◎ 賈云平

一、文化政策發(fā)文情況

文化政策是一系列奠基于國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會基本制度上的文化規(guī)范體系。文化政策的特征、功能、作用與國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會意識形態(tài)各個(gè)方面具有極為密切的關(guān)系，關(guān)系到國家意志的延續(xù)。城市文化政策的核心內(nèi)容就是推動(dòng)公共文化體系建設(shè)，提高城市文明程度，傳承歷史文化資源，實(shí)現(xiàn)城市文化軟實(shí)力的顯著提升。

十二五開局以來，隨著《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》和國家文化部一系列政策的頒行，北京、上海、深圳等一線城市積極行動(dòng)，在落實(shí)中央政策精神的同時(shí)，從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的特點(diǎn)，紛紛制訂本地區(qū)的政策文件，創(chuàng)新相應(yīng)的政策措施。雖然這些發(fā)文內(nèi)容無疑都是奠基在“十一五”期間的文化政策基礎(chǔ)上的，是前一時(shí)期文化政策精神的自然延續(xù)，但與“十一五”時(shí)期相比，這些發(fā)文也有自身的顯著特點(diǎn)。其一，從發(fā)文數(shù)量看，三個(gè)城市的發(fā)文頻率都比較高，數(shù)量多。網(wǎng)上統(tǒng)計(jì)顯示，2010年以來，上述三個(gè)城市頒行的文化政策性文件共42個(gè)，其中北京最多，有19個(gè)，上海16個(gè)，深圳12個(gè)，其他省會城市如西安、杭州、南京也積極行動(dòng)，出臺一些政策性文件。其二，從發(fā)文內(nèi)容上看，繼承了“十一五”時(shí)期文化體制改革、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要議題，但在調(diào)節(jié)內(nèi)容方面更為寬泛，關(guān)注熱點(diǎn)更多，配套措施更為完備。政策文件廣泛涉及基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)、歷史文化名城保護(hù)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化與新型科技融合、金融創(chuàng)新支持文化發(fā)展以及開放民間資本進(jìn)入城市文化投資領(lǐng)域。其三，從發(fā)文形式看，大體上分為三類，一類是宏觀面的總體性文件，如“十二五”時(shí)期的文化發(fā)展規(guī)劃、振興文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及有關(guān)的指導(dǎo)意見，二是單獨(dú)出臺的圍繞文化建設(shè)某一領(lǐng)域的推進(jìn)政策或?qū)嵤┺k法，如非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目代表性傳承人認(rèn)定與管理暫行辦法、動(dòng)漫游戲產(chǎn)業(yè)扶持獎(jiǎng)勵(lì)辦法、基層公共文化設(shè)施服務(wù)規(guī)范等。第三類是帶有跨領(lǐng)域跨行業(yè)的與文化相關(guān)聯(lián)的政策，如文化科技融合政策、城市規(guī)劃與公共文化建設(shè)、推進(jìn)文化志愿服務(wù)工作意見、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例等等。第四，從政策創(chuàng)新歸類的角度看，這些文化促進(jìn)政策基本上可以歸為五大類，即財(cái)政扶持政策、稅收優(yōu)惠政策、土地利用政策、融資政策以及人才發(fā)展政策。

二、京滬深文化政策創(chuàng)新主要亮點(diǎn)

總體上看，北京、上海、深圳在文化政策創(chuàng)新方面各有特色，北京、深圳在財(cái)政扶持方面投入最大，設(shè)立專項(xiàng)資金多，金融創(chuàng)新上海領(lǐng)先，人才政策各有側(cè)重，土地利用方面政策熱點(diǎn)主要集中于舊城、舊村、舊工廠改造，政策突破不大。與“十一五”期間相比，各城市在政策實(shí)施方面比較注重社會參與，在政策保障方面強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

