王云奎

今年春節(jié)期間，我又一次認(rèn)真通讀了關(guān)于河南省焦作市財(cái)政改革的有關(guān)文章。這些文章先后刊登在《新理財(cái)》（政府理財(cái)版）雜志上。讀過之后，我又在網(wǎng)上搜索并閱讀了許多關(guān)于焦作財(cái)政改革的文章、報(bào)道、評論，之后又瀏覽了焦作的財(cái)政網(wǎng)站等，給我的觸動(dòng)很大，也啟發(fā)了我的回憶和思考。直覺告訴我，焦作財(cái)政改革的基本方向是正確的，制度設(shè)計(jì)是創(chuàng)新的，各種做法和措施是具有可操作性的，并且取得的效果也有目共睹，得到了焦作各級黨政組織的支持與該市廣大人民群眾的贊許和肯定。

作為一項(xiàng)重大改革，能夠做到對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)的一致性，應(yīng)該說，改革是基本成功了。更為可貴的是，焦作的財(cái)政改革一搞就是13年——作為960萬平方公里土地上的一個(gè)局部，一個(gè)小小的局部，她可能遇到的風(fēng)雨實(shí)在太多，可能遇到的變數(shù)太多。焦作卻奇跡般地堅(jiān)守住了陣地，把改革堅(jiān)持了下來，并不斷取得新成果而為世人矚目！所以我認(rèn)為，在現(xiàn)今的中國，焦作堪稱財(cái)政改革之典范！

頂層推力

公共財(cái)政改革最重要的目標(biāo)之一是，把政府的所有收支關(guān)進(jìn)預(yù)算的籠子。這一條，說起來容易，真正做起來，卻比登天還難。因?yàn)樗婕暗皆S多部門的切身利益，你想在他們的身上動(dòng)刀子，談何容易。即使你這個(gè)“管家”有破天的膽量，作為政府的一個(gè)部門，你無論如何都不可能與站在他們身后的那個(gè)位置更高、權(quán)力更大、更具威懾力的“影子”相抗衡。

對此，我有過較深體會(huì)。上個(gè)世紀(jì)90年代，自己身為西部一個(gè)種糧大縣、財(cái)政窮縣的財(cái)政局長。上任伊始，遇到的第一難題便是工資欠發(fā)。欠發(fā)工資的深層原因，是體制造成的縣級財(cái)力極度匱缺，表象則是財(cái)政部門的資金調(diào)度困難，而一些權(quán)力部門卻閑置著數(shù)量可觀的資金。我想，憑借政府權(quán)力收來的錢本來就是政府的，財(cái)政作為政府的管家，本來就有權(quán)統(tǒng)籌使用。不過原來沒那么弄，我也不得罪你了，可借來顧顧當(dāng)下的“緊”，總該可以吧？誰知連這點(diǎn)都不能夠，真正的業(yè)不由主了！恰在這時(shí)，上級出臺(tái)了預(yù)算外資金“收支兩條線”管理規(guī)定，我和我的同事們達(dá)成共識(shí)開展了為期一個(gè)月的全縣范圍內(nèi)的行政事業(yè)單位賬戶清理、資金清查工作，注銷了近百個(gè)預(yù)算外賬戶，將一大批體外循環(huán)的資金納入了財(cái)政專戶管理。財(cái)政這個(gè)主渠道的流水多了、活了，調(diào)度資金的回旋余地大了，保障力度顯著增強(qiáng)，從各個(gè)方面?zhèn)鱽淼慕泻寐暡唤^于耳?？墒牵缓椭C音調(diào)也越來越多，并呈漸強(qiáng)趨勢。多虧遇到了開明的“頂頭上司”，在他的支持下，才使我們跨過了這個(gè)“檻”，而且成立了相關(guān)機(jī)構(gòu)，健全了有關(guān)制度，使全縣的預(yù)算外資金“收支兩條線”管理基本實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化，并走在了市、省前列。盡管那時(shí)的綜合預(yù)算管理與后來的管理規(guī)范相差甚遠(yuǎn)，仍遇到了來自部門利益的拼死抵抗，可見改革闖關(guān)不容易。

