違法占地和非法交易。

為了實(shí)施和鞏固這種二元分割的權(quán)利，中國(guó)的土地法律也不統(tǒng)一。前者適用于《土地管理法》，后者適用于《土地承包法》。中國(guó)政府的土地管理機(jī)構(gòu)也形成兩套不同的組織系統(tǒng)。這就進(jìn)一步固化了土地產(chǎn)權(quán)二元分割的體制。

建設(shè)用地雙軌怪胎

中國(guó)憲法明確規(guī)定，城市土地是國(guó)有土地，但是國(guó)有土地沒(méi)有邊界、沒(méi)有四址，沒(méi)有數(shù)量，沒(méi)有主體，沒(méi)有登記，沒(méi)有賬冊(cè)，沒(méi)有管理，一切都隨政府和官員的意志為轉(zhuǎn)移。近10多年來(lái)，各個(gè)城市的建設(shè)規(guī)劃不斷修訂和變動(dòng)，城市國(guó)有土地依靠侵占農(nóng)村集體土地而大規(guī)模擴(kuò)張，都是通過(guò)城市政府的紅頭文件實(shí)施的。不少是強(qiáng)征強(qiáng)拆，給予的補(bǔ)償（不是對(duì)價(jià)）大大低于當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐牡貎r(jià)。由于地方政府壟斷了土地廣級(jí)市場(chǎng)，政府也就變成了最大最有錢(qián)的地主。

農(nóng)村建設(shè)用地包括農(nóng)村的工商業(yè)用地、公共設(shè)施用地和農(nóng)戶的宅基地。由于農(nóng)村居住分散，建設(shè)用地主要是宅基地。

在1962年《人民公社工作條例》公布實(shí)施前，農(nóng)村的宅基地和農(nóng)戶的住房是個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)。從1962-1998年，農(nóng)村的宅基地是公有私用，而農(nóng)民住房則是私有財(cái)產(chǎn)，這是一種房地分享的制度安排。1998年以后，隨著地價(jià)的飆升，農(nóng)民私宅和宅基地的流轉(zhuǎn)交易受到嚴(yán)格限制。于是出現(xiàn)了所謂“小產(chǎn)權(quán)”房問(wèn)題。

“小產(chǎn)權(quán)”房是相對(duì)于“大產(chǎn)權(quán)”房而言。所謂“大產(chǎn)權(quán)”房，是指國(guó)家法律認(rèn)可的城市中的商品房，具有較完整的商品屬性。而“小產(chǎn)權(quán)”房是指農(nóng)民在集體土地上建蓋的商品房，雖然農(nóng)村基層政府頒發(fā)有房產(chǎn)證，但國(guó)家法律不承認(rèn)它的合法性，因而不受法律保護(hù)，政府時(shí)不時(shí)發(fā)出拆除“小產(chǎn)權(quán)”房的號(hào)令。

上世紀(jì)80年代末，當(dāng)城市工業(yè)化發(fā)展起來(lái)以后，大規(guī)模的農(nóng)村人口流進(jìn)城市，急需住房，而政府又沒(méi)有提供廉租房，市場(chǎng)需求刺激城市及其郊區(qū)的農(nóng)民蓋起了打工樓，出租給進(jìn)城打工的農(nóng)民居住。隨著地價(jià)的飆升，城中村和“小產(chǎn)權(quán)”房應(yīng)運(yùn)而生，且迅速發(fā)展。于是政府開(kāi)始限制，農(nóng)民著手搶建，農(nóng)民和政府之間展開(kāi)了一場(chǎng)利益博弈。這是農(nóng)民參與分享土地升值和城市化利益的一種制度創(chuàng)新。以深圳為例，到本世紀(jì)第一個(gè)十年的末期，深圳的城中村320個(gè)，占地93.5平方公里，私宅35萬(wàn)棟，建筑面積1.06億平方米，住了500萬(wàn)人。目前，“小產(chǎn)權(quán)”房屢禁不止，存在著進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。可見(jiàn)，政府對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房的政策既不合情，也不合理，更不合法。