（一）財(cái)政扶持政策，北京、深圳力度大，專項(xiàng)資金豐厚

財(cái)政扶持政策主要適用于文化領(lǐng)域部分行業(yè)，是目前資助城市文化發(fā)展的一項(xiàng)最為常用的經(jīng)濟(jì)政策?，F(xiàn)行財(cái)政扶持的政策工具有多種選擇，常見的主要采取無償資助、貸款貼息、獎(jiǎng)勵(lì)和政府購買服務(wù)等方式，其中無償資助分為全額資助和部分資助。財(cái)政扶持政策通常都會明確資金的使用范圍，如《上海市促進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)政扶持資金實(shí)施辦法（試行）》就規(guī)定：重點(diǎn)支持文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)信息、貿(mào)易、技術(shù)、合作交流、產(chǎn)業(yè)對接、產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究等方面的公共服務(wù)平臺建設(shè)和推廣應(yīng)用。如果城市財(cái)力允許，通常文化主管部門還會設(shè)立各種名目的專項(xiàng)基金或?qū)ｍ?xiàng)資金，根據(jù)本地區(qū)文化項(xiàng)目的功能定位、服務(wù)方式和資金投入總量來確定扶持資金的額度。

十七大以來，隨著國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長，各級政府不斷完善財(cái)政政策保障機(jī)制，加大文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入，全國文化事業(yè)費(fèi)呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢，由2007年198.96億元增至2011年的392.62億元，五年累計(jì)投入達(dá)1454.99億元，年均增長20%。全國人均文化事業(yè)費(fèi)由2007年的15.06元增加到2011年的29.14元，基本翻番。調(diào)查顯示，北京、深圳文化投入增加更為明顯，其中北京文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比重由2000年的0.54%提升到2010年的0.6%，在全國排第二位。文化事業(yè)費(fèi)由2000年的24008萬元，增加到2011年的179115萬元，同期人均文化事業(yè)費(fèi)也由17.37元提高到86.71元。 作為公共財(cái)政開支的重要組成部分，文化事業(yè)費(fèi)的增加對于城市基層公共文化設(shè)施建設(shè)、城市文化傳承和市民文化權(quán)益保護(hù)起到重要作用，有效地改善了文化民生。

圖1 城市人均文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)變化 單位：元

文化經(jīng)費(fèi)的增加也促成了城市政府提高文化發(fā)展的扶持力度。以文化產(chǎn)業(yè)為例，北京市早在2006年起每年安排5億元文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，對文化創(chuàng)意產(chǎn)品、服務(wù)和項(xiàng)目予以重點(diǎn)扶持，以培育一批文化與科技結(jié)合的共性技術(shù)以及具有重要示范、帶動(dòng)作用的項(xiàng)目，同時(shí)設(shè)立文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)資金5億元，如此文化投入，國內(nèi)至今沒有城市可以匹敵。此外，北京還以財(cái)政扶持為基礎(chǔ)，先后設(shè)立了各種名目的文化類獎(jiǎng)勵(lì)基金，如文化創(chuàng)意獎(jiǎng)、舞臺藝術(shù)扶持資金、中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金、歷史文化名城保護(hù)專項(xiàng)基金、會展業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，還計(jì)劃設(shè)立歷史文化名城保護(hù)基金會。其中會展業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金每年安排不低于3000萬①。

圖2 北京文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金扶持類型

北京將民營美術(shù)館也列入財(cái)政扶持對象。民營美術(shù)館申報(bào)項(xiàng)目獲得銀行貸款，可以申請財(cái)政貼息支持；民營美術(shù)館申報(bào)項(xiàng)目需要提供擔(dān)保的，可以參照《北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)擔(dān)保資金管理辦法（試行）》執(zhí)行。在扶持資金使用方面，北京創(chuàng)新財(cái)政扶持辦法，運(yùn)用 “政府花錢買服務(wù)”的方式，將部分工作委托北京文化藝術(shù)基金會、行業(yè)協(xié)會等中介機(jī)構(gòu)完成；根據(jù)社會需求，設(shè)立更多的政府采購、補(bǔ)貼的公益性演藝服務(wù)項(xiàng)目，吸引社會文藝院團(tuán)參與②。

