季然

近年來，在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的基礎(chǔ)上，財(cái)政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，2012年全國(guó)財(cái)政收入117209.75億元，全國(guó)財(cái)政支出125712.25億元，分別比2011年增長(zhǎng)12.8%和15.1%。龐大的收支規(guī)模和無償撥付的屬性，使得財(cái)政資金成為某些用款單位和企業(yè)眼里的“唐僧肉”，財(cái)政資金管理的透明、安全、合規(guī)和高效便持久地成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，人大在審議，審計(jì)在發(fā)問，專家在研究，媒體在評(píng)說，百姓在議論。

按照中央的決策部署，財(cái)政部近年來不斷完善公共財(cái)政體制，加大財(cái)政信息公開力度，切實(shí)深入推進(jìn)部門預(yù)算、國(guó)庫集中收付、政府采購、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理等各項(xiàng)改革。財(cái)政資金管理總體上規(guī)范有序，但部分地方和單位仍存在管理制度不完善，制度執(zhí)行不到位，內(nèi)部監(jiān)督乏力等問題。

加強(qiáng)財(cái)政資金管理，提高資金使用效益，確保資金安全，有“夯實(shí)基礎(chǔ)、頂層設(shè)計(jì)、嚴(yán)格監(jiān)管”三個(gè)層級(jí)。

規(guī)范各類賬戶管理

加強(qiáng)財(cái)政專戶管理。2000年我國(guó)財(cái)政國(guó)庫改革啟動(dòng)，其目標(biāo)是建立現(xiàn)代國(guó)庫制度，但是受當(dāng)時(shí)條件所限，國(guó)庫集中收付制度改革試點(diǎn)時(shí)，采取了“國(guó)庫單一賬戶體系”的過渡做法。財(cái)政部門在中央銀行開立國(guó)庫單一賬戶的同時(shí)，還在商業(yè)銀行開設(shè)收入?yún)R繳賬戶、財(cái)政專戶、支付零余額賬戶等過渡性賬戶。在近些年的實(shí)踐中，財(cái)政專戶暴露出數(shù)量龐大、多頭開立、管理不規(guī)范等嚴(yán)重問題，成為腐敗多發(fā)地帶，有些財(cái)政部門甚至利用財(cái)政專戶隨意調(diào)控預(yù)算收支進(jìn)度、截留擠占上級(jí)收入、制造虛假收支信息、違規(guī)坐支、退付預(yù)算資金、違規(guī)更正與調(diào)庫、為商業(yè)銀行拉存款等，江蘇省財(cái)政廳原副廳長(zhǎng)張美芳案即是典型案例，必須嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政專戶管理。2011年財(cái)政部曾專門發(fā)出通知，要求地方各級(jí)財(cái)政部門在做好地方財(cái)政專戶清理整頓工作的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政專戶開立、變更、撤銷等審批管理程序，將財(cái)政專戶統(tǒng)一轉(zhuǎn)歸財(cái)政國(guó)庫機(jī)構(gòu)管理，明確相關(guān)業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工，制定國(guó)庫與財(cái)政專戶之間資金調(diào)度、資金運(yùn)行內(nèi)控管理、檔案資料保管以及定期檢查報(bào)告等制度，形成有效的監(jiān)督制約機(jī)制和財(cái)政專戶管理的長(zhǎng)效機(jī)制。

