王媛媛

(廣東金融學(xué)院 保險系，廣東 廣州 510521)

1 引言

巨災(zāi)風(fēng)險一直是全球性的沉重話題，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，人口與財富的集中，頻繁發(fā)生的巨災(zāi)造成越來越巨額的財產(chǎn)損失和人員傷亡，對社會生產(chǎn)、人民生活帶來極其惡劣的影響，巨災(zāi)風(fēng)險逐漸成為各國政府及保險公司關(guān)注的焦點。

據(jù)瑞士再保險Sigma統(tǒng)計資料顯示：剔除通貨膨脹的影響，1987-2002年，平均每年災(zāi)害造成的損失約為205億美元，2004年由于印度洋海嘯的影響，損失達(dá)到1230億美元；2010年由于亞洲洪災(zāi)的影響，全球經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到2180億美元；2011年日本和新西蘭的地震，使得全球因災(zāi)經(jīng)濟(jì)損失攀升到3800億美元[1]。從全球范圍來看，巨災(zāi)的數(shù)量和造成的損失逐年攀升。中國亦是個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，而且，災(zāi)害防范應(yīng)對形勢越來越嚴(yán)峻復(fù)雜。但是，中國目前巨災(zāi)風(fēng)險分散的渠道狹窄，政府救助、社會捐贈成為災(zāi)后恢復(fù)重建的主導(dǎo)力量，保險業(yè)未能像西方國家那樣發(fā)揮其重要作用。因此，如何充分發(fā)揮保險的作用，建立市場化的災(zāi)害事故預(yù)防和補償機制，對完善中國災(zāi)害防范和救助體系，提高風(fēng)險管理水平，減輕政府救災(zāi)負(fù)擔(dān)，提高社會的救災(zāi)效率，具有重要意義。

2 巨災(zāi)風(fēng)險主要分散模式及其適用性評析

2.1 巨災(zāi)風(fēng)險的界定

目前并無對巨災(zāi)風(fēng)險統(tǒng)一的定義，各國基本上都根據(jù)本國實際情況對其定義和界定。

美國保險服務(wù)局 （ISO）采用定量的方法以1998年的物價水平為依據(jù)，將巨災(zāi)風(fēng)險定義為損失金額超過2500萬美元，并影響到大范圍保險人和被保險人的事件。瑞士再保險則自1970年以來，每年根據(jù)美國的通貨膨脹率公布全世界的巨災(zāi)風(fēng)險損失。

表1 1999年瑞士再保險對巨災(zāi)的界定標(biāo)準(zhǔn)

2.2 國際上巨災(zāi)風(fēng)險主要分散模式及其適用性

風(fēng)險管理理論認(rèn)為，風(fēng)險（包括巨災(zāi)風(fēng)險）管理主要有兩種方法，控制型和財務(wù)型，控制型風(fēng)險管理方法追求的是在最小成本下，事故發(fā)生前降低事故發(fā)生的概率，事故發(fā)生后控制損失的擴(kuò)大，降低損失程度，其主要方法有風(fēng)險回避、損失預(yù)防、損失抑制、風(fēng)險隔離與組合等；財務(wù)型風(fēng)險管理方法主要是以提供基金的方法，即以事故前的財務(wù)安排來減輕或消除事故發(fā)生后給人們造成經(jīng)濟(jì)困難和精神憂慮，為恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活提供財務(wù)支持，主要的方法是自留、保險轉(zhuǎn)移、非保險轉(zhuǎn)移[2]。

現(xiàn)階段，由于巨災(zāi)風(fēng)險的客觀性、普遍性和發(fā)展性，人類要想回避巨災(zāi)風(fēng)險幾乎是不現(xiàn)實的，所以積極地運用損前預(yù)防、損后抑制，提前進(jìn)行損前的財務(wù)安排，才是處理巨災(zāi)風(fēng)險的最佳途徑?？v觀西方發(fā)達(dá)國家，他們對于分散巨災(zāi)風(fēng)險的方法主要有以下幾種。