表1 2011年城市文化事業(yè)費(fèi)及占財(cái)政支出比重 單位：萬元，%

表2 2011年城市人均文化事業(yè)費(fèi)及位次 單位：元

表3 按年份城市文化事業(yè)費(fèi)及占財(cái)政支出比重 單位：萬元，%

深圳財(cái)政扶持主要集中于基層公共文化設(shè)施建設(shè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。2011-2015年間，深圳每年從市高新技術(shù)重大項(xiàng)目專項(xiàng)資金安排1億元、市宣傳文化事業(yè)發(fā)展基金安排0.8億元、原市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金安排1.2億元，共安排3億元，市財(cái)政新增2億元，集中5億元設(shè)立市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，重點(diǎn)扶持文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)十大重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展。還設(shè)立創(chuàng)意設(shè)計(jì)獎(jiǎng)，每年一屆，獎(jiǎng)勵(lì)為深圳市做出突出貢獻(xiàn)的設(shè)計(jì)企業(yè)、設(shè)計(jì)師及設(shè)計(jì)作品（《深圳市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展政策》）。對擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的原創(chuàng)文化創(chuàng)意項(xiàng)目，專項(xiàng)資金采取貸款貼息、無償資助、配套資助等方式，按項(xiàng)目創(chuàng)新程度、社會和經(jīng)濟(jì)效益等評審條件，給予最高不超過200萬元研發(fā)資助。對于企業(yè)、高等院校和科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國家工程實(shí)驗(yàn)室、國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國家工程（技術(shù)）研究中心建設(shè)任務(wù)的，專項(xiàng)資金給予最高不超過1500萬元配套資助。

深圳財(cái)政還特別支持文交所發(fā)展。2010年至2014年，市財(cái)政每年劃撥500萬元，5年共2500萬元(含開辦費(fèi))，支持深圳文交所建設(shè)③。此外在民辦博物館方面也規(guī)定了相關(guān)的財(cái)政扶持政策，對民辦博物館實(shí)施門票補(bǔ)貼和臨時(shí)展覽補(bǔ)貼④。

（二）稅收優(yōu)惠政策

稅收優(yōu)惠是一種比財(cái)政補(bǔ)貼政策運(yùn)用更為廣泛的政策，其主要政策工具包括稅收減免、稅收扣除、加速折舊、風(fēng)險(xiǎn)投資稅收優(yōu)惠等。文化產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策誕生于“十一五”期間，是國家利用稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的具體手段，通過稅收優(yōu)惠政策，扶持文化企業(yè)，減輕企業(yè)經(jīng)營負(fù)擔(dān)。稅收優(yōu)惠政策的主導(dǎo)權(quán)在中央政府，地方政府推出的稅收優(yōu)惠通常是基于國家稅收政策的基本規(guī)定，向符合規(guī)定的文化企業(yè)兌現(xiàn)相應(yīng)的優(yōu)惠措施。涉及優(yōu)惠的稅收項(xiàng)目包括企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅減免等。

北京市規(guī)定在文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)方面，具有自主知識產(chǎn)權(quán)和自主品牌的產(chǎn)品和服務(wù)的出口，可以享受出口退（免）稅政策。對在境外提供文化勞務(wù)取得的境外收入不征營業(yè)稅、免征企業(yè)所得稅。上海市則細(xì)化了文化創(chuàng)意企業(yè)營業(yè)稅差額征收的優(yōu)惠政策。在2012年公布的《上海推進(jìn)文化和科技融合發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》中，提出張江示范基地在財(cái)稅扶持方面享有先行先試的條件，文化科技融合領(lǐng)域的企業(yè)可以享受研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除、“營改增”改革試點(diǎn)、出口退稅等政策。

表4 2011文化文物部門所屬機(jī)構(gòu)收支基本情況 單位：萬元

圖3 稅收優(yōu)惠的主要工具

深圳市稅收優(yōu)惠政策主要集中于創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)和民辦博物館。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)支撐技術(shù)等領(lǐng)域內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；企業(yè)開發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝發(fā)生的研究開發(fā)費(fèi)用允許按國家稅法規(guī)定在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)加計(jì)扣除⑤。此外著手解決旅游住宿業(yè)的重復(fù)征稅問題，落實(shí)星級賓館、飯店實(shí)行與一般工業(yè)企業(yè)同等的用水、用電、用氣價(jià)格政策。民辦博物館在接收捐贈、門票收入、非營利性收入等方面，也可以享受相關(guān)的優(yōu)惠政策⑥。