2002年6月，我有幸參加了財(cái)政部召開的一次會(huì)議，聽取了時(shí)任財(cái)政部副部長樓繼偉關(guān)于預(yù)算外資金“收支兩條線”管理的報(bào)告。我才了解，這種管理上的博弈，我們基層遇到的麻煩，相對于財(cái)政高層的難處，只能用“小巫見大巫”來形容，自己的這點(diǎn)“委屈”，可以忽略不記。所以，我越看“焦作經(jīng)驗(yàn)”，越是感到焦作同志的不易和焦作精神的可貴?！?dāng)然，還有成千上萬個(gè)為人民、為政府理財(cái)而不避艱辛、不計(jì)名利、默默奉獻(xiàn)的財(cái)政工作者?，F(xiàn)在我想，當(dāng)時(shí)若不是自己的好“遇合”，不要說當(dāng)時(shí)的局面如何收拾，就連那個(gè)令多少人羨慕的“位子”能否坐穩(wěn)，都還是個(gè)問題。13年剛好是兩屆半，如果在這三任領(lǐng)導(dǎo)中，哪怕有一任稍微擺擺腰，焦作的財(cái)政改革都可能推進(jìn)受阻，甚至中途夭亡——這是中國很奇怪的政治生態(tài)，但焦作成為了例外！所以，我很感慨于焦作同志的幸運(yùn)。當(dāng)然，焦作的這個(gè)“幸運(yùn)”，孕育于中國共產(chǎn)黨開拓奮進(jìn)、實(shí)干興邦，早日實(shí)現(xiàn)宏偉“中國夢”的偉大進(jìn)軍的步伐中，孕育于中華民族生生不息的改革創(chuàng)新的精神中。因此，焦作的“幸運(yùn)”又屬必然。

貴在堅(jiān)持

現(xiàn)代化公共財(cái)政預(yù)算要求財(cái)政部門必須成為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，樹立自己在預(yù)算分配中的權(quán)威地位。這樣，才能有效解決存在于許多方面的預(yù)算“碎片化”“軟約束”，抵制各種支出壓力，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)保障民生和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性健康發(fā)展的目標(biāo)，真正起到國家財(cái)政應(yīng)有的作用。黨的十八大和已經(jīng)召開的全國“兩會(huì)”，對公共財(cái)政改革提出了更高要求，我想，當(dāng)公共財(cái)政對政府收支實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理的時(shí)候，現(xiàn)代化公共預(yù)算的目標(biāo)也就實(shí)現(xiàn)了。焦作理所當(dāng)然地成為全國推進(jìn)這一改革的一面鏡子。

預(yù)算公開是現(xiàn)代公共財(cái)政預(yù)算的基本要求。財(cái)政是政府的管家，為人民理財(cái)，理應(yīng)將收支帳目公之于眾。但過去有一段時(shí)間，自己的認(rèn)識(shí)卻頗為模糊，總有一種財(cái)政崇高、財(cái)政作用巨大甚至財(cái)政神秘的思想。也可能緣于自己擔(dān)任過黨委系統(tǒng)的保密局長，覺得財(cái)政收支事關(guān)全縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及黨政機(jī)關(guān)的運(yùn)行，豈能隨便向外公布？不僅是財(cái)政部門，曾經(jīng)縣統(tǒng)計(jì)局印發(fā)的統(tǒng)計(jì)資料上不也標(biāo)有“秘密”等字樣嗎。所以有人與我聊起財(cái)政狀況時(shí)，我總是虛與應(yīng)付，說到具體數(shù)據(jù)，也只是含糊其辭。更有甚者，還出現(xiàn)過劈手奪過來辦公室的熟朋友正在翻看的財(cái)政月報(bào)表這樣可笑而又可悲的行為。究其根源，還不是高人一等的特權(quán)思想作怪！抱有這樣的思想，要想財(cái)政公開，只能是一個(gè)字：難！其實(shí)，還有更深層次的原因，那就是為“尊者”諱。尊者是誰？當(dāng)然是黨政機(jī)關(guān)，特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，自然也包括自己的同行兄弟：國、地稅部門。

那時(shí)還沒有提出“三公”經(jīng)費(fèi)說法，只是行政辦公費(fèi)用，主要包括水電費(fèi)、車輛購置及運(yùn)行費(fèi)、電話費(fèi)、辦公用品以及公務(wù)接待等，而且預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)極低，只能靠日后追加。想到自己在鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)黨委書記時(shí)看到的農(nóng)村貧困戶以及一些專業(yè)戶因缺乏資金而焦慮的景況，往往為政府的花銷大感心疼，我也曾常常在背地里埋怨，說政府的錢都“吃”了（接待），“燒”了（公車），“打”了（電話費(fèi)）。作為一個(gè)財(cái)政局長，我深深地感到難于面對幾百名人民代表了！我最擔(dān)心的是財(cái)稅經(jīng)費(fèi)這一塊。盡管那時(shí)向人代會(huì)提供的財(cái)政報(bào)告所附的預(yù)算執(zhí)行情況只是一張表，卻將財(cái)稅經(jīng)費(fèi)支出數(shù)單列了出來，那個(gè)數(shù)字的增長比例往往因比其他項(xiàng)目高許多而十分刺眼，我也因擔(dān)心代表的質(zhì)詢，無“正解”而苦惱。果不其然，有一年的縣里的“兩會(huì)”上，有代表、委員“揪”住經(jīng)費(fèi)支出不放，我只好“坦白”了拿錢“買”稅的苦衷，最后只好不了了之。所以以后對于預(yù)算公開、透明之類的提法，我往往畏如虎途。雖然自己當(dāng)時(shí)類似的想法做法都與現(xiàn)代公共預(yù)算背道而馳，但從另一個(gè)角度說明了預(yù)算公開透明的緊迫性和現(xiàn)實(shí)性。我也常常想，“三公經(jīng)費(fèi)”之所以居高不下，中央的幾百個(gè)文件管不了一張嘴，缺的就是公開透明這個(gè)利器，把一切都放在陽光下，貪腐行為不收斂才怪！上級文件不落實(shí)才怪！這次中央的“八條”一公布，各部門的“三公經(jīng)費(fèi)”一公開，如秋風(fēng)掃落葉一般，各種人民群眾不齒的行為大為斂跡！問題的關(guān)鍵在于堅(jiān)持，貴在堅(jiān)持！