2.2.1 建立適合國情的巨災(zāi)保險和再保險 巨災(zāi)保險是轉(zhuǎn)移巨災(zāi)風(fēng)險的一種有效方法，通過購買巨災(zāi)保險，保險公司在巨災(zāi)發(fā)生后能及時為人身及財務(wù)的損失提供經(jīng)濟(jì)補償，為災(zāi)后的救助和恢復(fù)生產(chǎn)提供必要的資金支持。例如，美國是一個自然環(huán)境和中國較為類似的國家，其時常會遭受到自然巨災(zāi)及人為巨災(zāi)的威脅，為了分擔(dān)巨災(zāi)損失，政府就主要的自然巨災(zāi)和人為巨災(zāi)推出各種保險計劃，極具代表性的“洪水保險計劃”就是其中之一。再如，日本是一個地震頻發(fā)的國家，于是其在1966年通過并實施《地震保險法》，規(guī)定由政府和私人保險公司共同建立地震保險制度。

巨災(zāi)風(fēng)險帶來的損失巨大，如果單憑保險公司來分散風(fēng)險，則存在資本額較低，實力有限的局限性，所以一般會通過再保險機制將風(fēng)險在較大的范圍內(nèi)分散。在巨災(zāi)再保險中較常采用的是巨災(zāi)超額損失再保險，即原保險公司承擔(dān)自留額和超過限額的損失，再保險公司承擔(dān)自留額和限額之間的損失。例如，日本的地震保險制度將地震保險分為企業(yè)財產(chǎn)地震保險和家庭地震保險，對于家庭地震保險就是以超額損失再保險的方式進(jìn)行承保。當(dāng)?shù)卣饟p失賠款在750億日元以下時，由保險人和再保險人各承擔(dān)50%；損失在750億—8186億日元的部分，保險公司和政府各承擔(dān)50%。8186-41000億日元的損失由政府承擔(dān)95%，被保險人承擔(dān)5%。如果單次地震事故保險損失總額超過最高賠付限額，將按照最高賠付限額和損失總額的比例進(jìn)行賠付。

2.2.2 設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險補償基金 巨災(zāi)風(fēng)險補償基金主要是為巨災(zāi)發(fā)生后的災(zāi)后恢復(fù)重建提供資金，其來源可以有財政撥款、保費收入、社會捐贈等多種形式。在巨災(zāi)風(fēng)險補償基金的設(shè)立方面，美國早在1950年就通過了《巨災(zāi)救濟(jì)法》，設(shè)立了永久性的巨災(zāi)補償基金。如美國加州在1996年就由政府和私人共同發(fā)起成立了半官方性質(zhì)的加州地震局，政府以市政債券的收入和保險公司、再保險公司共同注資成立地震基金，該基金能夠提供高達(dá)105億美元的地震保險，其中保險公司承擔(dān)的賠償限額為60億美元；再保險公司承擔(dān)的賠償限額為20億美元；市政債券為10億美元；巨災(zāi)債券為15億美元。在法國，其中央再保險公司（CCR）通過計提“平衡準(zhǔn)備金”來應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險，亦可以看作是類似的巨災(zāi)風(fēng)險補償基金。

2.2.3 巨災(zāi)風(fēng)險證券化 巨災(zāi)風(fēng)險證券化是指利用資產(chǎn)證券化的技術(shù)，將承保的巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移到資本市場，從風(fēng)險分散的本質(zhì)來說，巨災(zāi)風(fēng)險證券化是再保險的延伸。它是在20世紀(jì)90年代金融創(chuàng)新浪潮的推動下產(chǎn)生的，巨災(zāi)風(fēng)險證券化產(chǎn)品一般稱為 “保險連接證券” （ILss，Insurance－Linked securities），目前產(chǎn)品主要包括巨災(zāi)期貨、巨災(zāi)期權(quán)、巨災(zāi)債券、巨災(zāi)風(fēng)險互換、巨災(zāi)股權(quán)賣權(quán)及或有資本票據(jù)等[3]。巨災(zāi)債券是巨災(zāi)風(fēng)險證券化產(chǎn)品中發(fā)行量最大、最成功的一種，它通過將發(fā)行收益與指定的巨災(zāi)損失相連結(jié)，把保險公司部分巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給債券投資者，與傳統(tǒng)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移方法相比，其優(yōu)勢明顯：提前為發(fā)行方提供保障；發(fā)行期一般3-5年，有效提供長期保障；可根據(jù)特定地區(qū)或特定災(zāi)害靈活設(shè)定；為投資者提供了一個風(fēng)險較低，收益較高的投資回報率。

日本于1984年發(fā)行了第一個標(biāo)準(zhǔn)的巨災(zāi)債券—可贖回地震債券，20世紀(jì)90年代末期巨災(zāi)債券更是進(jìn)入了飛速發(fā)展階段，1997年—2003年共有54個巨災(zāi)債券發(fā)行成功，總額計80億美元，在2010年7月1日至2011年6月30日的12個月間，巨災(zāi)債券的總發(fā)行量共計44億美元，累積發(fā)行量已達(dá)376億美元，成為當(dāng)之無愧的最具戰(zhàn)略意義及有效的風(fēng)險管理工具之一[4]。

