朱靜

三峽工程建設(shè)基金、鐵路建設(shè)基金、南水北調(diào)工程基金、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、大中型水庫移民后期扶持基金等等都是政府性基金的專有名詞，看后是不是覺得和自己沒什么大關(guān)系？

其實(shí)不然，這些看似陌生的政府性基金與百姓的衣食住行都有關(guān)聯(lián)。

為了抑制蹭蹭上躥的菜價，讓居民輕松拎菜籃子，需要加快建設(shè)蔬菜基地，其中部分資金就來自于政府性基金中的新菜地開發(fā)建設(shè)基金。

保障性住房是中低收入家庭的安居夢想，也事關(guān)樓市調(diào)控成敗，保障房建設(shè)資金部分就來源于政府性基金中的土地出讓收入。

人們認(rèn)為交電費(fèi)天經(jīng)地義，但誰會想到我們的電費(fèi)中包含了大中型水庫后期移民扶持基金呢？其實(shí)電費(fèi)數(shù)額里一部分是電價，另一部分就是當(dāng)作大中型水庫后期移民扶持基金上繳了。

此外，當(dāng)我們每月收到自來水廠的繳費(fèi)通知單時，有誰會注意到水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)這些細(xì)分項(xiàng)目？而它們卻實(shí)實(shí)在在地融入到我們的生活。

談“基”色變？

如此看來，政府性基金對于老百姓來說，確實(shí)與自身利益息息相關(guān)，那為什么卻又知之甚少？并且提到收費(fèi)基金，人們往往又和“亂收費(fèi)”聯(lián)系起來，談之變色，有除之而后快的感覺。對此，財政部門一位負(fù)責(zé)收費(fèi)基金的工作人員分析，這些情況的出現(xiàn)，首先是由于自身部門對此宣傳得不夠，工作沒做到位。再者就是對政府性基金存在誤解，以至于認(rèn)識上存在偏差。

上述負(fù)責(zé)人說：“相對稅收而言，政府性收費(fèi)基金讓人陌生。這是因?yàn)槎嗄陙砣藗儗Χ惖母拍钜呀?jīng)成型，尤其個人所得稅，是和自身的工資掛鉤，是直接交付方式，所以人們關(guān)心。但是如果談到增值稅，如果不是公司財務(wù)人員，又有多少人對其了解呢？如果問其是否交了增值稅，他肯定說沒交，因?yàn)樗恢肋@部分稅賦已經(jīng)轉(zhuǎn)嫁到所購買的商品和服務(wù)的價格里面了。所以，這種以間接的方式來負(fù)擔(dān)的繳費(fèi)形式，就會常常讓人們忽略。”

從目前各級政府部門征收的政府性基金來看，大致可以劃分為九種類型，依次為，特別課征類、附加稅類、資源稅類、環(huán)境稅類、使用費(fèi)類、公有財產(chǎn)收入類、公營企業(yè)收入類、捐贈收入類和規(guī)費(fèi)類。

以附加稅類為例，其中包含文化建設(shè)事業(yè)費(fèi)、地方教育附加、殘疾人就業(yè)保障金、城市公用事業(yè)附加及城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等。

從各地的具體情況來看，所收取的政府性基金也有所差異。有的地方存在大量大中型水庫庫區(qū)基金收入，有的地方森林植被恢復(fù)費(fèi)較多，有的地方存在不少新型墻體材料專項(xiàng)基金收入，而有的地方也存在一定數(shù)額的農(nóng)網(wǎng)還貸資金收入。

