王逸帥

對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家的治理而言，政治問(wèn)責(zé)始終是一個(gè)核心問(wèn)題。自從20世紀(jì)90年代以來(lái)，蘊(yùn)含著民主政治和責(zé)任政府理念的政治問(wèn)責(zé)研究取得了非常大的進(jìn)展，并擴(kuò)展至有關(guān)民主、民主化、行政改革、公共治理的文獻(xiàn)中來(lái)。與之相比，我國(guó)雖然從2003年“非典”事件以來(lái)推動(dòng)了以行政和黨委系統(tǒng)內(nèi)部為中心的問(wèn)責(zé)改革，但對(duì)作為這一系統(tǒng)之外的政治問(wèn)責(zé)卻沒(méi)有給予充分的關(guān)注，相關(guān)的理論研究也有待于加強(qiáng)。鑒于此，本文主要圍繞什么是政治問(wèn)責(zé)、實(shí)現(xiàn)機(jī)制有哪些、如何解釋不同的政治問(wèn)責(zé)績(jī)效三個(gè)問(wèn)題，對(duì)西方相關(guān)研究進(jìn)行述評(píng)，以期拓展對(duì)這一議題的現(xiàn)有理解及相關(guān)的實(shí)證研究。

一、政治問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵界定

有關(guān)政治問(wèn)責(zé)的概念紛繁復(fù)雜、變化多端，有學(xué)者把它等同于控制，強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力實(shí)施的持續(xù)監(jiān)督和制度約束;還有學(xué)者認(rèn)為回應(yīng)性是政治問(wèn)責(zé)的核心，是履行公職的個(gè)人或組織向既定的權(quán)力授予者進(jìn)行匯報(bào)，并對(duì)他們的行為負(fù)責(zé)的機(jī)制安排;在現(xiàn)代治理情境下，該術(shù)語(yǔ)還被用來(lái)指政治過(guò)程中多元行動(dòng)者之間的公開辯論與商議。因此，從歷史淵源與演進(jìn)邏輯入手，對(duì)其實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵進(jìn)行梳理很有必要。

在歷史上，政治問(wèn)責(zé)起源于財(cái)政會(huì)計(jì)薄記活動(dòng)。根據(jù)杜布尼克 (Dubnick)的描述，現(xiàn)代的政治問(wèn)責(zé)概念可以追溯到1066諾曼底征服戰(zhàn)役的英格蘭時(shí)期:為了在英格蘭所征服的區(qū)域內(nèi)奠定統(tǒng)治的合法化，威廉一世囑咐對(duì)所有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行詳細(xì)的列舉。他要求為每一個(gè)物品建立相應(yīng)的皇家檔案，標(biāo)識(shí)出其名稱和所持有者的估價(jià)。作為國(guó)王的代理人，財(cái)產(chǎn)所有者應(yīng)對(duì)他們所擁有的主權(quán)范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行解釋?！?〕經(jīng)過(guò)幾個(gè)世紀(jì)的演進(jìn)，這種原有的財(cái)產(chǎn)所有者向君主負(fù)責(zé)的責(zé)任鏈條逐漸逆轉(zhuǎn)為議會(huì)對(duì)政府支出的嚴(yán)格控制，原因在于統(tǒng)治者并不情愿對(duì)日益增長(zhǎng)的來(lái)自納稅人的收入給予清晰的聲明。自此，緣起于財(cái)政活動(dòng)的問(wèn)責(zé)概念具有了新的政治內(nèi)涵，它強(qiáng)調(diào)當(dāng)權(quán)者應(yīng)對(duì)代議機(jī)構(gòu)及納稅人負(fù)責(zé)。當(dāng)然，解釋財(cái)政績(jī)效也是其中的一項(xiàng)要求。

隨著行政和政治的專業(yè)化發(fā)展，問(wèn)責(zé)概念已不僅僅局限于最初的財(cái)政或會(huì)計(jì)實(shí)踐，無(wú)論是分類還是內(nèi)涵都進(jìn)一步擴(kuò)大化。例如，自從20世紀(jì)80年代以來(lái)，為了回應(yīng)公民對(duì)于低效率和不當(dāng)?shù)恼顒?dòng)的抱怨，管理問(wèn)責(zé) (Man-agerial Accountability)的概念逐漸流行起來(lái)。這種問(wèn)責(zé)強(qiáng)調(diào)政府在為公民提供公共物品和服務(wù)時(shí)的效率和透明特性。相比之下，當(dāng)公共行政和政治實(shí)踐開始呼吁公民通過(guò)參與制度接近政府以及其政策過(guò)程時(shí)，民主問(wèn)責(zé) (Demecratic Accountability)概念得到擴(kuò)展。除此之外，羅姆澤克(Romzek)和英格拉哈姆 (Ingraham)從公共行政角度界定的問(wèn)責(zé)內(nèi)涵具有一定代表性:他們認(rèn)為，根據(jù)控制途徑的內(nèi)外和自主程度的高低兩組變量，可以構(gòu)建出層級(jí)(hierarchical)、職業(yè) (professional)、法律 (legal)和政治 (political)四種次級(jí)問(wèn)責(zé)分類。這些問(wèn)責(zé)類型分別強(qiáng)調(diào)對(duì)組織指令的有效聽(tīng)從、對(duì)專業(yè)化判斷的遵從、對(duì)外部法令授權(quán)的服從以及對(duì)外部關(guān)鍵利益相關(guān)者的回應(yīng)?！?〕