3 中國巨災(zāi)風(fēng)險現(xiàn)狀及其分散模式

3.1 中國巨災(zāi)風(fēng)險的現(xiàn)狀

中國幅員遼闊、地形復(fù)雜、氣候多樣，約有70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)和海洋等自然災(zāi)害的地區(qū)，據(jù)統(tǒng)計，1950年-2008年，我國巨災(zāi)發(fā)生的次數(shù)占世界巨災(zāi)總次數(shù)的1/3，造成的人員死亡占世界的40%；2006年的臺風(fēng)“桑美”造成經(jīng)濟(jì)損失116.6億元；2008年1月南方的雪災(zāi)造成經(jīng)濟(jì)損失1111億元，5月的 “汶川”地震造成經(jīng)濟(jì)損失8451億元；2009年我國自然災(zāi)害依然嚴(yán)重，巨災(zāi)經(jīng)濟(jì)損失約占GDP的2.5%，因災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失2523.7億元；而2010年則是僅次于2008年的第二個重災(zāi)年，因災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失5339.9億元；2011年全年因災(zāi)經(jīng)濟(jì)損失3096億元。

同時，隨著我國科技的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，潛在的巨災(zāi)風(fēng)險越來越多，安聯(lián)保險公司東南亞區(qū)再保部經(jīng)理斯科特.瑞銳在第九屆亞洲巨災(zāi)保險會議中說，中國正在成為巨災(zāi)最大的市場，中國有全球增長速度最快的城市，全球最大的5個城市都在中國，這些城市面臨的風(fēng)險也在增加，但其抵擋災(zāi)害的能力卻十分弱小。中國接近地震帶的城市非常多，而且多為大城市，同時，核威脅也不能被忽略，中國目前有14家核電站，25家核電站在建，不少靠近沿海。

圖1 2007-2011年我國自然災(zāi)害損失圖

綜上所述，現(xiàn)階段我國的巨災(zāi)風(fēng)險具有客觀性、普遍性、發(fā)展性、變化性等特點，其發(fā)生頻率越來越高，損失金額越來越大，面臨風(fēng)險的種類越來越復(fù)雜。

3.2 中國目前巨災(zāi)風(fēng)險的分散方式及評析

目前，我國巨災(zāi)的損失補償方式主要有政府救助、社會援助、國際援助和保險補償?shù)取Ｏ旅嫖覀儗γ恳环N方式的具體救助模式、優(yōu)點和弊端等逐一分析。

3.2.1 政府救助 政府救助是以政府為主體，以財政資金和必要的行政手段為主要工具，對全社會自然災(zāi)害風(fēng)險進(jìn)行管理以及進(jìn)行災(zāi)害分?jǐn)偤脱a償，以幫助受災(zāi)的企業(yè)和個人重新獲得生產(chǎn)和持續(xù)發(fā)展的能力的一種災(zāi)害管理體制。政府救助是我國最常見的災(zāi)后應(yīng)急措施，該措施的優(yōu)點在于能夠迅速調(diào)動救災(zāi)資源，較好地進(jìn)行救災(zāi)和災(zāi)后重建；弊端在于該措施會降低社會資源配置效率，機會成本較高，且救助的資金總額受制于國家財政收入。

3.2.2 社會援助 社會援助是借助社會各界的參與和社會成員的捐贈，對災(zāi)區(qū)和災(zāi)民出于人道主義的一種補償辦法。我國慈善事業(yè)也得到了快速發(fā)展，社會援助在災(zāi)害損失中所起到的作用也越來越重要。但其資金的來源完全基于捐贈方的主觀意愿，既無法律保障，也缺乏可持續(xù)性，且社會援助資金的籌措和發(fā)放一般是通過“紅十字會”以及其他公益性組織機構(gòu)來進(jìn)行的，其資金的運作和管理模式制約了救災(zāi)抗災(zāi)的及時性。而近年不斷發(fā)生的公益組織機構(gòu)的公信力受到質(zhì)疑的事件，也進(jìn)一步限制這種救助模式作用的發(fā)揮。

