曹力維，易崢

（重慶市規(guī)劃設計研究院，重慶 400031）

0 引言

我國對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理論與實踐的探索，起始于改革開放之后。20世紀80年代以來，為適應改革開放等新形勢的要求，我國一直都在不斷探索城鄉(xiāng)規(guī)劃的改革。在這個過程中存在若干導向 （如向公共政策轉變的導向、向生態(tài)化轉變的導向等），其中一個重要導向就是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。這既是出于破除我國城鄉(xiāng)發(fā)展“二元”格局的考慮，更是出于城鄉(xiāng)規(guī)劃自身改革的需要。這個導向，基本上貫穿了近30年我國整個城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展歷程。從20世紀80年代初蘇南地區(qū)及上海對 “城鄉(xiāng)一體化”的初試，到20世紀90年代東部沿海的積極探索，再到21世紀初全國大范圍的改革推進。2008年我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施以來，各地的城鄉(xiāng)規(guī)劃依然沒有統(tǒng)一的編制方法和內容，從?。ㄊ校┯虻酱澹青l(xiāng)規(guī)劃內容百花齊放。但總體來看，各個不同層級規(guī)劃的改革創(chuàng)新都以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為規(guī)劃目標，編制內容改革呈現(xiàn)全域覆蓋的特征，尤其是對鄉(xiāng)村建設發(fā)展的重視，不僅各層次規(guī)劃增加了相應的內容，還將空間管制、公共服務、交通市政基礎設施都延伸到鄉(xiāng)村，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的公平和均等待遇。由于地域差別和發(fā)展水平差異，各地各類型規(guī)劃在編制方法和內容上又各具特色。下面僅以具有空間統(tǒng)籌代表性的省域、縣（市）域、鎮(zhèn)域、村規(guī)劃為例，研究我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制內容的各地特點和創(chuàng)新實踐。

1 ?。ㄊ校┯虺青l(xiāng)總體規(guī)劃編制內容改革和創(chuàng)新實踐

《海南省城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2005—2020年）》[1]對海南省域的整體性空間進行規(guī)劃，對海南省域內資源開發(fā)、產業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、設施建設作出整體的綜合部署；《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007—2020年）》[2]規(guī)劃內容涵蓋市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和都市區(qū)城市總體規(guī)劃。從編制內容來看，都是突出全域統(tǒng)籌。其編制內容有以下改革和創(chuàng)新。

1.1 規(guī)劃重點是政府對重要資源及空間的管制

城鄉(xiāng)規(guī)劃中強化對重要資源如土地資源、生態(tài)資源、基礎設施等的空間配置，提出對具有戰(zhàn)略性的經濟資源、生態(tài)資源的調控，調節(jié)經濟、社會、環(huán)境發(fā)展中的矛盾，兼顧地區(qū)平衡，縮小區(qū)域差異。

如《海南省城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2005—2020年）》根據(jù)自身特點及建設“生態(tài)島、健康島”的目標，確定了由60個規(guī)范完善的陸地和海洋自然保護區(qū)組成的全省自然保護區(qū)體系。而為保證城鄉(xiāng)社會與經濟發(fā)展在空間上得到落實，規(guī)劃還確定了省重點發(fā)展空間，如工業(yè)發(fā)展區(qū)和服務業(yè)發(fā)展區(qū)和具有生態(tài)保育功能和經濟發(fā)展價值的區(qū)域。規(guī)劃將這些功能區(qū)域落在一張圖上（如圖1、圖2），并提出嚴格的規(guī)劃管制措施。

圖1 海南省城鄉(xiāng)總規(guī)自然保護區(qū)規(guī)劃

圖2 海南省城鄉(xiāng)總規(guī)省級控制區(qū)

1.2 大范圍的資源整合，規(guī)劃綜合性強

省域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是以空間資源配置為主體，協(xié)調和落實國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃以及其他專項規(guī)劃，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展與保護的協(xié)同，促進區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007—2020年）》以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為目標，綜合了區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、新農村規(guī)劃以及國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃、綜合交通、市政、環(huán)保等專項規(guī)劃的空間規(guī)劃內容，以使這些規(guī)劃在市域空間上得到整合?！逗Ｄ鲜〕青l(xiāng)總體規(guī)劃（2005-2020年）》也融合了城鎮(zhèn)空間布局，海岸帶、海島和海域保護規(guī)劃，鄉(xiāng)村布點規(guī)劃等內容，綜合了省域范圍內所有空間資源的規(guī)劃指導。

