方國華，高玉琴，談為雄，鄭在洲，郭 寧

(1.河海大學水利水電學院，江蘇 南京 210098;2.江蘇省水利廳工程管理處，江蘇 南京 210098)

水利工程管理現(xiàn)代化是實現(xiàn)水利現(xiàn)代化的重要組成部分。為了對水利工程管理現(xiàn)代化的進程進行全面、客觀的評價，指導水利工程管理現(xiàn)代化的建設(shè)，必須逐步建立和完善水利工程管理現(xiàn)代化評價指標體系。在全面收集、整理、分析資料的基礎(chǔ)上，對江蘇若干典型水利工程進行現(xiàn)場調(diào)研;并參考、借鑒有關(guān)研究成果［1-4］，建立了系統(tǒng)、先進、實用的水利工程管理現(xiàn)代化評價指標體系，并應用于典型水利工程中［5-6］。

1 水利工程管理現(xiàn)代化評價指標體系

1.1 構(gòu)建原則

為了能夠客觀、準確且比較全面地反映不同區(qū)域水利工程管理現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展水平，指標體系的確定應遵循以下基本原則:①先進性、系統(tǒng)性與可能性相協(xié)調(diào);②除了有反映“管理水平”的指標，還有反映“管理效果”的指標;③定量指標和定性指標相結(jié)合;④具有層次性和可比性，同一層次內(nèi)各指標應具有可比性;⑤兼顧代表性與可操作性;⑥具有導向性。

1.2 一級評價指標

水利工程管理現(xiàn)代化評價指標體系中的一級評價指標有9個，分別是水利工程管理體制合理性與先進性水平，水利工程管理規(guī)范化程度，水利工程管理手段自動化、信息化水平，水利工程管理法治環(huán)境良性化水平，水利工程運行安全管理水平，水利工程設(shè)施完好和功能達標程度，水利工程水環(huán)境保護水平，水管單位經(jīng)營管理績效和發(fā)展能力，人力資源科技水平和結(jié)構(gòu)性合理程度。其中，前5個指標為定性評價指標，評價全面，但人為因素較多;后4個指標為定量評價指標，評價客觀且人為因素較少，數(shù)據(jù)來源穩(wěn)定。

1.3 二級評價指標

上述9個一級評價指標可分解為32個二級評價指標，其中定性評價指標21個，定量評價指標11個，見表1，表中括號內(nèi)數(shù)字為指標權(quán)重。

1.4 評價指標權(quán)重的確定

權(quán)重的確定是多指標綜合評價中的一個重要步驟，權(quán)重的合理性、準確性直接影響評價結(jié)果的可靠性。筆者在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對當前水利工程管理現(xiàn)代化建設(shè)的特點和總體要求，采用德爾菲法構(gòu)建水利工程管理現(xiàn)代化評價指標體系，并對各項指標進行賦權(quán)。德爾菲法又稱專家調(diào)查法，是一種非見面形式的專家意見收集方法，能夠充分利用專家的知識、經(jīng)驗和智慧［7］。筆者設(shè)計了問卷調(diào)查，邀請水行政主管部門和基層水管單位共7位專家根據(jù)自己的經(jīng)驗和知識，對水利工程管理現(xiàn)代化評價指標體系和各級指標權(quán)重分值給出意見。在第一輪征詢時，基于層次分析法，請各位專家對評價指標的相對重要性提出意見，綜合專家意見，建立判斷矩陣，并進行一致性檢驗，再次征詢專家意見，使意見相對趨于集中，將反饋結(jié)果匯總并加工整理，確定了評價指標的權(quán)重值，見表1。

2 評價指標的內(nèi)涵及定義

通過對典型水利工程進行調(diào)研，并參考、借鑒有關(guān)研究成果［8-17］，分別針對21個定性指標和11個定量指標給出各指標的內(nèi)涵或定義。