焦作除了做到堅(jiān)守、堅(jiān)持，他們還搞了“財(cái)政沙盤”，在財(cái)政的窗口地方，只要手指在“沙盤”輕輕一點(diǎn)，政府及部門、單位的預(yù)算收支便盡露眼底，甚至連市長的工資都一目了然！這就把政府的全口徑預(yù)算執(zhí)行，徹底地毫無遮蔽地公開在了人民面前。不光如此，公民參與預(yù)算，將以往的“政府內(nèi)部分錢”變?yōu)椤肮卜皱X”，參與預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和評價(jià)，而且，這些都已成為常態(tài)。面對人民，這是何等的忠誠！在改革的進(jìn)程中，這又是何等的超前！可他們并不滿足，仍務(wù)求使各種規(guī)范愈加完善，要求愈加嚴(yán)格，效果愈加明顯。公務(wù)員說：“在焦作，花公家錢比花自己的錢還難”。采訪的記者由衷地發(fā)出了“在焦作為官，有點(diǎn)艱苦”的感嘆。這個(gè)“苦”人民歡迎！這個(gè)“苦”使公務(wù)員活得踏實(shí)、自信、“值錢”！這個(gè)“苦”縮短了黨、政府與人民群眾的距離，將會(huì)使人民政權(quán)跳出“其勃忽焉，其亡忽焉”的周期律！

這就是公開、透明的力量，是陽光的力量！

所以，《新理財(cái)》（政府理財(cái)版）將焦作的財(cái)政改革命名為“防腐解藥”！

焦作財(cái)政改革的推進(jìn)，使財(cái)政的權(quán)威地位大幅提升，部門預(yù)算的計(jì)劃性和政策性也大大增強(qiáng)，在政府戰(zhàn)略性的資源配置中，發(fā)揮著巨大的作用。同時(shí)，績效預(yù)算改革的推進(jìn)，確保公共資金支出后實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的政策目標(biāo)，解決了人民希望政府予以解決的許多問題。因此，焦作的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)等各項(xiàng)建設(shè)，民生等多項(xiàng)保障等，都能夠平穩(wěn)發(fā)展，財(cái)政也一躍而為萬人更加矚目。在這種情勢下，焦作財(cái)政人沒有忘乎所以，而是從一開始就更加注重使內(nèi)部改革與公共預(yù)算改革同步進(jìn)行，他們堅(jiān)持把預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價(jià)分開，設(shè)立會(huì)計(jì)工作站并垂直管理，把所有預(yù)算單位包括自己置身于全面的監(jiān)督之下，而且建立了“預(yù)警”制度，這無疑是一次最無情也最明智的革命！

