谷文 石云峰

兩年前，筆者曾經(jīng)做過一期全國財政績效體系建設(shè)的有關(guān)專題報道。其中選擇了江蘇、廣東幾省作為財政績效體系的“先行代表”，并以《靜悄悄的革命》為題，試圖標示出我國財政績效甚至政府績效工作的方向與路徑。

在這兩年之中，筆者一直在關(guān)注這幾省的財政績效運行和發(fā)展狀態(tài)。比較有趣的是，以江蘇省財政為代表的“財政績效實踐派”，與以廣東省為代表的“財政績效理論派”，在許多方面出現(xiàn)了越來越大的分歧。

是由表及里，還是由內(nèi)而外？我們并不能簡單的說這兩種方式中的某一種“錯了”，而是我們在知道他們必將會殊途同歸的情況之下，對于其現(xiàn)狀的一種純客觀的表達。不過對于媒體來說，以實踐為導(dǎo)向的“江蘇模式”顯然在運行上緊貼江蘇省省委書記羅志軍財政服務(wù)“兩個率先”、“八項工程”的主題主線和發(fā)展大局，切合黨的“十八大”堅持改革、推進創(chuàng)新的戰(zhàn)略定位，更能讓人看出接下來發(fā)展的方向和端倪，也是“實踐出真知、實踐是檢驗真理唯一標準”的驗證。在細節(jié)上，也更能簡單的讓其他地方兄弟財政有可借鑒的意義。

正因此，筆者在江蘇省財政廳及江蘇省各地市的財政領(lǐng)導(dǎo)首肯及支持下，嘗試著制作了這一期在通常媒體上很少見的“以實對實”的績效專題。在這些看起來非?？菰锏谋砀?、數(shù)據(jù)和政策之下，其實是江蘇財政人對于財政績效管理體系建設(shè)的苦心孤詣。俗話說外行看熱鬧，內(nèi)行看門道。如果我們其他地區(qū)的財政人們能從這幾頁紙中看出些可以借鑒的“門道”，那將是對我們工作最大的獎賞。

采訪組經(jīng)過再三推敲，最終決定此次專題名為“破繭”。在上次《靜悄悄的革命》專題中，江蘇財政客觀的提出，財政績效工作正處于一個初始化的、碎片化的階段，是一場不流血但流汗甚至流淚的藍色“革命”。兩年過去，我們發(fā)現(xiàn)當初的“政策碎片”已經(jīng)開始逐漸整合為一個以實踐為基礎(chǔ)、以案例為借鑒、以歸納框架而非設(shè)計框架為藍圖、以應(yīng)激式政策而非主動式政策為導(dǎo)向的，全范圍的績效體系。

正如江蘇省財政廳績效處處長林玲所說，江蘇財政績效從最開始的“百家爭鳴”，現(xiàn)在已經(jīng)到了一個“二次進化”的時間節(jié)點。但我們深刻的意識到，僅靠一個小小的專題報道，僅可以起到一個“目錄”的作用。如果要闡述江蘇財政績效的“前世今生”，可能需要一個完整的、理論性的課題。也考慮到地方財政工作中的客觀性，本專題涉及的一些數(shù)據(jù)為簡化后的數(shù)據(jù)。涉及部門項目等均經(jīng)過編輯處理，請勿對號入座。

我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在地方財政績效工作中，存在著一些無法避免的“難題”。據(jù)此，我們采訪了江蘇省財政廳績效處處長林玲。

《新理財》：江蘇省財政績效已經(jīng)運行了很多年，但我們替我們的地方財政問一句，在江蘇財政績效管理體系建設(shè)的過程中，您認為績效部門應(yīng)該擁有多大的“權(quán)力”？（對上報告機制，對平級業(yè)務(wù)處室的關(guān)系，對預(yù)算部門的權(quán)力）

林玲：權(quán)力和責任是伴生的，與其說績效部門應(yīng)擁有多大的權(quán)力，不如說績效部門應(yīng)承擔多大的責任，而且這種責任是與預(yù)算部門、平級業(yè)務(wù)處室的共同責任，這也是獨木難支的基本道理。績效部門將績效評價報告、績效目標評審報告上報上級部門，目的是為上級部門決策提供參與依據(jù)。對預(yù)算部門的工作指導(dǎo)、考核，目的是提高項目管理和財政資金管理水平，提高財政資金的使用效益。平級業(yè)務(wù)處室和主管部門，對不同環(huán)節(jié)的財政資金實施管理，是一種配合和協(xié)調(diào)的關(guān)系。

《新理財》：這是一個說起來很簡單，但實行起來存在著巨大矛盾的問題：您認為績效機構(gòu)應(yīng)該以一個什么形式存在？財政部門的績效處？還是單獨列出績效管理局？甚至延伸到更高的層面？為什么？

林玲：機構(gòu)設(shè)置對預(yù)算績效管理工作的開展起著很關(guān)鍵的作用，設(shè)置成財政部門的績效處，還是單獨列出績效管理局，甚至延伸到更高的層面，不能一概而論，這與預(yù)算績效管理的發(fā)展階段有關(guān)，與財政管理體制有關(guān)。至少從目前來看，預(yù)算績效管理的體系不夠健全，績效管理人才隊伍建設(shè)仍需加強，績效管理的方法和工具還不成熟，機構(gòu)設(shè)置的升級顯然還不是時候。

《新理財》：就在江蘇一省，各地就想出了許多對績效部門權(quán)力“無限延伸”的制約方法。雖然說績效并非是政府資金的“裁判員”，但涉及到“評價”“管理”工作，一定會涉及到一個公平問題。您認為應(yīng)當以一個什么樣的方式來達到這種平衡點？第三方機構(gòu)評價會起到多大的作用？