加強(qiáng)部門和單位銀行賬戶管理。各級(jí)預(yù)算部門和單位銀行賬戶也是需要規(guī)范管理的重點(diǎn)領(lǐng)域，這些種類繁多，用途各異的銀行賬戶，嚴(yán)重威脅著財(cái)政資金的安全。有的預(yù)算部門和單位將財(cái)政性資金轉(zhuǎn)為定期存款、理財(cái)產(chǎn)品或?yàn)槠渌麊挝缓蛡€(gè)人提供信用擔(dān)保進(jìn)行牟利；有的預(yù)算部門和單位將所需資金化整為零，分次從國(guó)庫支付中心轉(zhuǎn)撥到銀行賬戶；有的預(yù)算部門和單位讓下屬單位代存代管資金，銀行賬戶成為單位的“小金庫”。要嚴(yán)格規(guī)范管理預(yù)算部門和單位的銀行賬戶，進(jìn)一步清理撤銷不符合規(guī)定設(shè)置的賬戶。此外，各級(jí)財(cái)政部門要嚴(yán)格審批和控制預(yù)算部門和單位銀行賬戶的設(shè)置，并加強(qiáng)對(duì)部門銀行賬戶的監(jiān)控，完善賬戶日常審批管理制度和年檢制度，強(qiáng)化監(jiān)督檢查。

加快財(cái)政管理信息化建設(shè)。數(shù)據(jù)處理在財(cái)政工作中處于核心地位，構(gòu)成了財(cái)政業(yè)務(wù)管理的基本內(nèi)容，是財(cái)政政策制定和管理決策的基礎(chǔ)。為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，財(cái)政管理工作中要更好地發(fā)揮信息技術(shù)的作用。各級(jí)財(cái)政部門要完善信息系統(tǒng)控制體系，建立以總賬為核心，包含指標(biāo)、計(jì)劃、資金收付、賬務(wù)等的全流程控制體系，將所有財(cái)政性資金收支納入信息系統(tǒng)管理，實(shí)現(xiàn)資金收付各環(huán)節(jié)之間有效制衡，提高資金運(yùn)行安全性和透明度。

完善資金收付制度

全面推行國(guó)庫集中支付制度。截至2012年底，國(guó)庫集中支付制度改革實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的全覆蓋，隨著政府采購制度等改革的不斷推進(jìn)，初步建立起適應(yīng)公共財(cái)政發(fā)展要求的現(xiàn)代國(guó)庫管理體系，其對(duì)財(cái)政資金管理的成效日益顯現(xiàn)。國(guó)庫執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置的實(shí)有資金賬戶，變更為財(cái)政零余額賬戶。覆蓋各級(jí)財(cái)政的預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系也隨之建立。以財(cái)政部為例，目前財(cái)政部可以對(duì)中央本級(jí)約15000個(gè)基層預(yù)算單位的每一筆支出進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

建立健全財(cái)政資金對(duì)賬制度。各級(jí)財(cái)政部門內(nèi)部有關(guān)機(jī)構(gòu)之間，上下級(jí)財(cái)政部門之間，各級(jí)財(cái)政部門與預(yù)算單位、人民銀行國(guó)庫、財(cái)政專戶開戶銀行之間要建立健全規(guī)范的對(duì)賬制度。各級(jí)財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算、國(guó)庫機(jī)構(gòu)分別與業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)核對(duì)預(yù)算指標(biāo)和資金賬；上下級(jí)財(cái)政部門要核對(duì)資金往來賬；財(cái)政部門要與本級(jí)各預(yù)算單位核對(duì)預(yù)算指標(biāo)和資金賬；與同級(jí)人民銀行國(guó)庫核對(duì)資金賬，與財(cái)政專戶開戶銀行通過后臺(tái)對(duì)賬的方式核對(duì)專戶資金賬，有條件的地方要與開戶銀行的上級(jí)單位核對(duì)專戶余額賬，確保賬證相符、賬賬相符、賬實(shí)相符。

加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)。推動(dòng)部門和單位加快構(gòu)建財(cái)政資金管理風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，全面排查財(cái)政資金管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，科學(xué)制定風(fēng)險(xiǎn)防范措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的動(dòng)態(tài)防控管理。建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度。各級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)內(nèi)設(shè)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)與預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的工作溝通，建立高效順暢的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，做到預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各業(yè)務(wù)主體間信息溝通便捷順暢、實(shí)時(shí)共享，確保內(nèi)部監(jiān)督全覆蓋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正存在的問題。