2 縣（市）域總體規(guī)劃編制內容改革和創(chuàng)新實踐

傳統(tǒng)指導縣（市）域規(guī)劃發(fā)展的是《縣（市）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，但該導則只是對城鎮(zhèn)空間、等級規(guī)模等進行確定，是“點”的規(guī)劃，缺乏對鄉(xiāng)村“面”的考慮；而且只有城市的規(guī)劃內容而缺乏對鄉(xiāng)村的關注。因此很多地方省市都在探索將縣（市）域作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)平臺，對其規(guī)劃及其編制內容進行改革，其中以浙江省、重慶市和陜西省的實踐最為系統(tǒng)和深入。如前所述，這些省市已經將縣（市）域規(guī)劃作為單獨的一類規(guī)劃列入法定規(guī)劃體系中，并替代原城市總體規(guī)劃。雖然各地都以縣（市）全域作為規(guī)劃對象，編制內容及標準卻各有特色。

2.1 更強調與土地利用總體規(guī)劃的全面銜接

縣（市）域總體規(guī)劃要在空間上落實各項指標，須減少與其他規(guī)劃的矛盾，尤其是與控制土地要素的土地利用總體規(guī)劃之間的矛盾。

《縉云縣縣域總體規(guī)劃（2006-2020）》[3]（如圖3）以專題形式研究了“兩規(guī)”銜接的途徑和方法，提出六個方面的銜接：（1）基礎工作相互銜接，包括基礎數(shù)據(jù)、基礎圖件和用地分類等；（2）主要經濟社會發(fā)展目標的銜接；（3）按照下達的城鄉(xiāng)建設用地控制規(guī)模，在確保耕地保有量和基本農田保護任務落實的前提下，加強資源承載能力、開發(fā)能力、環(huán)境容量的研究，根據(jù)土地供應能力、耕地占補平衡能力來統(tǒng)籌安排規(guī)劃期內的城鄉(xiāng)建設用地，尤其是城鎮(zhèn)的合理發(fā)展用地規(guī)模及其控制范圍；（4）城鎮(zhèn)建設用地空間布局相互銜接；（5）規(guī)劃時序上相互銜接；（6）實施措施的銜接，并提出了銜接的具體步驟，確?！皟梢?guī)”確定的土地規(guī)模、空間布局完全一致。

圖3 縉云縣“兩規(guī)”銜接圖

成都市縣（區(qū)）域總體規(guī)劃在協(xié)調“兩規(guī)”指標時，與國土銜接時在技術方法上將可供流轉的集體建設用地計入規(guī)劃用地范圍內。

2.2 規(guī)劃編制由點向面轉變，強化對鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌指引的規(guī)劃內容

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要確定縣域城鎮(zhèn)的等級、規(guī)模、職能和空間結構，將縣域內城鎮(zhèn)視為—個個的“點”。這是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃本身的需要，但是卻造成了規(guī)劃缺乏從全域層面對城鄉(xiāng)形態(tài)的研究，也不能實現(xiàn)各項設施空間落地，難以進行總體的規(guī)劃控制。新的縣（市）域總體規(guī)劃將全域作為規(guī)劃對象，對城市、鎮(zhèn)鄉(xiāng)用地不僅在規(guī)模上進行了預測分配，同時在圖上進行了統(tǒng)一的表達（如圖4、圖5），實現(xiàn)了上一層次規(guī)劃對鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃用地的控制和引導功能。

圖4 浙江縉云縣域規(guī)劃用地布局圖

圖5 成都金堂縣域規(guī)劃城鄉(xiāng)用地布局圖

2.3 強調空間管制與部門職能的對應，有利于管制實施

空間管制是縣（市）域規(guī)劃最終實施的關鍵，浙江省在規(guī)劃中將部門職責與空間管制區(qū)域對應，保障規(guī)劃實施。如《諸暨市域總體規(guī)劃》[4]（如圖6）建立了與各部門管理相適應的分類管制體系，將市域土地劃分為九大類用地（城鎮(zhèn)建設用地、村莊建設用地、獨立工礦用地、基礎設施用地、風景旅游用地、發(fā)展備用地、農業(yè)保護用地、生態(tài)用地、水源保護用地），并分別與土地利用規(guī)劃、交通、電力、環(huán)保、農林等各部門專項規(guī)劃銜接，依據(jù)部門職責提出管制措施。