我們可以看到，上述多元化的概念界定雖然涉及到不同的問(wèn)責(zé)關(guān)注點(diǎn)以及多元化的問(wèn)責(zé)關(guān)系，但大都是圍繞著公共權(quán)力的委托－代理原則進(jìn)行的。具體來(lái)說(shuō)，從問(wèn)責(zé)概念的演變過(guò)程我們可以總結(jié)出三個(gè)基本的特征:首先，權(quán)力以及權(quán)力所有者和權(quán)力使用者之間的分離構(gòu)成了問(wèn)責(zé)存在的基礎(chǔ)，否則，問(wèn)責(zé)將失去其根基;其次，問(wèn)責(zé)不僅僅局限于傳統(tǒng)意義上對(duì)不恰當(dāng)權(quán)力使用的控制。更重要的是，它也包括了權(quán)力使用者對(duì)權(quán)力所有者利益訴求的積極答復(fù);再次，通過(guò)委托代理視角來(lái)審查任何問(wèn)責(zé)活動(dòng)，都要求對(duì)多元委托人、多元代理人、問(wèn)責(zé)領(lǐng)域以及委托人使代理人負(fù)責(zé)的途徑等給予識(shí)別。

在此意義上，林德伯格 (Lindberg)提出，在對(duì)所有問(wèn)責(zé)類型進(jìn)行界定時(shí)，其中五個(gè)要素是必須涉及的:1)承擔(dān)責(zé)任的代理人或機(jī)構(gòu);2)問(wèn)責(zé)的領(lǐng)域;3)向代理人問(wèn)責(zé)的委托人;4)委托人要求代理人告知或解釋與某一問(wèn)責(zé)領(lǐng)域相關(guān)的決策的權(quán)利;5)假如代理人沒(méi)有告知、解釋相關(guān)決策，委托人對(duì)代理人進(jìn)行懲罰的權(quán)利?！?〕也即是說(shuō)，代理人具有向權(quán)力擁有者告知、解釋、證明相關(guān)決策的義務(wù)，否則，應(yīng)當(dāng)接受相關(guān)的懲罰或制裁。

從委托－代理視角觀察政治問(wèn)責(zé)，以謝爾德 (Schedler)為代表的學(xué)者進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了委托者對(duì)代理者的行動(dòng)施加約束的準(zhǔn)則。他指出，政治問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)包括三種不同的阻止或糾正政治權(quán)力濫用的方式:代理者權(quán)力的使用受委托者實(shí)施懲罰能力的制約，為了免于懲罰，權(quán)力的使用應(yīng)當(dāng)具有透明性，而且代理人還有告知和解釋其行動(dòng)的義務(wù)。〔4〕在綜合謝爾德 (Schedler)提到的懲罰、信息和原因解釋等準(zhǔn)則以及相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，以下幾個(gè)核心準(zhǔn)則與政治問(wèn)責(zé)概念呈現(xiàn)較高關(guān)聯(lián):可控性 (Controllability)、透明度(Transparency)以及回應(yīng)性 (Answerability)。在給定的情境下，這些準(zhǔn)則構(gòu)成了政治問(wèn)責(zé)內(nèi)涵的核心要素。具體如下表所示:

表1 政治問(wèn)責(zé)的核心要素① 此表格是在綜合以下文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上形成的:Schedler A，“Conceptualizing Accountability”，in The Self－Restraining State:Power and Accountability in．New Democracies，eds by Schedler A，Diamond L and Plattner M，F(xiàn)(Lynne Rienner Publishers，Inc，1999):14 －17;Rahman．T，Parliamentary Control and Government Accountability in South Asia(Routledge，2008):11;Hyden G，“Political accountability in Africa:is the glass half－full or half－empty?”Working paper，January，2010;Przeworski A，eds，Democracy，Accountability and Representation(Cambridge University Press:1999):8 －9;Lawson．Andrew＆ Rakner．Lise，Understanding Patterns of Accountability in Tanzania，Chr．Michelsen Institute Research report(2005):10．

這些核心要素的背后蘊(yùn)含著一些應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注的問(wèn)題:誰(shuí)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)?對(duì)誰(shuí)?為什么?如何?在對(duì)政治問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵進(jìn)行分析時(shí)，這些問(wèn)題應(yīng)當(dāng)被考慮進(jìn)來(lái)。因此，政治問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵可以被概括為:在政策制定和決策方面通過(guò)一系列機(jī)制安排使官僚和政治家對(duì)公眾負(fù)責(zé)。具體而言，官僚和政治家有義務(wù)回應(yīng)公共需求、以公開透明的方式去行事;與此同時(shí)，公眾及其代表應(yīng)能夠依賴獲得授權(quán)的機(jī)構(gòu)或相關(guān)的制度安排獲知信息及解釋，一旦存在權(quán)力被濫用或嚴(yán)重的偏離公共利益的行為，他們有權(quán)對(duì)官僚和政治家施以懲罰。

二、政治問(wèn)責(zé)的多元實(shí)現(xiàn)機(jī)制

通過(guò)哪些機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)政治問(wèn)責(zé)?在眾多研究中，奧多納 (O’Donnell)有關(guān)垂直問(wèn)責(zé) (vertical accountability)和平行問(wèn)責(zé)機(jī)制 (Horizontal accountability)的分類引起了廣泛的學(xué)術(shù)關(guān)注。在他看來(lái)，垂直問(wèn)責(zé)主要涉及到政府和公眾之間的權(quán)力關(guān)系，包括選舉問(wèn)責(zé)和社會(huì)問(wèn)責(zé)兩種機(jī)制;平行問(wèn)責(zé)則是與政治系統(tǒng)內(nèi)部制度化的監(jiān)督、制衡密切關(guān)聯(lián)的橫向權(quán)力機(jī)制?！?〕然而，無(wú)論是垂直問(wèn)責(zé)還是平行問(wèn)責(zé)都不是絕對(duì)分離的，在近年來(lái)的實(shí)踐中，來(lái)自垂直和平行問(wèn)責(zé)維度的多元行動(dòng)者正逐步形成一種新的方式推進(jìn)政治責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。雖然有些文獻(xiàn)已經(jīng)注意到了這種新興的混合或共同治理問(wèn)責(zé)機(jī)制 (Hybrid accountability or Co－governance for accountability)，但鮮有從政治邏輯上對(duì)這些多元化問(wèn)責(zé)機(jī)制進(jìn)行的深入探討。綜合奧多納 (O’Donnell)的分類和目前研究的新進(jìn)展，按照問(wèn)責(zé)權(quán)力關(guān)系和問(wèn)責(zé)方式的不同，多元化的問(wèn)責(zé)機(jī)制可以概括為以下幾種 (見(jiàn)表2):