具體到政府性基金的主要特點(diǎn)則具有?？顚Ｓ眯?，有償性，時效性。

專款專用性。財政部財政科學(xué)研究所國有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜認(rèn)為，稅收和政府性基金相比有顯著特點(diǎn)，稅收具有普遍性，一方面，稅收是依賴國家權(quán)力征收的，任何個人都無法抗拒；另一方面，稅收的征收對象和受益對象之間并無直接關(guān)系，納稅人所繳納的稅收和他從政府產(chǎn)品和服務(wù)中得到的收益之間并不直接相關(guān)。除非法律確定某項(xiàng)稅收為專項(xiàng)稅收，納稅人與受益人之間也沒有關(guān)系。而政府性基金則不然，它是對接受某項(xiàng)公共服務(wù)或福利的特定個人、活動或財產(chǎn)征收的，是就政府活動中提供的產(chǎn)品和服務(wù)而對使用者或許可證獲得者收取的費(fèi)用，如學(xué)費(fèi)、專業(yè)執(zhí)照和許可證收費(fèi)、規(guī)費(fèi)、高速公路收費(fèi)、公共交通收費(fèi)、公園和娛樂設(shè)施收費(fèi)等?！罢曰鹗菫榱颂囟ㄓ猛净I集的資金，必須專款專用，通俗地說，就是打醬油的錢不能買醋。”文宗瑜說。

有償性。文宗瑜解釋道，人們在繳納費(fèi)用以后，可以得到相應(yīng)的公共產(chǎn)品或服務(wù)作為回報。國家更看重收費(fèi)在影響個人行為方面的有效性，而繳納人則很看重收費(fèi)與其個人福利之間的相關(guān)性。

時效性。上述負(fù)責(zé)人還告訴記者，政府性基金是有期限的，國家根據(jù)發(fā)展階段和不同領(lǐng)域相關(guān)任務(wù)的需要，大多給發(fā)展基金設(shè)定期限。比如山西能源基地建設(shè)基金，就已經(jīng)取消了。那么現(xiàn)在又根據(jù)需要，調(diào)整山西產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加速轉(zhuǎn)型升級，于是煤炭可持續(xù)發(fā)展基金便應(yīng)運(yùn)而生。還有大中型水庫后期移民扶持基金是20年的期限等等。當(dāng)然，有的政府性基金還暫時沒有定期限。但通常政府性基金都有所要達(dá)到的既定目標(biāo)，當(dāng)目標(biāo)完成以后，相應(yīng)的政府性基金就終結(jié)了。

規(guī)模逐漸變化

政府性基金起步于改革開放初期，“當(dāng)時財政實(shí)力薄弱，資本市場不健全，銀行改革尚未起步，國家就征收基金，專項(xiàng)用于重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大工程建設(shè)，比如三峽工程?！蔽淖阼ふf。

中央財經(jīng)大學(xué)財政管理系主任肖鵬也認(rèn)為，征收政府性基金與建國以來國家財力緊張和調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性有關(guān)。政府性基金最初不納入到預(yù)算管理，是和預(yù)算內(nèi)收入相對應(yīng)的一塊由各部門自收自支、自行使用的財政性資金，因此，最初是統(tǒng)稱為“預(yù)算外資金”。政府性基金的起源，一方面，為了緩解建國初期國家財力緊張的局面，國家給政策，不給錢，于是給了相關(guān)部門、地方政府自行籌集收入的權(quán)力。另一方面，進(jìn)入第一個五年計(jì)劃時期后，為了調(diào)動地方的積極性，開始把原來預(yù)算內(nèi)的一部分收入，放到預(yù)算外管理，國家財政資金開始分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩部分，這才形成預(yù)算外資金這個特殊范疇。政府性基金就是預(yù)算外資金的一種形式。

20世紀(jì)90年代，政府性基金快速“擴(kuò)容”，最多時達(dá)到上百種。肖鵬說：“那段時期，對地方預(yù)算擴(kuò)大了自主權(quán)，對企業(yè)也實(shí)行放權(quán)讓利，所以預(yù)算外資金的增長超過任何一個時期，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個重要問題。預(yù)算外資金也成了“第二預(yù)算”。”

本世紀(jì)以來，隨著國家不斷清理規(guī)范政府性基金，基金種類不斷減少。目前共有43項(xiàng)，其中向社會征收的基金31項(xiàng)，包括鐵路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)、國家重大水利工程建設(shè)基金等，其他收入來源的基金有12項(xiàng)，則包括土地出讓收入，彩票公益金等。