（三）融資政策創(chuàng)新，上海的探索走在全國前列

相對其他城市，上海市融資體系完備、融資品種多、融資服務(wù)有較大創(chuàng)新。2010年頒布的《上海市金融支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展繁榮的實(shí)施意見》，強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對列入《國家文化出口重點(diǎn)企業(yè)名錄》的文化企業(yè)優(yōu)先給予信貸支持，對影視、出版、報(bào)業(yè)、印刷等行業(yè)兼并重組和技術(shù)升級的需要提供并購貸款，針對設(shè)備進(jìn)口、設(shè)備租賃、技術(shù)改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等開展進(jìn)口開證、供應(yīng)鏈融資、固定資產(chǎn)貸款、融資租賃貸款等融資服務(wù)或提供提供訂單融資。針對處于不同成長期的文化企業(yè)，采取不同的融資支持政策。對于處于成熟期、經(jīng)營較為穩(wěn)定的文化企業(yè)則支持其在主板市場上市；對于處于成長期的中小文化企業(yè)，支持其在創(chuàng)業(yè)板、中小板上市。已上市的文化企業(yè)則支持它們通過增發(fā)、配股等方式開展再融資。同時(shí)對各類文化企業(yè)進(jìn)行篩選和儲備，建立了“擬上市文化企業(yè)資源庫”。對于資源庫中符合條件的文化企業(yè)，協(xié)助其通過發(fā)行企業(yè)債、公司債、短期融資券、中期票據(jù)、集合債、集合票據(jù)等方式融資。

上海還引導(dǎo)商業(yè)銀行通過聯(lián)合貸款、銀團(tuán)貸款等方式對融資規(guī)模較大的文化項(xiàng)目如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)研發(fā)、制作中心等公共服務(wù)平臺建設(shè)提供信貸支持，綜合利用多種金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品，推出信貸、債券、保險(xiǎn)、信托、基金、租賃等多種工具相融合的一攬子金融服務(wù)和個(gè)性化服務(wù)。針對中小文化企業(yè)信貸難的問題，設(shè)立市、區(qū)（縣）聯(lián)動(dòng)的中小企業(yè)融資擔(dān)保專項(xiàng)資金，開發(fā)中小文化企業(yè)聯(lián)保聯(lián)貸產(chǎn)品，并對具有穩(wěn)定物流和現(xiàn)金流的中小企業(yè)發(fā)放應(yīng)收賬款質(zhì)押、倉單質(zhì)押貸款，擴(kuò)大收益權(quán)質(zhì)押的貸款范圍⑦。

上海市政府還創(chuàng)新了融資平臺建設(shè)。2012年11月5日上海文化產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金成立，這是上海市政府批準(zhǔn)成立的由政府主導(dǎo)的大型文化類股權(quán)投資基金，其目標(biāo)規(guī)模為100億元人民幣，由海通開元公司與上海東方傳媒作為主發(fā)起人，通過股權(quán)投資，參與文化及相關(guān)領(lǐng)域企業(yè)的重組、改制、上市及并購，幫助企業(yè)整合資源。

（四）土地政策

圖4 上海促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融產(chǎn)品圖

公共文化基礎(chǔ)設(shè)施、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及旅游業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往面臨土地使用問題。與融資渠道一樣，土地利用也常常成為文化領(lǐng)域建設(shè)發(fā)展的重要瓶頸。城市在規(guī)劃文化發(fā)展過程中，通常都會面臨規(guī)劃滯后、空間不足的問題。在這樣的背景下，地方政府通常立足于當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃格局以及政府管理的權(quán)限，在土地使用方面提出一些創(chuàng)新變通的政策安排。

北京涉及土地利用的政府發(fā)文相對比較多，城市土地利用政策調(diào)節(jié)領(lǐng)域涵蓋了名城保護(hù)、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游發(fā)展以及舊城改造等方面。早在北京市編制“十二五”時(shí)期現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，已經(jīng)開始研究制定建成區(qū)土地資源挖潛總體規(guī)劃，要求安排建設(shè)時(shí)序，規(guī)劃空間布局，統(tǒng)籌全市產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)，重點(diǎn)保障四大高端產(chǎn)業(yè)新區(qū)的用地需求⑧。其中文化用地方面，要優(yōu)先保證文化產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展用地和國家級文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)、基地和實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)用地。明確將文化建設(shè)用地納入城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃。針對城市轉(zhuǎn)型中退出的工業(yè)企業(yè)用地，要優(yōu)先用于發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。民營機(jī)構(gòu)投資興辦劇場等文化基礎(chǔ)設(shè)施的，政府同樣給予土地使用政策方面的支持⑨。