表2 政治問(wèn)責(zé)的多元實(shí)現(xiàn)機(jī)制

(一)選舉問(wèn)責(zé) (Electoral Accountability)

選舉問(wèn)責(zé)是一種傳統(tǒng)的垂直問(wèn)責(zé)機(jī)制。從概念上來(lái)說(shuō)，它與代議民主有著密切的關(guān)聯(lián):選民和他們的權(quán)力受托者之間有種法定的權(quán)力委托關(guān)系，這是激勵(lì)后者積極履行委托事務(wù)、并當(dāng)其消極使用或?yàn)E用委托權(quán)時(shí)實(shí)施制裁的一個(gè)必要條件。在斯托姆 (Strom)看來(lái)，從選民到議員、從議員到政府首腦及部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力委托鏈條蘊(yùn)含著一條反向運(yùn)行的問(wèn)責(zé)鏈:這條問(wèn)責(zé)鏈要求政府首腦及其部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)議員負(fù)責(zé)，議員對(duì)選民負(fù)責(zé)?！?〕在實(shí)際運(yùn)作中，選舉要么作為一種使政治家和官員按照公共利益進(jìn)行治理的懲戒裝置而運(yùn)作，要么充當(dāng)一種選擇機(jī)制，通過(guò)它，公眾可以選擇那些愿意為公眾利益服務(wù)的代理者。正如奧多納 (O’Donnell)所言，公民可以通過(guò)相對(duì)公平和自由的選舉機(jī)制，在下次選舉中通過(guò)投票懲戒或激勵(lì)當(dāng)權(quán)者以及他們支持的候選人?！?〕

在這個(gè)意義上，選舉問(wèn)責(zé)可以被概括為:

“在當(dāng)選或作為政治性選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)之后出現(xiàn)政治論爭(zhēng)時(shí)，治理者不得不就他們的行為對(duì)廣大公眾直接做出回應(yīng)。假如沒(méi)有這樣做，他們就有可能在民主選舉中被替換掉。這種經(jīng)常性的威脅迫使當(dāng)權(quán)政府對(duì)選民需求進(jìn)行回應(yīng)，利用這種機(jī)制，從而使政府承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任”。①有關(guān)選舉問(wèn)責(zé)的相關(guān)界定可參閱下述代表性文獻(xiàn):Dwivedi，O．P．a(chǎn)nd Jabbra，J，Introduction:Public Service Responsibility and Accountability．In Public Service Accountability．A Comparative Perspective，edited by Jabbra J;Dwivedi O．P，Kumarian Press:Hartford，1988;Romzek B and Dubnick M，“Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy，”Public Administration Review，Vol．47(1987):229．

因此，投票表決就成了使官僚或政治家承擔(dān)責(zé)任的最主要的工具。其他相關(guān)的制度化工具，諸如罷免、公民創(chuàng)制、公民復(fù)決往往是確保選舉問(wèn)責(zé)的必要補(bǔ)充。但我們必須承認(rèn)這樣的現(xiàn)實(shí):在非民主國(guó)家，不誠(chéng)實(shí)的權(quán)力代理者并不一定受到來(lái)自選民的懲罰;即使在比較成熟的民主國(guó)家，良好的選舉也并不是確保公共責(zé)任的充分條件。這在一定程度上與這種問(wèn)責(zé)機(jī)制所蘊(yùn)含的不足有關(guān)，正如亞當(dāng)·普沃斯基 (Adam Przeworski)所指出的，民主國(guó)家所面臨的主要問(wèn)題之一是為控制政治家而設(shè)計(jì)的選舉機(jī)制并不適合來(lái)控制官僚?！?〕哈瑞·布萊爾 (Harry Blair)認(rèn)為選舉是公眾實(shí)施約束力的一種簡(jiǎn)陋機(jī)制，畢竟兩次選舉之間的間隔性比較長(zhǎng)，公眾不能依靠投票來(lái)表達(dá)他們的偏好以及對(duì)具體議題的看法。因此，對(duì)于試圖尋求表達(dá)自己的觀點(diǎn)以及揭露權(quán)力使用者不恰當(dāng)行為的公眾，問(wèn)責(zé)機(jī)制的多樣化是必要的?！?〕

(二)平行問(wèn)責(zé) (Horizontal Accountability)

鑒于選舉問(wèn)責(zé)的不足，另外一種機(jī)制——平行問(wèn)責(zé)被認(rèn)為具有控制官僚和使其及時(shí)在選舉的間隔期仍持續(xù)地對(duì)公眾負(fù)責(zé)的潛力。

奧多納 (O’Donnell)對(duì)平行問(wèn)責(zé)的強(qiáng)調(diào)源于它在新民主國(guó)家的缺失和無(wú)效，在他看來(lái)，平行問(wèn)責(zé)可以界定為:“它主要指這樣的國(guó)家機(jī)構(gòu)，它們?cè)诜缮嫌心芰σ搏@得了授權(quán)，事實(shí)上也有意愿和能力來(lái)采取各種行動(dòng)，這些行動(dòng)既包括日常的監(jiān)督，也涉及到對(duì)其他代理人和國(guó)家機(jī)關(guān)的非法行為或疏忽采取的法律制裁或者提出彈劾”。〔10〕