林玲：公平是相對的，沒有絕對的公平，績效部門可以通過以下的方法，使預(yù)算績效管理工作為部門所接受，一是評價結(jié)果和評審結(jié)果的反饋，二是預(yù)算信息公開。第三方機構(gòu)的作用大小，一方面取決于第三方機構(gòu)的信譽、業(yè)務(wù)能力和獨立性等綜合因素，另一方面也受現(xiàn)行的行政管理體制、財政管理體制、投資管理體制、資金管理方式、項目管理方式等因素制約。破除體制束縛即是“破繭”。

《新理財》：說到績效，如果說我們考慮到政府資金的使用效率，那么就必然涉及到一個另外的“效”，即時效性，也就是和其他部門的連接。根據(jù)我們以往的經(jīng)驗，預(yù)算部門是極不愿意財政“站在背后看我們怎么花錢”的。拋開“貓膩學(xué)說”不談，您認為這種績效報告機制應(yīng)該以一個什么樣的時間段為基點？（月報？季度？還是實時監(jiān)控？麻煩領(lǐng)導(dǎo)分析）從純技術(shù)層面來講，金財工程的平臺已經(jīng)不足以完成這種細致的連接工作，我們是否考慮過開發(fā)我們單獨的“績效信息平臺”？

林玲：績效報告時間間隔當然是越短越好，關(guān)鍵在于時機是否成熟，要解決政府層面的決心問題、部門的反彈問題、部門間的協(xié)調(diào)問題、社會公眾認知的問題、回應(yīng)社會公眾質(zhì)疑的機制問題，才能談及績效報告應(yīng)該以什么時效方式公開。

對于績效信息平臺，許多地方在嘗試開發(fā)，結(jié)果往往并不如人意，原因在于一是信息工程的復(fù)雜，二是信息資料的短缺，其他信息資料擁有方不愿將資源接入績效信息平臺，不過據(jù)了解，也有一些地方在信息平臺方面整合上做的比較好。由于信息平臺的開發(fā)、整合、維護會形成不小的開支，一般要推進績效信息平臺建設(shè)，還是以省一級、甚至中央級績效部門頂層設(shè)計較為合理。

《新理財》：結(jié)果應(yīng)用，是財政績效工作的“目的”，也是財政績效工作目前最難以落地的一環(huán)。有人說從一個部門開始試點，但一定要嚴格執(zhí)行；有人說一定要全覆蓋，但執(zhí)行過程中要有一定的彈性，讓部門逐漸適應(yīng)。您偏向于哪個方法？其中還有財政部門與其他部門“平級發(fā)通知”的詬病，那么執(zhí)行結(jié)果是否需要由主政者實施？您認為應(yīng)當如何捋順結(jié)果應(yīng)用之中的這些“疙瘩”？

林玲：結(jié)果應(yīng)用的落實在于領(lǐng)導(dǎo)者的推動，在于制度的約束，也是以結(jié)果為導(dǎo)向的績效管理宗旨所在。因為結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理最關(guān)鍵最核心的要素，也是最難落實的內(nèi)容，困難和阻力重重，在一個平衡的機制下，誰都不愿打破平衡，不愿成為第一個吃螃蟹的人，誰也不知道推進結(jié)果應(yīng)用會帶來什么后果，因而沒人愿意賭這一把。即使應(yīng)用了，主管部門、平行處室也表現(xiàn)出不愿或?qū)ふ腋鞣N理由來解釋、辯解。另一個推進結(jié)果應(yīng)用的渠道是更上一層的推動，比如說是財政部，提出硬性的要求，加之檢查考核，但估計這一點很難做到。

《新理財》：在江蘇“百花齊放”的過程中，實際上存在著一個廣泛的問題，即我們經(jīng)常是在做同樣的事情。不同城市的同一種項目，除了一些細節(jié)不同，實際在大方向和框架上是可以借鑒的。那么我們是否可以建立一個可借鑒的項目庫？我知道省級現(xiàn)在已有，但市級的，更“接地氣”的項目庫，怎么有機的把它們連接起來？再問一個延伸性的問題，這些項目庫您認為會有多大范圍的可借鑒性？

林玲：建成一個項目庫的用處很大，工作量也大，用分數(shù)或等級來標記項目效果更好，更利于說理、說服人。但是誰來做這個事，而且誰也愿意公開自己的項目信息和預(yù)算信息。如果要做，需要把預(yù)算績效檔案工作擺到一個重要的位置，建立項目的時候，要把一些敏感因素加以處理。

《新理財》：我們說我們要做一個真正具有地方財政實際借鑒意義的專題，那么“接地氣”的問題問完了，最后一個問題，關(guān)于我們的理論建設(shè)層面：我們實踐了這么久，您如何看待理論與實際脫節(jié)這樣的現(xiàn)狀？而我們的理論修訂又往往拖的非常之久，使得我們的理論幾乎永遠是走在實踐工作身后的。您認為財政績效體系建設(shè)工作是否也會出現(xiàn)類似的狀況？

林玲：預(yù)算績效管理和其他財政管理工作有很大的不同，它涉及不同學(xué)科、不同行業(yè)、不同理論，全方位、全覆蓋、全過程，比較復(fù)雜。理論研究要么很復(fù)雜，要么太淺顯，把復(fù)雜的理論研究簡單化，把簡單的理論研究抽象化，是一項很難的工作，在我們今天實踐還沒有說是完善的時候，過于強化理論研究還不成熟，但在某些方面加以研究還是可行的。這方面的工作，主要依靠省以上績效部門和規(guī)模以上的科研院所來推動和落實。