谷文

“十八大”落幕，幾乎留在所有財政人心里的一件事，就是“我們要對新政策有一個交代”。

那么如何“交代”？用一句比較官方的話來說，我們需要“發(fā)現(xiàn)‘ 十八大 之后版本的財政政策”。用一句在“宮斗”劇中常見的話來說，我們需要“揣測圣意”。實際上就是要讓我們的財政政策與主政者的政治主張相匹配，讓財與政擰成一股繩。其實很多前輩已經(jīng)在工作中為我們推測了接下來財政該向哪些方向去走。應(yīng)該說，在最近的幾年里，財政的工作是由“如何管錢”這一純基礎(chǔ)技術(shù)性研究，開始向財政工作的價值觀和效率等一系列“高端”思維方式的轉(zhuǎn)變。

下一步改革的方向是什么？樓繼偉部長在2012年“中國財政體制改革研討會”上曾表示，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)向現(xiàn)代國家的方向走，根據(jù)外部性原則、信息處理的復(fù)雜性和激勵相容三個標(biāo)準(zhǔn)，合理進行中央地方間的職能和財力分配，像常規(guī)的大國那樣，把國家應(yīng)該管理的事務(wù)管起來，從而大量減少相應(yīng)的專項轉(zhuǎn)移支付。在過去專項轉(zhuǎn)移支付所對應(yīng)的事務(wù)中，有一部分是國家應(yīng)該管理的，卻通過專項補助讓地方去管理。中央把應(yīng)當(dāng)管理的事務(wù)管起來，把履行職能的公務(wù)員、機構(gòu)及其財政支出全部承擔(dān)起來，相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付就沒有必要了。

我們就以這三個標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，從地方財政實際運行的角度對我們的財政政策進行一些“展望”。我們將每一部分都分為“經(jīng)濟學(xué)解釋”和“地方財政解釋”兩方面。

外部性原則

經(jīng)濟學(xué)解釋：外部性是指某個經(jīng)濟實體的行為使他人受益（正外部性）或受損（負(fù)外部效應(yīng)），卻不會因之得到補償或付出代價。由于外部性的存在，社會收益或成本大大高于行為者的個體收益或成本。單靠市場中的自愿交易，經(jīng)濟的外部性無法被內(nèi)在化。只有站在單個人之上國家出面干預(yù)時，經(jīng)濟的外部性才可能被內(nèi)在化。

地方財政聲音：假如一項活動的外部性只是一個地方得益，或者一個地方受損，這個事情就交給這個地方來管理，如果其外部性是跨區(qū)域的，應(yīng)該在更高的區(qū)域級別上管理。這是樓部長的分析。

如果這項政策能夠落地，我們認(rèn)為，首要解決的可能就是我們常說的“流域分歧”。比如三江源綜合治理項目，這是一個跨流域的項目，但水是流動的，我們常會發(fā)現(xiàn)下游水質(zhì)低于上游，那么越往下游，地方財政就要掏越多的錢來治理水利。好在我們現(xiàn)在的財政也都是東富西貧，正好和我國地勢西高東低相匹配，地方財政只能說是頗有微詞，但還沒有怨言。還有《新理財》雜志曾經(jīng)做過的一期關(guān)于環(huán)首都經(jīng)濟圈的報道里就提到，河北省其實為了保證首都的水源和不至于被風(fēng)沙淹沒，是做出了經(jīng)濟上的許多犧牲的，卻似乎沒有得到受益方足夠多的補償。

如果把話說全，樓部長所說的外部性原則應(yīng)該叫“內(nèi)化外部性原則”。即削弱這種跨區(qū)域項目中各地方政府互相爭利而最終使得項目淪為次要條件的怪現(xiàn)象。方向是正確的，但我們要說的是，從某些地方財政的現(xiàn)狀來說是存在困難的。譬如西部的一些地區(qū)的財政收入主要來源就是這些專項資金。之前來了10塊錢要求做10塊錢的專項，但現(xiàn)實情況可能只做了8塊錢專項，倘若以后不讓做事了，那剩下的2塊錢也就自然消失了，他們是否愿意？

我們現(xiàn)在有一種潛規(guī)則，就是很多地方財政不是靠著一般性轉(zhuǎn)移支付活著的，而是靠著專項資金，和專項轉(zhuǎn)移支付活著?？鐓^(qū)域項目由中央財政直接負(fù)擔(dān)，干活的還是當(dāng)?shù)厝?，所以它的尋租空間就變小了。那么如何避免資金濫用？不要說做好預(yù)算再按照預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行，我們的預(yù)算從來就沒有嚴(yán)格執(zhí)行過。比起“誰掏錢”，我們還是比較關(guān)注“怎么管錢”。