這種問(wèn)責(zé)機(jī)制關(guān)系到政治體制內(nèi)部的平行權(quán)力關(guān)系。委托人所擁有的法定權(quán)力是使代理人承擔(dān)責(zé)任的必要武器。因此，政治科學(xué)中傳統(tǒng)的行政、立法和司法權(quán)力分立原則在他們之間制衡關(guān)系的確立方面發(fā)揮著重要作用。雖然現(xiàn)代政治制度中的司法機(jī)關(guān)、履行監(jiān)督功能的行政檢查專員、審計(jì)部門、多元化的專業(yè)腐敗控制機(jī)構(gòu)以及專門審查委員會(huì)等都可以看作這種問(wèn)責(zé)關(guān)系中的行動(dòng)者，在大多數(shù)國(guó)家，立法機(jī)關(guān)卻是確保這種平行問(wèn)責(zé)機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)的主要行動(dòng)者。

在立法機(jī)關(guān)實(shí)施的平行問(wèn)責(zé)中，問(wèn)責(zé)鏈條并不是從行政官僚直接指向公眾，而是使行政官僚對(duì)作為公眾代表的議員負(fù)責(zé)。正如哈瑞·布萊爾 (Harry Blair)所言，“從官僚到議員然后到公民去審視這條責(zé)任鏈條比較實(shí)際。畢竟選民只能在選舉時(shí)對(duì)他們的議會(huì)代表實(shí)施控制，而議員可以不受選舉間隔的影響通過(guò)法定的監(jiān)督權(quán)來(lái)懲罰瀆職的官僚。因此，官僚最終應(yīng)該對(duì)公眾負(fù)責(zé)，而這種責(zé)任是通過(guò)直接地對(duì)當(dāng)選的議員負(fù)責(zé)來(lái)實(shí)現(xiàn)的?！薄?1〕

平行問(wèn)責(zé)機(jī)制有它明顯的優(yōu)勢(shì)。主要的行動(dòng)者可以使用法定賦權(quán)使在職官僚遵從法律或公意。而且，如果在職官僚沒(méi)有很好地履行職責(zé)或錯(cuò)誤地使用了權(quán)力，主要行動(dòng)者可以對(duì)他們實(shí)施最終的懲罰。例如，對(duì)于立法機(jī)關(guān)而言，法律監(jiān)督、預(yù)算控制、人事任免、決策影響等是確保責(zé)任的常規(guī)性工具。然而，這種問(wèn)責(zé)機(jī)制在確保責(zé)任實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中也面臨著結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上的雙重挑戰(zhàn)，比如政治上的孤立、信息的過(guò)分不對(duì)稱、資金的缺乏、有限的實(shí)施能力、實(shí)施制裁的法制化規(guī)則的缺失等。除此之外，在沒(méi)有外部行動(dòng)者 (公眾、媒體或社會(huì)組織等)施加壓力的情形下，擁有法定賦權(quán)的組織通常缺乏推動(dòng)平行問(wèn)責(zé)實(shí)現(xiàn)的動(dòng)機(jī)。

(三)社會(huì)問(wèn)責(zé) (Societal Accountability)

有關(guān)問(wèn)責(zé)機(jī)制的傳統(tǒng)理解在很大程度上忽略了社會(huì)行動(dòng)者。然而，由社會(huì)行動(dòng)者創(chuàng)制的問(wèn)責(zé)實(shí)踐卻能為具有脆弱選舉制度和低效平行問(wèn)責(zé)的國(guó)家提供一些希望。斯穆洛維茨 (Smulovitz)和佩魯佐蒂 (Peruzzotti)有關(guān)拉美社會(huì)的研究支持了這一觀點(diǎn)。〔12〕在拉美，無(wú)論是平行維度還是垂直的問(wèn)責(zé)機(jī)制都是非常缺乏的。新出現(xiàn)的諸如市民社會(huì)、媒體、利益集團(tuán)等行動(dòng)者，趨向于采取有效的措施來(lái)改進(jìn)政府責(zé)任，盡管他們的作用在理論層面并未得到應(yīng)有的重視。因此，這些學(xué)者對(duì)這一機(jī)制進(jìn)行了拓展，從而在傳統(tǒng)的選舉控制和憲政制約基礎(chǔ)上提出了一種新的問(wèn)責(zé)機(jī)制。在他們看來(lái)，社會(huì)問(wèn)責(zé)指的是:

“一種非選舉的垂直維度的控制機(jī)制。它依賴于公民團(tuán)體的多元化行動(dòng)和運(yùn)動(dòng)，依賴于媒體。旨在揭發(fā)政府的錯(cuò)誤行為、將新的議題引入公共議程及激發(fā)平行機(jī)構(gòu)的運(yùn)作”?！?3〕

遵循這一界定，從擁有較少權(quán)力的公民聯(lián)盟到掌控較多權(quán)力的政府的問(wèn)責(zé)鏈條就顯而易辨。就問(wèn)責(zé)主體而言，媒體、公民團(tuán)體等社會(huì)行動(dòng)者肩負(fù)著使官僚和政治家為公共利益而負(fù)責(zé)的重任。而且，平行問(wèn)責(zé)界定范圍內(nèi)的行政監(jiān)察專員在社會(huì)問(wèn)責(zé)方面也是不可忽視的一個(gè)主體，比如他們時(shí)常為公民個(gè)性化的訴求進(jìn)行呼吁、激活其他平行問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。因此，行政監(jiān)察專員也可以看作是社會(huì)問(wèn)責(zé)的主體。與以選票和權(quán)力制衡為核心的其他機(jī)制相比，公開揭露和呼吁是這一機(jī)制確保責(zé)任實(shí)現(xiàn)的策略選擇。