3.2.3 國際援助 國際援助一般可以分為官方援助和非官方援助，非官方援助一般由非官方的國際機構(gòu)、私人慈善機構(gòu)等提供，而官方援助包括外國政府、官方的國際機構(gòu)等提供的援助。根據(jù)歷史情況來看，中國巨災(zāi)發(fā)生后，國際慈善機構(gòu)、政府等也會對中國提供一定的援助資金，但國際援助的金額由援助的國家自愿，且受到其經(jīng)濟(jì)力量、覺悟或道義感以及與受援助方關(guān)系等因素影響和制約，對巨災(zāi)的損失補償來說只是“杯水車薪”，而且其在時效性方面也存在延遲，目前只能作為災(zāi)害補償?shù)囊环N輔助方式。

3.2.4 保險補償 保險補償是以私人為主體，以市場為依托，以風(fēng)險利益為紐帶，以保險作為主要手段建立風(fēng)險損失補償基金。通過保險進(jìn)行損失補償，其優(yōu)勢在于能夠較好地實現(xiàn)風(fēng)險管理的激勵目標(biāo)，減輕國家的財政負(fù)擔(dān)。保險對風(fēng)險的分散，不僅僅拘泥于國內(nèi)，還可以通過再保險的方式將風(fēng)險部分轉(zhuǎn)移到國際市場，而且保險的賠付具有及時性的特點。其弊端在于中國人參保率低，只有一小部分能夠賠償；而且巨災(zāi)損失大、國內(nèi)保險公司一般無力承擔(dān)，商業(yè)保險公司較少開展該業(yè)務(wù)。

所以，從我國目前的巨災(zāi)的損失補償機制來看，我們主要以政府救助為主、社會與國際援助為輔、商業(yè)保險補償為補充，在我國面臨巨災(zāi)風(fēng)險發(fā)生頻率越來越高，損失金額越來越大，面臨風(fēng)險的種類越來越復(fù)雜的今天，巨災(zāi)風(fēng)險的潛在需求已達(dá)兩千億左右，所以，這種損失補償機制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這種現(xiàn)實與潛在的需求，巨災(zāi)風(fēng)險的分散需求強烈呼吁我們必須進(jìn)尋求新的風(fēng)險轉(zhuǎn)移方式來分散巨災(zāi)風(fēng)險，全面構(gòu)建巨災(zāi)風(fēng)險保障體系。

4 社會主義市場經(jīng)濟(jì)下全面構(gòu)建巨災(zāi)風(fēng)險保障體系

20世紀(jì)全球兩次造成20萬人以上的大地震，分別發(fā)生在1902年的寧夏海原和1976年的河北唐山，由于當(dāng)時中國的商業(yè)保險尚未起步或尚未恢復(fù)經(jīng)營，都避開了這些特大巨災(zāi)損失，最終損失由受災(zāi)群眾自身與國家財政災(zāi)后救濟(jì)構(gòu)成的救災(zāi)主體承擔(dān)了損失，然而隨著損失的增加、財富的集中，巨災(zāi)帶來的損失終將超過國家財政的承受能力。盡管每次巨災(zāi)，中國政府都下?lián)芫揞~財政支出用于抗災(zāi)救災(zāi)，但同巨災(zāi)的損失相比，財政支出仍有很大缺口，以2007年自然災(zāi)害為例，有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明2007年我國自然災(zāi)害損失達(dá)2300億元，而中央支持各地抗災(zāi)救災(zāi)支出65.6億元，所以我們可以看到雖然長期以來政府作為災(zāi)害“最后再保險人”的角色一直占主導(dǎo)地位，但其承受能力畢竟還是很有限的。

建立在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的“巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制”，在中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，全面而完善的巨災(zāi)風(fēng)險保障體系應(yīng)該從巨災(zāi)發(fā)生前的防范、巨災(zāi)發(fā)生時的預(yù)警、巨災(zāi)發(fā)生后的多主體分散補償?shù)确矫孢M(jìn)行構(gòu)建。

4.1 提高社會對巨災(zāi)風(fēng)險的認(rèn)知和管理能力

目前社會上對于巨災(zāi)風(fēng)險的認(rèn)識和管理還存在分歧，一些人認(rèn)為巨災(zāi)風(fēng)險的發(fā)生是不可避免，是人力所不可控的，這種具有中國特色的、傳統(tǒng)的“聽天由命”的思想客觀上阻礙了巨災(zāi)風(fēng)險管理的實施。