北京還探索了創(chuàng)新土地和房屋產(chǎn)權(quán)交易政策。在現(xiàn)有土地交易制度基礎(chǔ)上，綜合考慮保護(hù)區(qū)保護(hù)要求、企業(yè)業(yè)績、土地價(jià)格、合同約定保護(hù)工程時(shí)限等因素，具體確定土地供應(yīng)方式。鼓勵(lì)民間資本利用廢棄礦山、騰退宅基地等存量建設(shè)用地及荒地、荒坡、荒灘和石漠化土地開發(fā)旅游項(xiàng)目，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織試行集體建設(shè)用地使用權(quán)人以土地使用權(quán)聯(lián)營、入股等形式發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)⑩。在各類開發(fā)區(qū)和企業(yè)集聚區(qū)嘗試建設(shè)一批適宜中小企業(yè)使用的標(biāo)準(zhǔn)化多層廠房，同時(shí)著手研究制定中小企業(yè)工業(yè)樓宇產(chǎn)權(quán)分割政策，以加強(qiáng)對中小企業(yè)發(fā)展的空間保障11。

深圳規(guī)定優(yōu)先安排重大基礎(chǔ)設(shè)施和標(biāo)志性文化工程項(xiàng)目的用地指標(biāo)。對于新建公益性文化設(shè)施用地，繼續(xù)以劃撥方式供地。市年度土地使用計(jì)劃還將優(yōu)先安排文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)重大項(xiàng)目新增建設(shè)用地指標(biāo)。支持文化企業(yè)參與舊工業(yè)區(qū)、舊村、舊城區(qū)改造，建設(shè)創(chuàng)意設(shè)計(jì)、動(dòng)漫游戲、影視制作、音樂創(chuàng)作、創(chuàng)意研發(fā)等高端文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。企業(yè)新建或通過城市更新建設(shè)的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，可以享受優(yōu)惠地價(jià)12。在每年新供用地中，優(yōu)先保障高端旅游企業(yè)和大型生態(tài)景區(qū)企業(yè)的用地需求。政府推行民辦公助、公建民營等形式，為民辦博物館提供建館用地或館舍，在城市規(guī)劃中預(yù)先安排民辦博物館建設(shè)用地13。

（五）人才聘用方面，深圳、上海有新思路

人才是文化創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)者，是城市經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力源泉，更是城市文化建設(shè)和管理的核心資源。只有具備文化人才的優(yōu)勢，占據(jù)人才發(fā)展戰(zhàn)略的制高點(diǎn)，鞏固文化軟實(shí)力提升所需的人才基礎(chǔ)，這個(gè)城市的管理創(chuàng)新、文化發(fā)展才可能獲得領(lǐng)先優(yōu)勢。有鑒于此，京、滬、深諸城極力創(chuàng)新人才政策以構(gòu)建城市發(fā)展的人才高地。

上海在文化文物廣播影視發(fā)展“十二五”規(guī)劃中提出健全人才社會化管理機(jī)制的思路，引導(dǎo)人才聘用向社會擴(kuò)展和向市場延伸，改身份管理為崗位管理或作品、項(xiàng)目管理，形成政府引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、中介服務(wù)、契約用人的社會化管理模式。對行業(yè)各類人才，在活動(dòng)審批、資質(zhì)認(rèn)定、職稱評審、社會保障等方面一視同仁。雖然這種人才政策思路也可以從北京、深圳的政策文件中看到，但作為一項(xiàng)政策規(guī)定，上海的表述還是有令人耳目一新的感覺。上海還提出領(lǐng)軍人才開發(fā)戰(zhàn)略，主張依托“四個(gè)一批”人才培養(yǎng)工程和上海領(lǐng)軍人才培養(yǎng)計(jì)劃，提升文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才創(chuàng)意創(chuàng)新能力和團(tuán)隊(duì)組織能力。目前正在編制文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)高層次人才開發(fā)目錄，目的是完善文化創(chuàng)意人才來滬發(fā)展的綠色通道，通過咨詢、講學(xué)、聘任制、簽約制、項(xiàng)目合作制等多種形式柔性引進(jìn)高層次文化創(chuàng)意人才14。