這種機(jī)制既不像垂直問(wèn)責(zé)中的選舉問(wèn)責(zé)那樣依賴單個(gè)選民和投票，也不像平行問(wèn)責(zé)那樣強(qiáng)調(diào)權(quán)力的內(nèi)部制衡。相應(yīng)地，這種機(jī)制在鼓勵(lì)問(wèn)責(zé)主體對(duì)政治家和官僚施加壓力、為公眾的個(gè)性化需求進(jìn)行呼吁方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)。然而，在賦權(quán)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的支持缺失的前提下，社會(huì)披露和施加壓力還不足以對(duì)政治家及官僚濫用權(quán)力的行為實(shí)施最終的懲罰。在奧多納 (O’Donnell)看來(lái)，這種機(jī)制的影響很大程度上取決于法定賦權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)不負(fù)責(zé)任的錯(cuò)誤行為展開調(diào)查以及實(shí)施最終懲罰的程度?！?4〕即便如此，我們?nèi)匀粦?yīng)當(dāng)承認(rèn)公民組織和媒體已經(jīng)是當(dāng)代社會(huì)確保政治責(zé)任實(shí)現(xiàn)的不可或缺的行動(dòng)者。

(四)共同治理的問(wèn)責(zé) (Co－governance for Accountability)

盡管公共事件議程可以通過(guò)某個(gè)行動(dòng)者提起或倡導(dǎo)，但在日趨復(fù)雜的情景中，它自身的能力通常不足以使政治家和官僚承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。例如，在具體的公共事件中，公民組織或媒體可以呼吁當(dāng)政者回應(yīng)民意并對(duì)之施加壓力，但卻沒(méi)有法定的權(quán)力對(duì)他們的無(wú)所作為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的懲罰，除非與法定賦權(quán)機(jī)構(gòu)合作。因此，通過(guò)整合多元利益相關(guān)者的比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)行的共同治理導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)在一定程度上能彌補(bǔ)社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制存在的不足。

為應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的治理情形，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐也迫切需要更多的行動(dòng)者卷入政治問(wèn)責(zé)的過(guò)程。這種綜合性的共同治理問(wèn)責(zé)機(jī)制可以被描述為:通常以多樣化的公共論壇 (Public fora)形式出現(xiàn)，由諸如公眾、媒體、利益集團(tuán)、專業(yè)化的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織、法定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等多元行動(dòng)者參與其中的問(wèn)責(zé)形式。在這一問(wèn)責(zé)過(guò)程中，對(duì)公共行為進(jìn)行解釋、提問(wèn)、給出理由、做出裁斷，以及針對(duì)具體公共事件或公共政策的辯論等將通過(guò)多元行動(dòng)者的共同努力而進(jìn)行。這些行動(dòng)者通過(guò)卷入政治過(guò)程，并與具有法定權(quán)力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)一起治理的方式，對(duì)使用權(quán)力的政治家和官僚施加壓力，亦能對(duì)濫用權(quán)力的行為實(shí)施一定的懲罰。

公共論壇通常包括政策網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)立、對(duì)話平臺(tái)的構(gòu)建、制度化參與的拓展、公共聽(tīng)證會(huì)制度的完善等。它們是確保責(zé)任實(shí)現(xiàn)的主要工具。例如，多方對(duì)話的平臺(tái)通過(guò)強(qiáng)調(diào)對(duì)事件的解釋、提問(wèn)、給出理由等過(guò)程，一方面能夠打破以往公共權(quán)力運(yùn)作的黑箱，另一方面也可以為利益相關(guān)者提供足夠的信息，使他們能夠?qū)Ξ?dāng)政者的行為、決策和績(jī)效等形成清晰的裁斷，必要時(shí)給出可行的懲罰。

這種機(jī)制的一個(gè)明顯優(yōu)勢(shì)是多元行動(dòng)者可以共同向當(dāng)政者施加壓力。同時(shí)，它還有助于在多元行動(dòng)者中形成相容性激勵(lì)。瓦姆博 (Wampler)對(duì)參與式預(yù)算的評(píng)述印證了這一點(diǎn):

政治問(wèn)責(zé)的爭(zhēng)論已經(jīng)逐步聚焦到一個(gè)機(jī)構(gòu) (選民、法院等)如何能控制另一個(gè)機(jī)構(gòu) (如選舉官員、行政部門等)。以此為焦點(diǎn)的研究所蘊(yùn)含的一個(gè)明顯缺陷是諸如平行、垂直和社會(huì)的概念化問(wèn)責(zé)變量趨向于在毫無(wú)交集的平行軌道上運(yùn)行，而不能顯示出公民、官僚、政治家和相關(guān)機(jī)構(gòu)如何對(duì)其他行動(dòng)者的野心進(jìn)行環(huán)環(huán)相扣的制衡。相比之下，參與式制度涉及到這些爭(zhēng)論的所有維度:他們具有對(duì)平行維度上行政官員的特權(quán)及行動(dòng)進(jìn)行制約的潛力，也為公民為垂直層面代表和特定的政治體投下選票提供了可能，同時(shí)，依賴對(duì)公民進(jìn)入政治過(guò)程的動(dòng)員，還可以為新政策過(guò)程的合法化提供不可多得的社會(huì)維度上的途徑。

然而，應(yīng)當(dāng)指出，在這種復(fù)合型集體問(wèn)責(zé)過(guò)程中，授權(quán)機(jī)構(gòu)的加入對(duì)于彌補(bǔ)其缺點(diǎn)、實(shí)施最終懲罰至關(guān)重要。目前有關(guān)預(yù)算領(lǐng)域問(wèn)責(zé)的實(shí)踐已經(jīng)顯示了這一新型問(wèn)責(zé)機(jī)制的潛力。例如，在巴西的市鎮(zhèn)，參與式預(yù)算被看作是融合多元利益相關(guān)者參與預(yù)算決策過(guò)程來(lái)擴(kuò)展責(zé)任的一種制度化安排;在中國(guó)浙江溫嶺的參與式預(yù)算民主懇談改革中，羽翼未豐的地方人大借助多元行動(dòng)者加入的共同治理問(wèn)責(zé)機(jī)制，按照法律授權(quán)的預(yù)算審批權(quán)，已成功地使地方政府對(duì)不恰當(dāng)?shù)念A(yù)算提議做出修正。