隨著城市的擴(kuò)展，建設(shè)用地的緊張，于是各地城市政府開(kāi)始打農(nóng)民宅基地的主意，不少地方搞起了新農(nóng)村建設(shè)，拆村建樓，讓農(nóng)民上樓居住，把騰出的宅基地復(fù)墾，通過(guò)指標(biāo)交易，置換城市郊區(qū)農(nóng)業(yè)用地，用于城市建設(shè)。目前，在一些地方形成了大規(guī)模地毀村運(yùn)動(dòng)。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一個(gè)復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，按社會(huì)形態(tài)可以分為多種，其中主要是所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。如果說(shuō)公社化時(shí)，所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)是合一的，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體，農(nóng)戶只是個(gè)勞動(dòng)力的提供者，那么，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制發(fā)生了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的第一次細(xì)分，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)了，集體有所有權(quán)，而農(nóng)戶有了經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的又一次細(xì)分。所有權(quán)仍然歸村集體，但承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生了分離，承包權(quán)歸承包農(nóng)戶，而經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給了經(jīng)營(yíng)主體。實(shí)踐證明，產(chǎn)權(quán)細(xì)分是復(fù)雜產(chǎn)權(quán)有效實(shí)施的一個(gè)重要途徑。

土改方向

鑒于土地產(chǎn)權(quán)二元分割制度造成的身份歧視、財(cái)產(chǎn)不公、行為扭曲，應(yīng)當(dāng)打破二元侵害體制，按照權(quán)利平等的憲政原則，統(tǒng)一土地制度和土地管理，實(shí)現(xiàn)同地、同價(jià)、同權(quán)。鑒于60年變遷形成的制度積淀和制度資源，再回到土改前或者合作化前已經(jīng)不大可能，而物權(quán)法的通過(guò)實(shí)施又開(kāi)辟了一種新的可能，可以按照虛化所有權(quán)，坐實(shí)用益物權(quán)的方向，以界定和保護(hù)土地用益物權(quán)為中心，修改現(xiàn)行土地法律制度。同時(shí)，鑒于土地規(guī)劃和管理部門(mén)越權(quán)爭(zhēng)相調(diào)配和圈占土地，而城市規(guī)劃隨意修改，最基本的地籍管理無(wú)人負(fù)責(zé)，土地資料殘缺不全，要建立和健全一整套土地管理的組織系統(tǒng)和規(guī)則體系，規(guī)范和約束相關(guān)政府部門(mén)的土地行政行為。

既然建立統(tǒng)一的土地制度和實(shí)施統(tǒng)一的土地政策，“小產(chǎn)權(quán)”房的合法化就是題中應(yīng)有之義。在做好城市規(guī)劃（包括用地、建筑、布局）并嚴(yán)格執(zhí)行的前提下，將“小產(chǎn)權(quán)”房新老劃斷，凡按照規(guī)劃建設(shè)的。誰(shuí)建都可以；凡違規(guī)建設(shè)的，建一個(gè)拆一個(gè)。這樣，新的制度規(guī)則就可以建立起來(lái)并有效運(yùn)行。然后，再在補(bǔ)交各種稅費(fèi)以后，使老的“小產(chǎn)權(quán)”房逐步合法化。

現(xiàn)在政府其所以不承認(rèn)“小產(chǎn)權(quán)”房的合法性，一個(gè)考慮是害怕一旦承認(rèn)，會(huì)發(fā)生侵占農(nóng)業(yè)用地的問(wèn)題。其實(shí)，耕地保護(hù)是必要的，但保護(hù)多少是可以研究和討論的，而保護(hù)的基本辦法在于，提高種糧的比較收益，使農(nóng)民自己主動(dòng)保護(hù)耕地，而不是現(xiàn)行由政府強(qiáng)令農(nóng)民保護(hù)耕地。為此，一方面需要提高糧食價(jià)格，一方面增加種糧食補(bǔ)貼?？梢越⒏乇Ｗo(hù)基金，由城市按照人口和GDP交納基金本金。同時(shí)改變現(xiàn)行種糧補(bǔ)貼補(bǔ)給承包戶而不是種植戶的錯(cuò)誤做法。

目前，地方政府其所以把圈地作為自己的財(cái)政主要來(lái)源之一，實(shí)施所謂“土地財(cái)政”，主要是由于現(xiàn)行財(cái)政體制違背財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)等的原則。地方政府承擔(dān)的公共事務(wù)多，而得到的財(cái)政收入少，入不敷出；中央政府拿走了增值稅、所得稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅等四大稅種的大頭。因此，要真正解決土地問(wèn)題，必須進(jìn)行財(cái)政體制改革，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)對(duì)等的原則，增加地方收入。在地方有了相應(yīng)的固定收入來(lái)源以后，嚴(yán)禁地方政府圈占土地，以地生財(cái)。

在以上改革完成以后，就可以完全放開(kāi)土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)各種地權(quán)的自由交易。