深圳早在2008年就設(shè)立“高層次專業(yè)人才工作專項(xiàng)資金”，首期投入約2億元，其后又設(shè)立“鵬城杰出人才獎(jiǎng)”，每兩年評選10名左右優(yōu)秀高層次專業(yè)人才，每人獎(jiǎng)勵(lì)50萬元。深圳計(jì)劃建立高層次文化藝術(shù)人才的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對高層次文化人才實(shí)行協(xié)議工資制、項(xiàng)目工資制、年薪制等多種分配形式，推行高級雇員制。在用人機(jī)制方面，靈活采用客座制、簽約制、特聘制等方式吸引人才，并通過項(xiàng)目合作和在深設(shè)立工作室等方式,強(qiáng)化與國內(nèi)外文化人才的合作。對高層次人才參加國際學(xué)術(shù)會議、交流訪問、短期進(jìn)修等學(xué)術(shù)研修活動(dòng)，給予津貼資助，并分別以購房或租房補(bǔ)貼、購房貼息、提供人才公寓等方式，為人才解決住房問題15。

三、城市文化政策創(chuàng)新對廣州的啟示

總結(jié)京、滬、深文化管辦的成功經(jīng)驗(yàn)，為廣州今后制訂文化政策、落實(shí)文化發(fā)展措施留下了深刻的啟示：

啟示之一：推進(jìn)城市文化發(fā)展，必須在貫徹落實(shí)國家系列文化政策的同時(shí)，結(jié)合城市實(shí)際情況，制定相關(guān)配套措施，并配備必要的財(cái)政扶持專項(xiàng)資金，這將有力提升城市文化的綜合實(shí)力。以文化產(chǎn)業(yè)為例，作為智力密集型產(chǎn)業(yè)，其科技含量高，附加值高、經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)力強(qiáng)，政府支持、政策傾斜一直是北京、上海等城市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要推手，為此，這些城市先后出臺了系列的文化產(chǎn)業(yè)政策，制定相關(guān)配套措施，設(shè)立數(shù)額不等的文化發(fā)展專項(xiàng)資金和文化產(chǎn)業(yè)投資基金，在引導(dǎo)重點(diǎn)文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、文化產(chǎn)業(yè)品牌、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)方面發(fā)揮了巨大作用。

啟示之二：及時(shí)創(chuàng)新文化政策的配套措施，可以激發(fā)城市文化發(fā)展的活力。回顧主要城市文化發(fā)展歷程，給我們留下了另一個(gè)深刻啟示：立足市情創(chuàng)新政策措施可以為文化發(fā)展提供不竭的動(dòng)力源泉。文化發(fā)展需要整合城市的內(nèi)部資源，同時(shí)更需要在各類促進(jìn)政策方面拿出創(chuàng)新舉措，包括在財(cái)政扶持、土地利用、人才人事制度以及金融科技融合方面都需要拓寬眼界、提出新的政策思路，如此才能優(yōu)化城市發(fā)展的政策環(huán)境、進(jìn)一步匯聚天下人才，吸引更多的社會資金，加速構(gòu)建區(qū)域內(nèi)的文化創(chuàng)新體系。

啟示之三：文化創(chuàng)新應(yīng)突出科技支撐的功能。隨著知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，作為社會發(fā)展重要資源的科技創(chuàng)新的核心地位變得更加突出，城市間的競爭實(shí)質(zhì)就是科技創(chuàng)新的競爭。這種發(fā)展趨向同樣也影響了城市文化的進(jìn)程，在北京、上海與深圳的文化發(fā)展規(guī)劃中留下深刻烙印。這些城市無一例外地強(qiáng)調(diào)了文化與科技融合的創(chuàng)新政策，將科技創(chuàng)新放在了文化領(lǐng)域中突出的位置。在《上海推進(jìn)文化和科技融合發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2012－2015）》中，更是在國內(nèi)城市首次系統(tǒng)全面地推出文化科技融合的政策框架，明確了文化科技融合發(fā)展的目標(biāo)戰(zhàn)略、重點(diǎn)布局和創(chuàng)新示范工程。文件明確科技帶動(dòng)戰(zhàn)略的任務(wù)是應(yīng)為國際文化大都市和設(shè)計(jì)之都建設(shè)需求，培育新興文化業(yè)態(tài)，實(shí)施文化科技融合關(guān)鍵技術(shù)突破，在互聯(lián)網(wǎng)影視、立體電視、數(shù)字出版、高清電影、數(shù)字媒體、現(xiàn)代設(shè)計(jì)、公共文化服務(wù)等領(lǐng)域提升技術(shù)支撐水平。可以認(rèn)為，文化科技融合作為一項(xiàng)上海的創(chuàng)新政策，在推動(dòng)城市自主創(chuàng)新，支撐各類文化創(chuàng)新要素集聚融合，打造具有示范帶動(dòng)作用和國際影響力的上海創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集群方面將發(fā)揮重要的導(dǎo)向作用。