根據(jù)財政部《關(guān)于2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算草案的報告》，2011年全國政府性基金收入41359.63億元，其中，中央政府性基金收入3125.93億元，地方政府性基金本級收入38233.7億元，在這3.8萬多億元中，地方政府的國有土地使用權(quán)出讓收入高達(dá)33166.24億元。

“近年來，雖然政府性基金的種類得到了控制，但由于房地產(chǎn)市場火爆，土地出讓收入飆升，基金的體量仍然快速變大?！敝袊缈圃贺斮Q(mào)所財政研究室副研究員張德勇列舉了這樣一組數(shù)字，2008年，全國基金收入1.56萬億元，相當(dāng)于同期財政收入的25.5%，2009年這一比例達(dá)到26.78%，2010年更是躍升至43.07%?！笆鍟r期，隨著經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)有所調(diào)整、樓市調(diào)控深化，預(yù)計(jì)基金收入增長步伐將放慢。”張德說道。

對于政府性基金征收的這些變化看，文宗瑜總結(jié)道，征收的規(guī)模越來越大，數(shù)額總量在不斷增大，征收期限也越來越長，或者是10年或是20年；但是從2005年以后，產(chǎn)業(yè)基金增加類別放慢了，因?yàn)榘l(fā)展的現(xiàn)實(shí)不可能讓基金種類無限增加。比如今年就沒增加多少，還是40多項(xiàng)。從最初的產(chǎn)業(yè)基金幾十項(xiàng)的增長到現(xiàn)在增加的類別放緩，是緣于我們國家的基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)都已經(jīng)初具規(guī)模，不是特別的情況國家不會再設(shè)立新的政府性基金。

深層原因

多年來，政府性基金在鐵路、電力、公路、港口、機(jī)場、郵電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域不斷地注入資金血液。但是，與公共財政預(yù)算相比，長期以來公眾對于政府性基金預(yù)算的關(guān)注程度并不是很高。文宗瑜說：“老百姓最關(guān)心的還是財政預(yù)算，其中的教育撥款，衛(wèi)生撥款，預(yù)算細(xì)化到什么程度，三公經(jīng)費(fèi)怎么樣，而對于政府性基金大家都沒有很好的了解過?！?/p>

對此西南財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)教授馮俏彬說：“政府性基金的一個最根本規(guī)矩就是?？顚Ｓ茫?guī)范程度如何，可以通過公開引起各方關(guān)注來推進(jìn)?！?/p>

但是政府性基金從非稅收入中獨(dú)立出來單獨(dú)編制預(yù)算，從理論上來說這種分類是否就有問題？并且此前也有人建議，減負(fù)就應(yīng)該從政府性基金這塊“動刀”。在財政稅收收入大幅度增加的背景之下，是不是該到“清費(fèi)理稅”是時候了？

中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)系主任曾康華告訴記者，從整體上來看，讓政府性基金退出歷史舞臺不大可能。盡管我們國家是社會主義市場經(jīng)濟(jì)，但是國有成分很大，各個部門也都有自身的利益要求。從目前的情況來看，政府性基金這部分是很多地方政府財政運(yùn)作的一個重要資金來源?！坝行┑胤秸A(yù)算內(nèi)資金不足的話，就通過各種的收費(fèi)、專門的基金，維持自身的運(yùn)作?！痹等A說道。

從全國的層面來看，這也和政府性基金收入具有較強(qiáng)的“土地”色彩有著千絲萬縷的聯(lián)系。文宗瑜說：“地方的土地出讓金是地方財政的大頭，土地出讓金是不可能取消的，只要我們的土地產(chǎn)權(quán)制度不改革，土地還是國家所有，那么出讓土地就有收入的，這不能取消，只是讓土地出讓增長速度放慢，因?yàn)閲也豢赡茏岄_發(fā)者免費(fèi)使用土地吧?！?/p>