表1 水利工程管理現(xiàn)代化評價指標體系

2.1 定性評價指標的內(nèi)涵

a.水利工程管理體制合理性與先進性水平。該一級評價指標可細分為4個二級評價指標:①水管單位分類定性準確合理性:為推進水利工程管理體制改革，應明確水利工程管理單位的類別和性質(zhì)。②管養(yǎng)分離方案先進性及實施程度:按照國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《水利工程管理體制改革實施意見》，開展維修養(yǎng)護項目的招投標，推進管養(yǎng)分離和合同管理，積極培育維修養(yǎng)護企業(yè)和市場，擇優(yōu)聘用水利工程維修養(yǎng)護主體。③管理維護經(jīng)費落實到位程度:按照水利部、財政部《水利工程管理單位定崗標準》等規(guī)定，對管理維護經(jīng)費進行測算，并落實社會保障政策，將公益性工程的管理維護經(jīng)費納入公共財政支出，保證落實到位。④管理機制先進性:建立競爭機制，實行競聘上崗并優(yōu)化組合;建立合理、有效的分配激勵機制;探索并建立管理科學、經(jīng)營規(guī)范的水管單位運行機制。

b.水利工程管理規(guī)范化程度。該指標可細分為以下6個二級評價指標:①水利工程安全、監(jiān)測工作制度完備和執(zhí)行規(guī)范化:建立規(guī)范的水利工程安全監(jiān)測工作制度，包括對水利工程進行觀測、巡查和檢查的制度;嚴格執(zhí)行水利工程安全監(jiān)測工作制度，監(jiān)視運行期間水工建筑物的運行狀況，發(fā)現(xiàn)異常及時查明原因并采取措施，防止事故發(fā)生，保證工程安全運行。②水利工程維修養(yǎng)護項目管理制度完備和執(zhí)行規(guī)范化:建立規(guī)范的水利工程維修養(yǎng)護項目管理制度，包括合同管理、質(zhì)量管理、監(jiān)理管理和驗收工作制度;建立并嚴格實行水利工程維修養(yǎng)護項目質(zhì)量管理體系;規(guī)范項目的實施、結(jié)算、驗收程序，確保維修養(yǎng)護項目的工期、質(zhì)量和安全，合理利用維修養(yǎng)護資金。③水利工程控制運用方案和操作制度執(zhí)行程度:水利工程的控制運用方案應在保證工程安全的前提下，本著局部服從整體、興利服從防災的原則選用最優(yōu)調(diào)度運用方案，綜合利用水利資源，充分發(fā)揮工程的綜合效益，并建立水利工程調(diào)度考評制度。④水利工程各類預案完善程度:防汛防旱指揮機構(gòu)應制定超標準洪水防汛、應急供水、水污染治理等應急預案，工程管理部門要提高預案的執(zhí)行能力。⑤單位行政管理各項規(guī)章制度和崗位責任制完善程度:水利工程管理單位要根據(jù)所管工程的工情、水情和人員結(jié)構(gòu)狀況，建立行之有效的規(guī)章制度和崗位責任制。⑥人才培養(yǎng)機制及科技創(chuàng)新激勵機制完善程度:建立和完善人才培養(yǎng)機制、繼續(xù)教育機制、科技創(chuàng)新激勵機制;根據(jù)本單位的實際情況制定和完善人才培養(yǎng)和使用規(guī)劃，并加強考核和效能評估。

c.水利工程管理手段自動化、信息化水平。該指標可細分為以下4個二級評價指標:①水利工程管理信息化:為加強水利工程基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，應建立水利工程管理數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，包括機構(gòu)設(shè)置、職能管理、檔案管理、財務管理、安全巡護、工程調(diào)度、效益統(tǒng)計等，同時規(guī)范基礎(chǔ)工情信息的采集、管理和上報，并利用工情采集、水文自動測報、遠程監(jiān)控、大壩安全檢測系統(tǒng)，將整個工程的管理納入信息化管理的軌道。②水利工程安全監(jiān)測自動化系統(tǒng)先進性:依據(jù)實用可靠、技術(shù)先進、經(jīng)濟合理的原則，建設(shè)水利工程安全監(jiān)測自動化系統(tǒng)，主要包括浸潤線監(jiān)測、滲流量監(jiān)測、變形位移監(jiān)測、結(jié)構(gòu)縫張合度監(jiān)測、壩基揚壓力監(jiān)測等監(jiān)測系統(tǒng)。監(jiān)測系統(tǒng)必須在線不間斷監(jiān)測，確保及時發(fā)現(xiàn)、處理和維修硬件設(shè)備故障。③閘站工程自動化監(jiān)控系統(tǒng)先進性:依據(jù)技術(shù)先進、實時有效、操作方便、穩(wěn)定可靠的原則，構(gòu)建閘站工程自動化監(jiān)控與視頻圖像監(jiān)視系統(tǒng)，實時監(jiān)控各個站點的閘門開度、水泵啟停狀態(tài)、電機狀態(tài)、機電設(shè)備實時運行數(shù)據(jù)、內(nèi)外河水位流量等參數(shù)，全面提升水利工程自動化管理水平。④水情預報和水利工程運行調(diào)度系統(tǒng)先進性:依據(jù)實用、可靠、先進的原則，設(shè)計并組建結(jié)構(gòu)合理、層次清晰、功能全面、性能穩(wěn)定的水情測報及洪水預報調(diào)度自動化系統(tǒng)。系統(tǒng)采用現(xiàn)代化的雨情及水情自動采集、傳輸、處理設(shè)施并實現(xiàn)洪水預報和調(diào)度的自動化。