眾所周知，日本位于環(huán)太平洋地震帶上，是著名的地震多發(fā)地區(qū)，世界上的地震大約有20%是在日本及其周邊地區(qū)發(fā)生的，這對于陸地面積不到世界陸地面積0.3%的日本已經(jīng)是一個驚人的數(shù)字。然而在如此頻發(fā)的巨災(zāi)面前，日本在許多震級較大的地震災(zāi)害中，都能保持“低傷零死亡”的記錄，這一方面得益于日本對巨災(zāi)風(fēng)險的管理能力，另一方面也得益于國民防震意識的提高。在日本各級政府網(wǎng)頁上，都開設(shè)有防災(zāi)專欄，公布當(dāng)?shù)卣姆勒鹫吆痛胧?、發(fā)布防震訓(xùn)練信息，并在地震多發(fā)區(qū)每年都組織進(jìn)行一次綜合性防震訓(xùn)練和地域防災(zāi)訓(xùn)練。

我國可以借鑒日本的經(jīng)驗，普及防災(zāi)、減災(zāi)的知識，提高全社會對巨災(zāi)風(fēng)險的認(rèn)知能力，并積極運用各種有效工具對巨災(zāi)風(fēng)險進(jìn)行管理。

4.2 加快構(gòu)建巨災(zāi)科學(xué)知識系統(tǒng)，建立巨災(zāi)預(yù)警系統(tǒng)

隨著科技的進(jìn)步，應(yīng)充分利用現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)進(jìn)行災(zāi)害預(yù)警。加強對巨災(zāi)的深入研究，完善巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，利用現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)，借助相關(guān)部門的力量，匯集保險行業(yè)現(xiàn)有的巨災(zāi)數(shù)據(jù)，共同研究開發(fā)巨災(zāi)數(shù)據(jù)模型，并可多并在借鑒國外成功經(jīng)驗的，例如，日本作為地震多發(fā)國，在地震預(yù)警系統(tǒng)方面作出了可貴的探索，日本在2007年成功研制出了全球首個地震預(yù)警系統(tǒng)，該套系統(tǒng)是基于日本“地震烈度”劃分法來設(shè)計的，通過探測地震產(chǎn)生的P波—第一輪非破壞性波和第二輪破壞性波之間的時間差，幫助人們贏得數(shù)十秒的逃生機會。

4.3 建立巨災(zāi)發(fā)生后的多主體分散補償機制

較為完善的巨災(zāi)風(fēng)險補償機制，應(yīng)該是巨災(zāi)發(fā)生后的損失能由多主體進(jìn)行分散補償，具體來說，就是將巨災(zāi)風(fēng)險分散到災(zāi)民、商業(yè)保險公司、再保險公司、資本市場、政府等多個主體來承擔(dān)。

4.3.1 建立健全巨災(zāi)保險制度 巨災(zāi)保險是指對因發(fā)生地震、颶風(fēng)、海嘯、洪水等自然災(zāi)害，可能造成巨災(zāi)財產(chǎn)損失和嚴(yán)重人員傷亡的風(fēng)險進(jìn)行分散的保險。在國際上，保險已經(jīng)成為災(zāi)害補償機制中最為重要的部分，在號稱全球巨災(zāi)損失年的2008年和2011年里，全球直接經(jīng)濟(jì)損失分別達(dá)到2690和3700億美元，對應(yīng)的保險賠償比例分別為19.52%和31.35%，在北美，甚至達(dá)到了76%和63%[5]。相比之下，我國商業(yè)保險在歷次巨災(zāi)損害中的賠償比例不足3%。所以，應(yīng)加快將商業(yè)保險納入到國家的防災(zāi)減災(zāi)體系中，建立健全巨災(zāi)保險制度。

4.3.2 加快發(fā)展巨災(zāi)再保險市場 再保險是分散巨災(zāi)的傳統(tǒng)且重要的一種方式，保險公司在確定了風(fēng)險自留額后，通過簽訂再保險合同將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給再保險人，這樣就可以擴(kuò)大原保險公司的承保能力，而且保險公司通過選擇國際上實力較強的再保險公司，還可以將巨災(zāi)風(fēng)險在國際保險市場中分散，建立適合國情的巨災(zāi)保險制度，并加快發(fā)展再保險。加快再保險的發(fā)展可以從兩個方面入手：一是培育國內(nèi)再保險的供給主體，加快再保險市場競爭機制的形成，發(fā)展專業(yè)的再保險中介，培育專業(yè)的再保險經(jīng)紀(jì)公司；二是可以大力引進(jìn)國際知名的再保險公司，擴(kuò)大保險公司對巨災(zāi)的承保能力。