文宗瑜還從中國現(xiàn)階段的實(shí)際情況進(jìn)行考慮，認(rèn)為政府性基金對應(yīng)的不是重點(diǎn)行業(yè)就是重大工程，雖然完成了預(yù)計(jì)目標(biāo)，但是還涉及到其日后的維修以及設(shè)備更新等問題，仍然需要資金的支持，所以不可能把大多數(shù)基金都取消。政府性基金將來會面對調(diào)整的問題，哪些要保留，哪些取消，但全部取消是不可能的。

并且我國還面臨很大的一個問題，財政收入增長放緩。在這種壓力下，我們的經(jīng)濟(jì)建設(shè)還是要發(fā)展的，這還是要靠政府性基金發(fā)揮作用。因?yàn)橐獎佑霉藏斦杖敫憬ㄔO(shè)，中央和地方政府都承受不了。

發(fā)展趨勢

在曾康華看來，有些政府性基金的收取也具有一定的合理性，而這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的新情況、新問題。

他舉例說，比如農(nóng)產(chǎn)品檢測的問題，檢測需要成本，但如果上級沒有安排足夠預(yù)算的話，而又要檢測，檢測顯然是為保障老百姓健康安全，那么基于“取之于民，用之于民”的原則，就可能向老百姓收費(fèi)。

有人認(rèn)為，政府性基金為公共財政轉(zhuǎn)向提供了有力支撐，其本身也萌發(fā)了“民生導(dǎo)向”。

今天，公共財政已真正轉(zhuǎn)向民生財政。文宗瑜說，公共財政預(yù)算中除了軍費(fèi)、黨政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用、科研費(fèi)用外，已基本上投向民生領(lǐng)域，用于民生的比重達(dá)到60%以上。

雖然大多數(shù)專家認(rèn)為，政府性基金大部分是專項(xiàng)用于搞建設(shè)的，但正是由于政府性基金等資金的存在，才使公共財政有可能與建設(shè)“脫鉤”，騰出手來與支持民生?？梢哉f，政府性基金為公共財政轉(zhuǎn)向提供了有力支撐。

“中國的發(fā)展將更加注重以人為本，更加注重保障和改善民生，雖然政府性基金是用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，但它也發(fā)揮出來間接的民生作用。”文宗瑜說，“現(xiàn)在基金投向民生領(lǐng)域的主要是保障房建設(shè)，用彩票公益金收入用于建設(shè)小區(qū)花園等健身設(shè)施，將來還可以專項(xiàng)投向生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理等新的方面。我們國家修機(jī)場，修鐵路，修公路，也是為了方便大家出行?！?/p>

張德勇告訴記者，其實(shí)國外政府的收費(fèi)可能多一些，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這樣使用要更有效率。在納稅人看來，稅收是一種強(qiáng)制性的支出，政府利用稅收收入提供的很多服務(wù)并不是他們所特別需要的，而收費(fèi)則是針對交納者所享受的服務(wù)收取的，交納者感到在交費(fèi)中獲得了回報，并具有一定的選擇權(quán)，因而更樂于接受。他說：“例如過橋費(fèi)只對過橋的人征收，用于橋梁的維護(hù)。國外政府是稅少費(fèi)多，使用付費(fèi)會更有效率，你享有什么服務(wù)了，就交什么費(fèi)?！?/p>

除此之外，政府性基金規(guī)模的迅速擴(kuò)大及其收支盈余的不斷增加，對整個財政收支結(jié)構(gòu)及平衡狀況都也產(chǎn)生了一定的影響。第一，隨著政府性基金的不斷規(guī)范，使財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，支出的強(qiáng)制性在不斷提高，而支出的隨意性能則趨于下降。第二，因?yàn)椴煌谝话愕男姓聵I(yè)性收費(fèi)，所以不用具體地對應(yīng)某一項(xiàng)支出，有一些地方的收費(fèi)在納入財政預(yù)算的大盤子后，資金的使用可以統(tǒng)籌考慮。這樣，政府性基金的大量盈余部分可以抵消預(yù)算內(nèi)收支的巨額赤字，對實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一預(yù)算收支平衡發(fā)揮了積極的作用。