三、政治問(wèn)責(zé)的主要影響變量闡釋

上述多元化的政治問(wèn)責(zé)機(jī)制既不能在真空中運(yùn)作，也不可能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)所期望的目標(biāo)?，F(xiàn)代的政治行政實(shí)踐表明，不但不同的國(guó)家會(huì)選擇有明顯差異的政治問(wèn)責(zé)實(shí)現(xiàn)機(jī)制(如選舉問(wèn)責(zé)在英美國(guó)家被認(rèn)為是最重要的一種問(wèn)責(zé)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，而社會(huì)問(wèn)責(zé)在拉美則很受重視)，即使在一個(gè)國(guó)家的不同區(qū)域內(nèi)，一些問(wèn)責(zé)主體在使政府官員為民眾負(fù)責(zé)方面已顯示出了積極的作用，另外一些相似主體卻任由公共權(quán)力的執(zhí)掌者我行我素。因此，在復(fù)雜的問(wèn)責(zé)環(huán)境中，研究者們需要面對(duì)這樣一個(gè)問(wèn)題:解釋這些政治問(wèn)責(zé)機(jī)制選擇及績(jī)效差異的關(guān)鍵因素是什么?綜合現(xiàn)有研究，影響政治問(wèn)責(zé)績(jī)效的主要解釋變量可以概括為:制度化變量、結(jié)構(gòu)變量以及行動(dòng)者要素。前兩組變量形塑著問(wèn)責(zé)主體行動(dòng)的制度空間以及激勵(lì)程度，第三組變量影響著問(wèn)責(zé)行動(dòng)的動(dòng)機(jī)大小。三者的互動(dòng)將最終決定問(wèn)責(zé)主體是否進(jìn)行政治問(wèn)責(zé)、以及能實(shí)現(xiàn)何種績(jī)效的政治問(wèn)責(zé)。

(一)制度化變量

以制度為中心的解釋認(rèn)為特定的制度安排對(duì)問(wèn)責(zé)績(jī)效會(huì)帶來(lái)很大的影響。這里的制度具有新制度主義所界定的內(nèi)涵:既包括構(gòu)成問(wèn)責(zé)生態(tài)的非正式制度，也涵蓋了正式的憲政安排，以及支持制度運(yùn)作的程序及資源支持。

具體而言，有下面幾組制度相關(guān)變量:第一組涉及到非政治制度的安排，如社會(huì)政治生態(tài)、政治傳統(tǒng)、規(guī)范及文化等，他們通常是由歷史過(guò)程和實(shí)踐塑造而沉淀下來(lái)的，一旦形成，具有可持續(xù)性。他們可以塑造問(wèn)責(zé)期望，并影響著一定區(qū)域內(nèi)問(wèn)責(zé)實(shí)現(xiàn)的主要機(jī)制選擇;第二組制度化變量指那些影響問(wèn)責(zé)主體權(quán)限的安排，這包括正式的憲法和法律規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，肩負(fù)著問(wèn)責(zé)重任的立法機(jī)構(gòu)、公眾、媒體、社會(huì)組織、法院等主體可以發(fā)展自身使當(dāng)權(quán)者為公共利益負(fù)責(zé)的能力;第三組變量涉及到有利于相關(guān)主體實(shí)施問(wèn)責(zé)的資源提供，比如基本設(shè)施、人員、經(jīng)費(fèi)、福利以及法律支持等;第四組變量與影響問(wèn)責(zé)主體專業(yè)化能力的制度安排有關(guān)，如人員招募模式、教育、培訓(xùn)以及建立專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)的方式。①有關(guān)政治問(wèn)責(zé)的制度化解釋變量是在綜合下述文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上形成的:Gloppen．S et al．，Courts and Power in Latin America and Africa(Bruce M．Wilson，2010):23 － 34;Moncrieffe MJ，“Reconceptualizing Political Accountability，”International Political Science Review，Vol．19，No．4(1998):387 －406;Wang．Vibeke，“The Accountability Function of Parliament in New Democracies:Tanzanian Perspectives，”Working paper，in CMI Development Studies and Human Rights，2005(2);Bovens M，“Public Accountability”，In The Oxford Handbook of Public Management，F(xiàn)erlie E，Lynne L，Pollitt C，Eds(Oxford University Press:Oxford，2005)．

(二)結(jié)構(gòu)變量

制度安排不能看作是政治問(wèn)責(zé)績(jī)效差異的唯一決定要素。在實(shí)踐中，無(wú)論是它所嵌入的政府間關(guān)系還是政府－社會(huì)關(guān)系都與之有密切的關(guān)聯(lián)。正如沙巴爾 (Chabal)所言，“政治問(wèn)責(zé)不僅僅存在于使統(tǒng)治者對(duì)自己行為負(fù)責(zé)的憲政及正式制度裝置中，它也是諸如贊助者和顧客、領(lǐng)袖和下屬、黨派領(lǐng)導(dǎo)和黨派成員、官僚和公民、雇主和雇員、毛拉和信徒、軍人和平民等廣泛社會(huì)關(guān)系的一個(gè)部分。作為一種最高形式，它嵌入并在政府－社會(huì)的關(guān)聯(lián)中得以體現(xiàn)出來(lái)”?！?5〕

因此，除了制度化安排之外，在推動(dòng)或阻滯政治問(wèn)責(zé)實(shí)現(xiàn)方面，這些關(guān)系構(gòu)成的結(jié)構(gòu)化變量也扮演著重要的角色。比如，雖然相關(guān)法律賦予了公眾及社會(huì)組織參與政治決策的權(quán)利，但在公眾問(wèn)責(zé)意識(shí)淡薄及社會(huì)組織不具有獨(dú)立性的情形下，政府－社會(huì)結(jié)構(gòu)就處于一種非平衡的狀態(tài)，實(shí)踐中，僅僅依靠公眾及社會(huì)組織的呼吁很難對(duì)當(dāng)權(quán)者形成巨大壓力，使其承擔(dān)應(yīng)有的公共責(zé)任，也因此很難培育出良好的社會(huì)問(wèn)責(zé)，并以此為切入點(diǎn)，帶動(dòng)其他問(wèn)責(zé)機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。具體而言，結(jié)構(gòu)化變量包括:黨、政、立法機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置，立法、司法、專業(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的內(nèi)部權(quán)力安排及問(wèn)責(zé)的相對(duì)獨(dú)立性，公眾、媒體及社會(huì)組織進(jìn)行協(xié)商對(duì)話的公共空間，影響公共決策或政策過(guò)程的結(jié)構(gòu)化通道，多元問(wèn)責(zé)關(guān)系中否決點(diǎn) (阻礙或促進(jìn)問(wèn)責(zé)績(jī)效變遷的制度連接)的存在等。