信息處理的復(fù)雜性原則

經(jīng)濟學(xué)解釋：信息經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，信息不對稱造成了市場交易雙方的利益失衡，影響社會的公平、公正的原則以及市場配置資源的效率。常常會導(dǎo)致經(jīng)濟學(xué)上的道德風(fēng)險問題，譬如人們“偷懶”，“搭便車”和機會主義行為；還可能導(dǎo)致逆向選擇（Adverse Selection），譬如“檸檬現(xiàn)象”。不同種類的信息在經(jīng)濟系統(tǒng)中的地位和作用是不同的。經(jīng)濟理論作為信息是經(jīng)濟現(xiàn)象中規(guī)律性的總結(jié)，是一種普遍的趨勢或狀態(tài)，多用于對宏觀經(jīng)濟和微觀經(jīng)濟的抽象化描述。特定時間和地點的知識是有每個人所掌握的可以利用的獨一無二的信息，是信息不對稱的根源，基于這種信息的決策只有由每個個體作出，或由他積極參與作出，這種信息才能被利用

地方財政聲音：樓繼偉指出信息處理越復(fù)雜，越可能造成信息不對稱的事項，越應(yīng)讓地方管理，因為地方政府熟悉基層事務(wù)，比中央政府容易識別信息不對稱。比如社會保險中養(yǎng)老保險信息相對簡單，只需知道人們的年齡、生死、就業(yè)狀況。相比之下，醫(yī)療保險還要知道身體情況、藥品、醫(yī)院等等，而且信息高度不對稱。所以，相較而言，養(yǎng)老保險國家有條件全面管理，而醫(yī)療保險可能需要國家和地方政府合作管理。

在地方財政的實際工作過程中，其實存在著許多這種信息不對稱的現(xiàn)象。所以有些人也提出了異議，比如行政意義上的省管縣等等。我們在實際開會的時候就有這種感覺，一些比較小的省份還好一點，像河北一百多個縣，全省財政工作會議一開，省管縣財政人員都聚集到一個地方，就以省財政廳的能力，我們認(rèn)為是無法事無巨細(xì)的安排每一個縣的每一項工作。頂層設(shè)計層面當(dāng)然看的是理論研究層面的東西，我們從實操的角度考慮，就不能一再的扁平化，會給一層財政造成巨大的壓力。說遠(yuǎn)了。我們想說的是，行政層級越扁平，就越容易出現(xiàn)政策“一刀切”的現(xiàn)象。所以越細(xì)節(jié)的東西越應(yīng)該留給地方去自主平衡，這是一個科學(xué)的判斷。

激勵相容原則

經(jīng)濟學(xué)解釋：美國的維克里教授和英國的米爾利斯教授在不對稱信息的前提下，延伸出了委托-代理理論。他們把掌握信息多的一方稱為代理方，另一方程為委托方，通過引入“激勵相容”等概念，把不對稱信息問題轉(zhuǎn)化制度安排和機制設(shè)計問題。所謂“激勵相容”是指：如果能有一種制度安排，使行為人追求個人利益的行為，正好與企業(yè)實現(xiàn)集體價值最大化的目標(biāo)相吻合，這就是“激勵相容”。

地方財政聲音：樓繼偉說，要設(shè)計一種體制，讓所有的參與人即使按照自己的利益去運作，也能導(dǎo)致整體利益最大化，這種體制就是激勵相容的。而我國食品、藥品安全的管理體制是激勵相容的反面例子。

樓部長說的還是比較宏觀的例子。從地方財政角度來看，理論上現(xiàn)在是沒有太大的激勵不相容。目前很多地方都是各干各的，有一個很奇怪的現(xiàn)象叫“會哭的孩子有奶吃”。一些地方財政本來發(fā)展的很好，他們非要說不好，以此向上級財政要錢，向中央財政要扶持。

所以很多時候我們的財政工作會議就變成了集體訴苦大會，所有人都在說我窮啊，沒錢啊，發(fā)展不起來啊，領(lǐng)導(dǎo)給錢啊。完全不顧客觀評價上的排名。排名前三的比我排名倒數(shù)的哭的都慘，你讓我怎么要錢。那好，就一個比一個慘。這就是現(xiàn)狀。說到增長，大家都心照不宣，統(tǒng)一設(shè)定一個差不多的數(shù)字。這種做法從廣域上來說是損害上級財政利益的。我們也期望有更加科學(xué)化、更加激勵相容的職責(zé)劃分制度。但是從現(xiàn)在來說沒有辦法，這是一種“慣例損害”。我們有個笑話：其實三公消費應(yīng)該是“公平，公正，公開”的消費。定義多好，但如何能在實際操作中不變味呢？