所以，《新理財(cái)》（政府理財(cái)版）將他們的做法又命名為“進(jìn)步解藥”！

改革艱辛

我多少能體會(huì)到焦作財(cái)政改革中包含著怎樣的苦與痛的成份和悲與喜的淚水。

人的本性是趨利的。要?jiǎng)儕Z既得利益，必然會(huì)遇到殊死抵抗。明的、暗的、文的、甚或武的，都有可能遭遇上。這時(shí)候，只能是狹路相逢勇者勝。因?yàn)槟愦砹巳嗣竦睦婧驼x的力量?；叵氘?dāng)初，我是在許多方面對財(cái)政的作風(fēng)頗有怨言的情況下上任的。用當(dāng)時(shí)縣委主要領(lǐng)導(dǎo)和我談話時(shí)的話說，就是錢亂支、車亂跑、飯亂吃，影響很不好。領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)時(shí)的憤激情緒至今仍歷歷在目。說著說著有時(shí)就手指著我，好像“三亂”是我本人所為。醫(yī)治這種亂象自然是我的首選。但我打了“迂回”戰(zhàn)。因?yàn)?，對于我這個(gè)財(cái)政新兵來說，盡快做好與上級的聯(lián)系是當(dāng)務(wù)之急。同時(shí)，暫時(shí)作為一個(gè)“局外人”，如何著手治亂，我必須要冷靜處理。近一個(gè)月后，各種措施相繼出臺(tái)，并配合強(qiáng)大的輿論引導(dǎo)，局面很快改觀。但是，由于財(cái)政系統(tǒng)的特殊性，隨后的一段時(shí)間里，我的處境相對比較艱難。但我不退縮，也不能退縮，中國的事就這么怪，想干點(diǎn)事，想干成點(diǎn)事，沒有開明的領(lǐng)導(dǎo)還就是不成——在危急關(guān)頭出馬，有關(guān)會(huì)議上的一頓脾氣，有點(diǎn)火藥味的氣氛立馬轉(zhuǎn)了風(fēng)向。雖然也有秋蟲嗚咽般的唧咕聲，終究翻不起浪花了。有了這一下，稍后的崗位調(diào)整就順當(dāng)多了。經(jīng)過前一場“戰(zhàn)火”，我也學(xué)會(huì)了一些用于自保的“本領(lǐng)”。

焦作財(cái)政的主政者卻始終是一個(gè)“徹底派”。財(cái)政內(nèi)部的“四權(quán)分離”，來得一點(diǎn)也不含糊。明擺著的事，不僅得罪于外部，亦得罪于內(nèi)部，應(yīng)該是一個(gè)不太短的時(shí)期內(nèi)，主政者的日子也是不好過的——盡管有當(dāng)?shù)刂髡叩娜亲o(hù)和支持，盡管財(cái)政內(nèi)部的人后來絕大多數(shù)認(rèn)為這是對自己的關(guān)心和愛護(hù)。

改革事業(yè)從來就是在理解與責(zé)難、贊揚(yáng)與怨聲、支持與反對的交錯(cuò)碰撞中波浪式前行的。可貴的是，改革者不斷從人民中汲取營養(yǎng)，堅(jiān)持目標(biāo)，修正航向，調(diào)整政策，穩(wěn)步向前，不達(dá)目的決不罷休。焦作的財(cái)政改革是這樣，中國30多年來的改革開放也是這樣。

雖然如此，焦作的財(cái)政改革還是顯得有些孤獨(dú)。工作的轟轟烈烈，難以驅(qū)走改革者內(nèi)心的寂悶；媒體的熱鬧，難掩不時(shí)夾雜而來的不和諧音符；更有甚者，有人以焦作經(jīng)濟(jì)總量和增速在全省位次的下降，對改革提出實(shí)際上的質(zhì)疑；財(cái)政部門甚至包括中央領(lǐng)導(dǎo)批示推廣焦作的做法而屢遭現(xiàn)實(shí)困境，以及專家、學(xué)者，包括改革的實(shí)施者對焦作財(cái)政改革前景、命運(yùn)的憂慮，和將焦作作為全國財(cái)政改革實(shí)驗(yàn)田的呼吁等等，都顯示了改革的艱辛與不易。

上文記錄的由焦作的實(shí)踐而引發(fā)的個(gè)人點(diǎn)滴回憶，只是想說明，自己當(dāng)時(shí)的那種以解決資源短缺為目的、根本算不上改革行為，都會(huì)因觸及一些層面的既得利益而招致極端抵制，作為天翻地覆般改革的焦作，遇到的阻力更是可想而知。改革從來都是有成本的。但是，作為改革洪流洶涌澎湃的中國大地，作為改革開放已經(jīng)進(jìn)行了30多年的今天，這樣的成本不該也不能由改革的地區(qū)以及改革者個(gè)人承擔(dān)。焦作的改革能夠堅(jiān)持十多年已實(shí)屬不易，現(xiàn)在到了關(guān)鍵時(shí)期，最迫切的是制度保障和政策支持！不錯(cuò)，焦作的實(shí)踐或許因特質(zhì)性而不具普適性，但她極具借鑒性。我們不期望一項(xiàng)改革措施能夠包攬一切——“雖然公共財(cái)政制度是國家政治體制最重要的組成部分”，“改造公共財(cái)政體制是政治改革的最佳切入口”——但極具前景的改革萌芽，絕不能因?yàn)闆]有上級——在中國，上級常常能決定一切——的支持而被狂風(fēng)暴雨摧折！

改革，作為一種永恒和沉重的努力，需要百倍千倍的韌勁、定力和努力，才能朝著既定的目標(biāo)一直向前！

（作者系陜西省作家協(xié)會(huì)會(huì)員、財(cái)政部財(cái)政文學(xué)會(huì)副秘書長）