(三)行動(dòng)者要素

就不同的國(guó)家而言，具有較多制度化權(quán)力和結(jié)構(gòu)化機(jī)會(huì)的問(wèn)責(zé)主體很容易取得較好的問(wèn)責(zé)績(jī)效。然而，這些宏觀和中觀層面的變量在解釋同一個(gè)國(guó)家內(nèi)部問(wèn)責(zé)績(jī)效差異時(shí)卻顯得力不從心，涉及到相同組織之間的差異時(shí)更是如此。在此意義上，我們需要在綜合性的解釋中，加入制度結(jié)構(gòu)為中心的解釋者很少關(guān)注的微觀行動(dòng)者變量。

在新制度主義看來(lái)，主要行動(dòng)者的行為是諸如社會(huì)道德、因果信念、行為慣例、激勵(lì)結(jié)構(gòu)及制度化資源等多重因素塑造的結(jié)果。他們影響著行動(dòng)者關(guān)于問(wèn)責(zé)過(guò)程及績(jī)效的認(rèn)知及后續(xù)的行動(dòng)。同理，對(duì)于具有不同因果信念及制度結(jié)構(gòu)安排的區(qū)域或部門而言，行動(dòng)者自身相關(guān)的要素對(duì)于問(wèn)責(zé)績(jī)效也會(huì)形成一定的反作用。無(wú)論是從個(gè)體層面還是組織層面解釋政治問(wèn)責(zé)時(shí)，與主要行動(dòng)者有關(guān)的下述變量是應(yīng)當(dāng)考慮的:行動(dòng)者的背景、理念、意愿、能力、行為的路徑依賴程度、新的治理環(huán)境中所受激勵(lì)的大小等。這些變量關(guān)系到行動(dòng)者開展問(wèn)責(zé)活動(dòng)的積極性高低，并與其他因素一起對(duì)政治問(wèn)責(zé)績(jī)效差異做出解釋。

四、結(jié)語(yǔ)

無(wú)論對(duì)于西方民主國(guó)家還是新興的威權(quán)主義社會(huì)，政治問(wèn)責(zé)都是一個(gè)復(fù)雜而具有挑戰(zhàn)性的議題。現(xiàn)有的研究在展示它的復(fù)雜多變屬性的同時(shí)，所體現(xiàn)出的新的進(jìn)展也有利于拓展我們對(duì)政治問(wèn)責(zé)議題的已有認(rèn)知。

首先，與傳統(tǒng)的以權(quán)力制約和對(duì)權(quán)力濫用的懲罰為核心的政治問(wèn)責(zé)概念相比，新近的研究表明，在對(duì)政治問(wèn)責(zé)進(jìn)行內(nèi)涵界定時(shí)，除了權(quán)力制約和懲罰，對(duì)透明性和回應(yīng)性的關(guān)注也是至關(guān)重要的。也即是說(shuō)，使行政官僚和政治家負(fù)責(zé)不僅包括對(duì)公共權(quán)力不正當(dāng)使用的事后制約與懲罰，而且還應(yīng)融入以透明過(guò)程和積極回應(yīng)為特征的權(quán)力運(yùn)作制度裝置。概而言之，可控性、透明性和回應(yīng)性是理解政治問(wèn)責(zé)內(nèi)涵的三個(gè)至關(guān)重要的元素。

其次，就政治問(wèn)責(zé)實(shí)現(xiàn)機(jī)制而言，雖然選舉問(wèn)責(zé)通常被認(rèn)為是界定西方國(guó)家民主質(zhì)量的一種普遍標(biāo)尺，現(xiàn)有的理論審視卻顯示它既不是唯一可供選擇的機(jī)制安排，也不能被看作政治問(wèn)責(zé)實(shí)現(xiàn)與否的唯一依據(jù)。根據(jù)權(quán)力空間的不同以及主要行動(dòng)者的差異，政治問(wèn)責(zé)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制可以概括為垂直維度上的選舉問(wèn)責(zé)、平行問(wèn)責(zé)、社會(huì)問(wèn)責(zé)和共同治理的問(wèn)責(zé)四種，每種機(jī)制都涉及到不同的問(wèn)責(zé)關(guān)系、問(wèn)責(zé)工具、優(yōu)點(diǎn)和弱勢(shì)。他們之間的相互作用以及多元行動(dòng)主體的相互配合能提升政治問(wèn)責(zé)績(jī)效。正如奧多納 (O’Donnell)所說(shuō):“平行問(wèn)責(zé)的有效性在很大程度上取決于包括選舉問(wèn)責(zé)在內(nèi)的多種垂直問(wèn)責(zé)安排，因此，政治問(wèn)責(zé)的最終實(shí)現(xiàn)需要幾個(gè)問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，并且他們都遵循平等而治的策略”?！?6〕當(dāng)然，不同的制度情形下也可以選擇適合自身制度結(jié)構(gòu)環(huán)境的機(jī)制作為啟動(dòng)問(wèn)責(zé)之門的切入口。