強(qiáng)化預(yù)算編制、執(zhí)行和公開。財(cái)政部門應(yīng)細(xì)化和規(guī)范預(yù)算編制，全面反映本地區(qū)預(yù)算收支情況，努力提高預(yù)算編制的完整性，將年初預(yù)算細(xì)化到具體單位和項(xiàng)目，加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行滾動(dòng)管理。財(cái)政部門對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配，除確需采用項(xiàng)目法分配的以外，都應(yīng)采用因素法分配，并進(jìn)一步做好預(yù)算執(zhí)行工作。通過科學(xué)合理編制預(yù)算、加快預(yù)算執(zhí)行等有效措施，減少財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金規(guī)模。通過清理、調(diào)整、收回等手段，加強(qiáng)對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管理。進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算公開。各級(jí)財(cái)政部門要及時(shí)公開經(jīng)同級(jí)人大或其常委會(huì)審查批準(zhǔn)的政府財(cái)政收支預(yù)決算，各部門要主動(dòng)公開本部門的部門預(yù)決算，并進(jìn)一步細(xì)化和擴(kuò)大公開的內(nèi)容，接受人民群眾監(jiān)督。

監(jiān)管效能與懲處并舉

發(fā)揮財(cái)政部門的監(jiān)管效能。用款單位在財(cái)政資金使用環(huán)節(jié)存在的種種不規(guī)范問題，與當(dāng)前財(cái)政部門總體基礎(chǔ)管理薄弱，監(jiān)管能力不強(qiáng)，缺乏有效跟蹤監(jiān)控有關(guān)。黨的十八大報(bào)告指出，要“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。財(cái)政監(jiān)察部門要切實(shí)發(fā)揮職能，以“大監(jiān)督”理念為指導(dǎo)，把監(jiān)督涵蓋財(cái)政資金分配、撥付和使用管理的全過程，提升財(cái)政部門執(zhí)法權(quán)威。此外，要加強(qiáng)對(duì)資金使用單位的指導(dǎo)。財(cái)政部門在下?lián)苜Y金時(shí)不能“一撥了之”，應(yīng)將項(xiàng)目管理和資金使用規(guī)定告知項(xiàng)目單位，并定期監(jiān)控企業(yè)資金到位狀況、項(xiàng)目建設(shè)情況及企業(yè)在建設(shè)過程中遇到的困難和問題，及時(shí)預(yù)警，確保資金安全規(guī)范使用。

加大對(duì)違規(guī)行為的懲處力度。財(cái)政資金管理中的各類問題長(zhǎng)期存在，屢禁不止，與處理處罰弱，違規(guī)成本低，責(zé)任追究不到位密切相關(guān)。要加大對(duì)違規(guī)行為直接責(zé)任者的處罰力度。在現(xiàn)有責(zé)任追究和移送制度的基礎(chǔ)上，建立違規(guī)單位黑名單制度，將存在虛報(bào)套取、擠占挪用等嚴(yán)重違規(guī)行為的單位列入黑名單，在一定時(shí)期內(nèi)，暫停其所有項(xiàng)目資金申報(bào)，加大其違規(guī)成本。對(duì)公然侵占財(cái)政資金、偽造文書票據(jù)等惡劣行為的責(zé)任人員，移送司法追究其刑責(zé)，維護(hù)財(cái)政管理最基本的嚴(yán)肅性。要明確主管部門的責(zé)任。對(duì)審核把關(guān)不嚴(yán)、管理不善造成嚴(yán)重后果，甚至存在通同作假行為的，追究有關(guān)負(fù)責(zé)人黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任。要嚴(yán)厲打擊中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)協(xié)助項(xiàng)目申報(bào)單位弄虛作假的行為，特別是會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具虛假審計(jì)報(bào)告、銀行出具虛假材料等行為。要加大違規(guī)行為的公開曝光力度，形成社會(huì)輿論壓力，提高監(jiān)督的震懾力。

（作者供職于財(cái)政部）