4.3.3 建立巨災(zāi)風(fēng)險管理基金 巨災(zāi)風(fēng)險管理基金是巨災(zāi)風(fēng)險管理制度的核心所在，巨災(zāi)風(fēng)險管理基金的來源形式多樣，政府財政撥款、保險公司保費收入、社會公益捐贈和資金的投資收益等都是風(fēng)險管理基金來源的一部分，其基金運作模式可以是單項巨災(zāi)風(fēng)險基金或綜合巨災(zāi)風(fēng)險基金兩種，在基金建立的初期，我國可以先建立單項巨災(zāi)風(fēng)險基金，如地震基金、臺風(fēng)基金等，然后逐步發(fā)展到包括地震、洪水、臺風(fēng)等典型巨災(zāi)的綜合型基金。

4.3.4 實施巨災(zāi)風(fēng)險證券化 20世紀(jì)90年代巨災(zāi)風(fēng)險證券化出現(xiàn)后，已逐步發(fā)展成目前國際上重要的巨災(zāi)風(fēng)險融資工具。發(fā)行巨災(zāi)債券、巨災(zāi)期權(quán)/期貨等巨災(zāi)風(fēng)險證券化產(chǎn)品成為解決商業(yè)保險融資能力不足的有效手段，從我國實際國情來看，不久的將來，實施巨災(zāi)風(fēng)險證券化是我國巨災(zāi)風(fēng)險管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。目前從我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資本市場的規(guī)模等方面來看，雖已具備了實施巨災(zāi)風(fēng)險證券化的條件，但由于資本市場還沒有完全成熟，所以我國在第一階段可以先發(fā)行巨災(zāi)債券，而且優(yōu)先開發(fā)本金保護(hù)型債券，有一定的發(fā)行經(jīng)驗后再逐步過渡到本金不保護(hù)的債券品種。

4.4 從立法入手，完善巨災(zāi)保險法律制度

目前，巨災(zāi)保險高效發(fā)揮的國家，如美國、日本，均建立了完善的巨災(zāi)保險法律體系，另外，從國外巨災(zāi)保險制度的經(jīng)驗來看，建立巨災(zāi)保障制度一是需要一個與之相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展環(huán)境，另一方面在建立之后還需要逐步完善。2012年初，保險會主席項俊波曾指出，國家政策支持的巨災(zāi)保險體系還沒有建立，自然災(zāi)害風(fēng)險分散轉(zhuǎn)移和補償救助機制缺失等兩項工作列入2012年的三項重點工作之一。巨災(zāi)保險法律制度的建立，可以規(guī)范巨災(zāi)保險市場，明確政府、保險人、投保人各自的權(quán)利義務(wù)，保證承保、理賠、巨災(zāi)保險基金以及分保等有序并有效地進(jìn)行，雖然在我國巨災(zāi)保險制度建設(shè)中將會面臨許多困難，當(dāng)前我們應(yīng)根據(jù)實際情況，分險種、分區(qū)域地對巨災(zāi)進(jìn)行立法，結(jié)合局部的成功案例，以點帶面，逐漸搭建起我國巨災(zāi)保險體系。

4.5 轉(zhuǎn)變政府在巨災(zāi)風(fēng)險管理體系中的角色和職能

中國的政府在巨災(zāi)風(fēng)險管理體系中一直處于“主導(dǎo)”地位，擔(dān)任著巨災(zāi)風(fēng)險中“最后保險人”的角色，這種過度依賴政府救助的巨災(zāi)風(fēng)險管理體系在有效性、確定性和公平性等方面存在弊端。從國際經(jīng)驗來看，政府恰當(dāng)?shù)慕巧ㄎ皇蔷逓?zāi)保險成功運作的關(guān)鍵，我國現(xiàn)階段既沒有英國完善的保險和再保險市場，也沒有美國強大的政府財政后盾，所以只能走政府和市場相結(jié)合的道路，通過對巨災(zāi)保險的支持，使保險業(yè)成為巨災(zāi)補償機制的核心環(huán)節(jié)，可以從建立和完善巨災(zāi)保險的法律法規(guī)；實行不同區(qū)域、不同險種的差異化巨災(zāi)保險發(fā)展戰(zhàn)略；同商業(yè)保險公司合作建立巨災(zāi)保險基金以及對保險公司和再保險公司無力承擔(dān)的部分進(jìn)行最后補償?shù)确矫娑ㄎ徽慕巧吐毮堋?/p>

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