圖6 諸暨市總體規(guī)劃空間管制圖

3 鎮(zhèn)規(guī)劃編制內容改革和創(chuàng)新實踐

我國部分地區(qū)根據(jù)自身特點，在鎮(zhèn)規(guī)劃編制內容上進行了較多的改革和創(chuàng)新。

3.1 深化規(guī)劃內容，增強實施指導性

成都市鎮(zhèn)規(guī)劃融合了總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和建筑設計三個規(guī)劃層次（圖7），創(chuàng)造性提出“五圖一書一附件”的規(guī)劃內容。通過規(guī)劃編制內容的創(chuàng)新，突出了重點，簡化了內容，實施性強，方便了規(guī)劃管理和宣傳，如《新津縣興義鎮(zhèn)總體規(guī)劃》[5]。與成都市的做法不同，重慶市 《梁平縣云龍鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2007—2020年）》[6]的內容僅包含了鎮(zhèn)域總體規(guī)劃和中心城區(qū)規(guī)劃的內容，但規(guī)劃深度也超過了總規(guī)的要求。

圖7 成都市鎮(zhèn)總體規(guī)劃包含總規(guī)、詳規(guī)及建筑設計三方面的內容

3.2 強調村鎮(zhèn)規(guī)劃銜接，提出農村地區(qū)規(guī)劃引導

《梁平縣云龍鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2007—2020年）》包含單獨編制的農村居民點發(fā)展規(guī)劃，提出了行政村調整的總體思路，明確了對新型社區(qū)和農村散居進行規(guī)劃引導和控制的要求，強化了村規(guī)劃與鎮(zhèn)規(guī)劃二者的相互銜接，并可直接指導行政村規(guī)劃的編制。

3.3 強調產業(yè)規(guī)劃及特色引導

鎮(zhèn)規(guī)劃內容不僅涉及物質形態(tài)設施的具體布局安排，而且也重視非物質規(guī)劃要素的引導。如《成都市一般鎮(zhèn)規(guī)劃編制技術導則》[7]要求“一鎮(zhèn)一風貌”，提倡“一鎮(zhèn)一品”。通過農業(yè)產業(yè)化項目合理選擇，形成一產與三產的聯(lián)動機制，構建鎮(zhèn)域特色鮮明的大地景觀形態(tài)。

4 村規(guī)劃編制內容改革和創(chuàng)新實踐

對村規(guī)劃的最大創(chuàng)新，就是將其變?yōu)榱朔ǘㄒ?guī)劃，并制定了相應的編制要求和標準。其編制內容的改革有如下的特點。

4.1 尊重農村特點，打破對城鎮(zhèn)模式的簡單復制

《成都市社會主義新農村規(guī)劃建設技術導則》[8]要求規(guī)劃編制須充分研究成都傳統(tǒng)林盤聚落自然和諧、有機生態(tài)特征，順應地形，顯山露水，延續(xù)田園肌理。成都《蒲江縣朝陽湖鎮(zhèn)白鶴村規(guī)劃》[9]按照導則要求，根據(jù)村域特點，確定發(fā)展定位為“蜀西田園度假休閑村”，其空間布局按順山、就勢、繞谷的原則，營造山水田園意境，體現(xiàn)形散而神在的特點。

《武隆縣江口鎮(zhèn)三河村規(guī)劃》[10]針對山地村落點多面廣、生產滯后的特點，提出了“分散與集中”相結合的空間布局。該規(guī)劃從生產發(fā)展、環(huán)境保護、交通等基礎設施改善、農舍改造等進行系統(tǒng)規(guī)劃，全面推進農村建設，試圖對在山地如何編制和實施新農村規(guī)劃起到示范和引導作用。

4.2 規(guī)劃內容表達圖文并茂，通俗易懂，易為村民接受

村規(guī)劃的對象是廣大農民，實施人員則是鄉(xiāng)村基層的規(guī)劃建設管理人員。但這些管理人員中許多人專業(yè)素質不高，因此，規(guī)劃內容應盡量避免使用大量專業(yè)性的表述。如《成都市社會主義新農村規(guī)劃建設技術導則》建議的規(guī)劃內容直白簡潔，通俗易懂，大大增強了規(guī)劃的可操作性。重慶《武隆縣江口鎮(zhèn)三河村規(guī)劃》針對農民這一特定對象，采用了通俗易懂的圖文形式表達，使廣大村民對規(guī)劃圖“一聽就明，一看就懂”，極大地方便了實施和管理。