再次，在復(fù)雜的問(wèn)責(zé)環(huán)境中，一些關(guān)鍵的變量集對(duì)諸如為什么不同的國(guó)家具有迥然不同的問(wèn)責(zé)機(jī)制選擇，以及即使同一國(guó)家、同一問(wèn)責(zé)類型卻呈現(xiàn)出不同的績(jī)效具有較強(qiáng)的解釋力度。它們分別是制度化變量、結(jié)構(gòu)變量和行動(dòng)者要素。他們的合力而非單一變量集決定相關(guān)行動(dòng)者是否會(huì)進(jìn)行政治問(wèn)責(zé)以及將要取得的績(jī)效如何。

最后，有關(guān)政治問(wèn)責(zé)的最新研究進(jìn)展對(duì)于返觀新的治理環(huán)境下我國(guó)政治問(wèn)責(zé)問(wèn)題也是大有裨益的。一方面，它有助于政治問(wèn)責(zé)觀念的更新。觀念是行為的先導(dǎo)，在傳統(tǒng)的政治問(wèn)責(zé)等同于上級(jí)對(duì)下級(jí)的懲罰制裁或引咎辭職的認(rèn)知下，“多做多錯(cuò)，少做少錯(cuò)，不如不做不錯(cuò)”已逐漸成為部分官員履行公職中的首要行為選擇。這實(shí)際上以偏概全了政治問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵，追究責(zé)任與給予懲罰并不是政治問(wèn)責(zé)的終極目的。政治問(wèn)責(zé)不僅應(yīng)重視消極意義上的事后懲罰，更應(yīng)樹立積極的事前預(yù)防理念，使公共權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程透明化并且具有回應(yīng)性。另一方面，多元化的政治問(wèn)責(zé)實(shí)現(xiàn)機(jī)制及它們之間的關(guān)聯(lián)啟示我們，選舉問(wèn)責(zé)并不是判斷一個(gè)國(guó)家有無(wú)政治問(wèn)責(zé)或者政治問(wèn)責(zé)發(fā)展水平的唯一標(biāo)準(zhǔn)。具體政治問(wèn)責(zé)實(shí)現(xiàn)機(jī)制的采用要和一個(gè)國(guó)家的政治歷史和治理生態(tài)相契合，并可以以一種合適的問(wèn)責(zé)機(jī)制為切入點(diǎn)開啟問(wèn)責(zé)之門，然后帶動(dòng)其他問(wèn)責(zé)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)于我國(guó)而言，選舉制度的不足雖然給政治問(wèn)責(zé)帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)，但具有共同治理特征的財(cái)政預(yù)算問(wèn)責(zé)卻被證明是一條具有潛力的發(fā)展道路。①相關(guān)理論和實(shí)證研究可以參見(jiàn):Yang，D．L，Remaking the Chinese Leviathan:Market Transition and the Politics of Governance in China(CA:Stanford University Press，2004);馬駿，《治國(guó)與理財(cái):公共預(yù)算與國(guó)家建設(shè)》，三聯(lián)書店，2011;Wang，Y．S，The Accountability Function within a One － party Regime:the Case of China＇s Local People＇s Congress(PhD Dissertation，University of Bergen，Norway:2012)．另外，對(duì)于未來(lái)的研究而言，無(wú)論是對(duì)政治問(wèn)責(zé)內(nèi)涵的界定還是對(duì)問(wèn)責(zé)績(jī)效的變量闡釋，可作為一個(gè)整體性的理論框架，服務(wù)于實(shí)證層面政治問(wèn)責(zé)的測(cè)量和評(píng)估。

〔1〕Dubnick．M．J．，“Seeking Salvation for Accountability”(Paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association，Boston，August 29－September 1，2002)．

〔2〕Romzek BS and Ingraham PW，“Cross Pressures of Accountability:Initiative，Command and Failure in the Ron Brown Plan Crash，”Public Administration Review，Vol．60，No．3(2000):240 －253．

〔3〕Lindberg，Staffan，“Accountability:the Core Concept and its Subtypes”，Working Paper 1．London:Africa Power and Politics Programme(2009):15－16．

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〔5〕O’Donnell G，“Horizontal Accountability in New Democracies”，In The Self－Restraining State，eds Schedler A，Diamond L and Platterner M(Boulder，CO:Lynne Rienner，1999)，30 －46．

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〔7〕O’Donnell G，“Horizontal Accountability in New Democracies，”In The Self－Restraining State，eds Schedler A，Diamond L and Platterner M(Boulder，CO:Lynne Rienner，1999)，29．

〔8〕Przeworski．A，“Democratization Revisited，”Newsletter of Social Sciences Research，Items 51(March 1997):10 －11．

〔9〕Harry．B，“Participation and Accountability at the Periphery:Democratic Local Governance in Six Countries，”World Development，Vol．28，No．1(2000):27．

〔10〕O’Donnell G，“Horizontal Accountability in New Democracies”，In The Self－Restraining State，eds Schedler A，Diamond I and Platterner M(Boulder，CO:Lynne Rienner，1999)，38．

〔11〕Harry．B，“Participation and Accountability at the Periphery:Democratic Local Governance in Six Countries，”World Development，Vol．28，No．1(2000):21 －39．

〔12〕Smulovitz G and Peruzzotti E，“Societal accountability in Latin America，”Journal of Democracy，Vol．11，No．4(2000):147–158．

〔13〕Smulovitz G and Peruzzotti E，“Societal accountability in Latin America，”Journal of Democracy，Vol．11，No．4(2000):147–158．

〔14〕O’Donnell G，“Horizontal Accountability in New Democracies”，In The Self－Restraining State，eds Schedler A，Diamond L and Platterner M(Boulder，CO:Lynne Rienner，1999):30．

〔15〕Chabal，P(ed)，Political Domination in Africa:Reflections on the Limits of Power(Cambridge:Cambridge University Press，1986)．

〔16〕O’Donnell G，“Horizontal Accountability in New Democracies”，In The Self－Restraining State，eds Schedler A，Diamond L and Plattner M(Boulder，CO:Lynne Rienner，1999):45．

(責(zé)任編輯:趙榮華)