啟示之四：市民參與文化發(fā)展是當(dāng)代公共文化政策發(fā)展的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)文化創(chuàng)新管理的重要渠道。發(fā)揮公眾參與文化管理的作用，是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主，加強(qiáng)社會主義文化建設(shè)的具體體現(xiàn)，是城市文化發(fā)展過程中一個(gè)歷史性進(jìn)步?？傮w上看，幾個(gè)城市都很重視在制訂和實(shí)施政策過程中發(fā)揮公眾參與的作用，并且正在逐步形成包括制度化的專家論證和公眾參與機(jī)制?！侗本┦小笆濉睍r(shí)期歷史文化名城保護(hù)建設(shè)規(guī)劃》規(guī)定：一方面要充分發(fā)揮北京歷史文化名城保護(hù)委員會專家顧問組的作用，確定工作程序和議事制度，在文化傳承、建筑保護(hù)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、社會管理各個(gè)方面，聽取專家意見，另一方面，還要多種途徑開展公眾參與，營造全社會參與保護(hù)的社會氛圍。北京先后發(fā)布《北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)志愿者工作的意見》，為公眾參與文化建設(shè)拓寬了參與渠道。北京還設(shè)立了文化志愿者中心，為文化志愿者提供必要的餐飲、保險(xiǎn)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。

總結(jié)京、滬、深三城的文化政策創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合廣州城市文化發(fā)展特點(diǎn)，廣州在文化政策方面可以做出如下幾點(diǎn)創(chuàng)新探索：

1.加大政府投入力度，建立健全與廣州經(jīng)濟(jì)實(shí)力相匹配的財(cái)政投入保障機(jī)制。廣東省八屆人大常委會第三次會議《關(guān)于發(fā)展文化事業(yè)的決議》中提出的“文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)應(yīng)不低于當(dāng)?shù)刎?cái)政總支出的1%”的要求，考慮到廣州總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)于全省平均水平的事實(shí)，文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)應(yīng)高于當(dāng)?shù)刎?cái)政總支出的1%并逐年有所提高。新增經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)保障基層公共文化機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和開展公共文化服務(wù)活動(dòng)所需，扶持公共文化機(jī)構(gòu)的技術(shù)改造和設(shè)備投入。另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政投入模式，優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，提高文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)使用效益。調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政在文化領(lǐng)域的支出結(jié)構(gòu)，增加對民間組織的文化活動(dòng)的支持。根據(jù)社會需求，設(shè)立更多的政府采購、補(bǔ)貼的公益性文化服務(wù)項(xiàng)目。運(yùn)用“政府花錢買服務(wù)”的方式，通過項(xiàng)目補(bǔ)貼或者以獎(jiǎng)代補(bǔ)等公共文化產(chǎn)品提供方式，將部分工作委托行業(yè)協(xié)會、民間組織、民營文化企業(yè)完成。

2.拓寬文化融資渠道，多渠道籌措文化發(fā)展經(jīng)費(fèi)。落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》以及《文化部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入文化領(lǐng)域的實(shí)施意見》，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入文化領(lǐng)域，以民辦公助、公建民營等靈活形式開辦博物館、圖書館、美術(shù)館、藝術(shù)館和各種藝術(shù)團(tuán)隊(duì)，引導(dǎo)民間資本通過捐助機(jī)構(gòu)、資助項(xiàng)目、贊助活動(dòng)、提供設(shè)施等形式參與公共文化服務(wù)。作為改革開放前沿的廣州，擁有眾多實(shí)力雄厚的民營企業(yè)，應(yīng)利用先行先試的有利條件，在《廣州市募捐條例》的基礎(chǔ)上，有針對性地制定《廣州市文化發(fā)展捐贈實(shí)施辦法》，推動(dòng)企業(yè)籌建非政府組織的各類文化基金會，為城市文化發(fā)展提供更多的資金渠道。