d.水利工程管理法治環(huán)境良性化水平。該指標可細分為以下4個二級評價指標:①管理范圍確權(quán)劃界完成力度:按照國家有關(guān)規(guī)定，水利工程管理單位要完成水利工程的確權(quán)劃界工作，明確水利工程的管理和保護范圍。②依法管理完善程度:采取有力措施，加強執(zhí)法手段和監(jiān)管能力，強化涉河事務管理。③水政監(jiān)察人員素質(zhì)建設(shè)力度:加強水政監(jiān)察隊伍能力建設(shè)，全面提高執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)。④水利工程管理公眾參與程度:通過加強宣傳，提高公眾保護水利工程和河湖水域的意識和自覺性，鼓勵社會各界積極參與保護水利工程和河湖水域的活動，并加強社會監(jiān)督。

e.水利工程運行安全管理水平。該指標可細分為以下3個二級評價指標:①水利工程反事故預案完善程度:加強與完善水庫安全鑒定、注冊登記、汛期調(diào)度計劃審批、除險加固竣工驗收、涉河涉堤建設(shè)項目管理等水利工程安全管理的各項行政或非行政許可工作;著重抓好工程運行安全、消防安全、信息安全、特種作業(yè)安全等方面的工作;建立水利工程反事故預案應急機制，避免事故發(fā)生或擴大，確保水工程運行安全。②報告制度完善程度:進一步落實安全生產(chǎn)責任制，建立請示報告制度、檢查報告制度、事故處理報告制度等，并嚴格執(zhí)行。③責任制落實程度:強化安全生產(chǎn)目標管理，認真落實安全生產(chǎn)責任制;健全安全生產(chǎn)網(wǎng)絡;進一步完善各項安全制度，嚴格安全責任追究。

2.2 定量評價指標的定義

a.水利工程設(shè)施完好和功能達標程度。該指標可細分為以下2個二級評價指標:①工程設(shè)施完好率，即水利工程中技術(shù)性能完好的設(shè)施數(shù)量占全部設(shè)施數(shù)量的百分比。工程設(shè)施完好率是工程管理的一項重要指標，它基本上決定了水利工程的運行服務能力。②工程設(shè)計能力達標率，即水利工程目前實際防御洪水(蓄水、泄水、輸水、調(diào)水改善水質(zhì))能力達到設(shè)計防御洪水(蓄水、泄水、輸水、調(diào)水改善水質(zhì))標準的百分比。利用現(xiàn)有水利工程將鄰近江河水或跨流域水引至本地區(qū)河網(wǎng)或城區(qū)河道，增加水體循環(huán)自凈能力，以改善本地區(qū)河網(wǎng)、城區(qū)水質(zhì)。