圖8 《成都市社會主義新農村規(guī)劃建設技術導則》通俗的規(guī)劃導引

4.3 規(guī)劃內容突出項目策劃，引導農村地區(qū)發(fā)展

農村地區(qū)經濟落后，市場經濟不發(fā)達，大量具有開發(fā)潛力的資源尚未得到充分利用，導致農業(yè)產品的附加值低，阻礙了農民收入的提高。因此在村莊規(guī)劃編制實踐中，其規(guī)劃都強調了項目策劃等方面的內容，以引導農村地區(qū)發(fā)展。

如成都市在編制 《蒲江縣朝陽湖鎮(zhèn)白鶴村規(guī)劃》的過程中，經過充分的實地調研踏勘，結合區(qū)位條件和市場需求，提出了“因勢利導，引入高端產品，發(fā)展產品高端”的產業(yè)發(fā)展思路。全村規(guī)劃發(fā)展七彩林業(yè)區(qū)、繽紛果林區(qū)兩大產業(yè)片區(qū)。

圖9 白鶴村規(guī)劃產業(yè)空間布局圖

5 小結

總的來看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺后，指導各層次規(guī)劃編制內容的法律法規(guī)和地方辦法也紛紛出臺，對各層次規(guī)劃的編制內容進行了改革和創(chuàng)新。筆者認為，目前各地所進行的規(guī)劃編制方法和內容改革的探索和實踐確實體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念，值得推廣。但是否各層級都要編制鄉(xiāng)村的規(guī)劃內容依然值得探討，尤其是在省域層面，應該重點提出全域統(tǒng)籌目標、途徑和方法，以及對重點資源的管控與協(xié)調。由于編制重點所限，省域規(guī)劃不可能對農村進行全面詳細的調查，得出的結論也并不完全正確科學，而下位規(guī)劃符合上位規(guī)劃的原則決定了城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的規(guī)劃內容要符合省域規(guī)劃，最后導致真正指導村莊發(fā)展的村規(guī)劃面臨著在符合上位規(guī)劃與符合村莊實際發(fā)展之間的矛盾。筆者認為，規(guī)劃的最終目的是要走向實施，省域規(guī)劃（或次區(qū)域規(guī)劃）并無必要對村莊規(guī)劃進行過多干涉，提出城與鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展原則即可，市縣域層級可開始對農村發(fā)展進行指導。

總之，在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制改革中，我國還有很長的路要走，需要我們規(guī)劃學者更深入的研究探索。

[1]海南省建設廳，中山大學城市與區(qū)域研究中心，海南都市規(guī)劃設計研究所.海南省城鄉(xiāng)總體規(guī)劃:2005—2020年[R].海南省人民政府，2005.

[2]重慶市規(guī)劃設計研究院.重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃:2007—2020年[R].重慶市人民政府,2007.

[3]縉云縣縣域總體規(guī)劃：2006-2020[R].縉云縣人民政府,2007.

[4]浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院.諸暨市域總體規(guī)劃:2005—2020[R].諸暨市人民政府,2008.

[5]成都市規(guī)劃設計研究院.新津縣興義鎮(zhèn)總體規(guī)劃:2009-2020[R].新津縣興義鎮(zhèn)人民政府,2010.

[6]重慶市規(guī)劃設計研究院.梁平縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃:2007—2020年[R].梁平縣人民政府,2007.

[7]成都市規(guī)劃管理局,中國人民大學城市規(guī)劃與管理系.成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革專題研究之五：成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的經驗總結[R].成都市規(guī)劃管理局,2010.

[8]成都市規(guī)劃局.成都市社會主義新農村規(guī)劃建設技術導則[R].成都市人民政府，2004.

[9]成都市規(guī)劃設計研究院.成都市浦江縣朝陽鎮(zhèn)白鶴村規(guī)劃[R].浦江縣朝陽鎮(zhèn)人民政府,2010.

[10]重慶市規(guī)劃設計研究院.重慶市武隆縣江口鎮(zhèn)三河村規(guī)劃:2006—2016[R].江口鎮(zhèn)人民政府,2008.