3.以市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金為基礎(chǔ)，設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金。原軟件動(dòng)漫資金到期終結(jié)后，廣州市又設(shè)立了市戰(zhàn)略性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，在“十二五”期間由市本級財(cái)政每年通過整合現(xiàn)有部分專項(xiàng)資金和增加安排等方式籌集40億元，分別設(shè)立優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，文化旅游也得以躋身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)旗下。但由于上述資金通過整合原有各項(xiàng)資金而成，資金使用的覆蓋面幾乎涉及所有的重要產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，列名期間的文化產(chǎn)業(yè)幾乎沒有任何地位優(yōu)勢，因此能分享的資金可謂無足輕重，這對于正在迅速成長的文化產(chǎn)業(yè)顯然不利?？尚Хū本?、深圳的做法，明確劃定一塊專項(xiàng)資金（比如每年3個(gè)億的規(guī)模），集中使用，專項(xiàng)扶持文化產(chǎn)業(yè)在重大項(xiàng)目和關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展。同時(shí)為商業(yè)銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、小額貸款機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展針對文化企業(yè)和文化項(xiàng)目投資的知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、信用貸款、貿(mào)易融資、產(chǎn)業(yè)鏈融資等提供一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

4.擴(kuò)大人才儲備，造就優(yōu)勢領(lǐng)先的人才梯隊(duì)。引進(jìn)人才應(yīng)注重真才實(shí)干，以人才發(fā)展的潛力為取舍，不應(yīng)以頭銜、職位、名聲為根本依據(jù)。利用地緣優(yōu)勢，以粵港澳地區(qū)為基礎(chǔ)，逐步構(gòu)建共享的人才資源配置機(jī)制，包括人才政策共享、人才配置共享，促進(jìn)人才間的合作，保障人才流動(dòng)自由，爭取在10年內(nèi)形成領(lǐng)先國內(nèi)中心城市的人才優(yōu)勢。

5.試行公共文化政策實(shí)施成效評估。完善專家評審、市民參與、政府決策相結(jié)合的多元主體共同參與的評估機(jī)制。選擇一定數(shù)量并具有廣泛代表性的市民（村民）代表，對文化政策、公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)以及重要的文化建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行評估，其評估內(nèi)容包括公共文化建設(shè)的創(chuàng)新、成本效益比較等方面。實(shí)行多元主體的評估機(jī)制，可以比較全面地評價(jià)公共文化建設(shè)的總體狀況。

注釋：

①《關(guān)于加快推進(jìn)＜北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要＞的通知》，京政發(fā)[2011]69號。

②《北京市“十二五”時(shí)期“人文北京”建設(shè)規(guī)劃》。

③《深圳市人民政府關(guān)于支持和促進(jìn)深圳文交所發(fā)展的若干意見》。

④《深圳市民辦博物館扶持辦法》。

⑤參見《深圳市文化發(fā)展十二五規(guī)劃》、《深圳市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展政策》。

⑥《深圳市民辦博物館扶持辦法》。

⑦《上海市金融支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展繁榮的實(shí)施意見》 滬金融辦通〔2010〕24號。

⑧《北京市“十二五”時(shí)期現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》。

⑨《北京市“十二五”時(shí)期歷史文化名城保護(hù)建設(shè)規(guī)劃》。

⑩《關(guān)于加快北京市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》 京政發(fā)[2012]38號）

11北京市人民政府關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見的實(shí)施意見》京政發(fā)[2011]17號。

12《深圳市文化發(fā)展十二五規(guī)劃》、《深圳市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展政策》。

13《深圳市旅游業(yè)發(fā)展十二五規(guī)劃》、《深圳市民辦博物館扶持辦法》。

14《上海推進(jìn)文化和科技融合發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》（2012-2015）。

15中共深圳市委市政府《關(guān)于加強(qiáng)高層次人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》 深發(fā)〔2008〕10號。