b.水利工程水環(huán)境保護水平。該指標可細分為以下4個二級評價指標:①保潔率:水利工程管理范圍內(nèi)持續(xù)保持潔凈的水面和土地面積占總面積的百分比。應建立河道長效管理機制，保持河面、岸邊護坡、河道周邊環(huán)境潔凈，確保河道保潔率達100%。②綠化覆蓋率:即水利工程管理范圍內(nèi)綠地面積占用地總面積的百分比。它是衡量水利工程綠化水平的主要指標。③水土流失治理率:即水利工程管理范圍內(nèi)已經(jīng)得到治理的水土面積占水土流失總面積的百分比。它是反映水利工程生態(tài)效益效率性和效果性的指標。④水域功能區(qū)水質(zhì)達標率:即水質(zhì)達標的認證水體及斷面數(shù)量占全體認證水體及斷面數(shù)量的百分比。

c.水管單位經(jīng)營管理績效和發(fā)展能力。該指標可細分為以下3個二級評價指標:①水費及其他費用征收率:每年實際征收的水費額占每年按水費標準應征收水費額的百分比。除了水費，其他費用包含經(jīng)批準的河道堤防占用費、水管單位自管船閘的過閘費、水管單位自管的水力發(fā)電電費。其他費用征收率為每年實際征收的費額占每年按其他費用標準應征收費額的百分比。這里的水費標準及其他費用標準是指能實現(xiàn)簡單再生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)的收費標準，反映了現(xiàn)代水利的客觀要求。②可開發(fā)土地資源利用率:即已開發(fā)利用土地面積占水管單位管理范圍內(nèi)可開發(fā)土地面積的百分比。③水管單位經(jīng)營項目盈虧率:水管單位經(jīng)營項目盈虧額占總成本的百分比，其中，水管單位經(jīng)營項目盈虧額為經(jīng)營服務總收入減去總成本再減去稅金后的金額。在計算總成本時，必須考慮工程良性運行的要求，即保證水利固定資產(chǎn)保值增值，以滿足現(xiàn)代水利的經(jīng)濟運行要求。

d.人力資源科技水平和結(jié)構(gòu)性合理程度。該指標可細分為以下2個二級評價指標:①在崗人員業(yè)務技術(shù)素質(zhì)、結(jié)構(gòu)及人數(shù)與職能要求適應率:該指標主要考量在崗人員業(yè)務技術(shù)素質(zhì)與崗位職能要求相適應的程度，以及人才結(jié)構(gòu)的合理性程度。②大專以上文化程度人員比例:在崗人員大專以上人員數(shù)占在崗人員總數(shù)的比例。

3 評價方法、步驟及標準

3.1 評價方法

采用基于層次分析法的綜合評價方法，即分層逐級綜合評價法進行評價。與評價指標體系二級結(jié)構(gòu)相對應，對水利工程管理現(xiàn)代化建設(shè)水平和效果的評析分二級進行，并在此基礎(chǔ)上對系統(tǒng)總體現(xiàn)代化建設(shè)水平進行評價。

a.定性指標評價。根據(jù)水利工程管理實踐和現(xiàn)代化建設(shè)情況，對照水利工程管理現(xiàn)代化評價指標體系中定性指標的內(nèi)涵，對水利工程管理現(xiàn)代化建設(shè)進展進行評價，依據(jù)評析意見確定定性指標所達到的等級，即優(yōu)秀、良好、中等、合格、不合格，相應分值分別為 0.9～1.0、0.8～0.9、0.7～0.8、0.6～0.7和0.4～0.59。按照指標達到等級所評定的分值被定義為該指標的實現(xiàn)指數(shù)。

b.定量指標評價。根據(jù)水利工程管理實踐和現(xiàn)代化建設(shè)情況，對照水利工程管理現(xiàn)代化評價指標體系中定量指標的定義，對水利工程管理現(xiàn)代化建設(shè)進展進行評價，計算定量指標現(xiàn)狀值。此外，依據(jù)水利工程管理現(xiàn)代化建設(shè)目標，參照相關(guān)的法規(guī)、規(guī)劃和科學研究成果確定定量指標目標水平，或根據(jù)專家意見匯總確定。在確定指標目標水平及指標現(xiàn)狀值的基礎(chǔ)上，以現(xiàn)狀值/目標水平作為該指標的實現(xiàn)指數(shù)。

c.分層逐級綜合評價。一級指標評價方法:根據(jù)二級指標的考核值、指標權(quán)重，采用算術(shù)平均加權(quán)法確定一級指標的實現(xiàn)指數(shù)，對一級指標的建設(shè)水平進行評價。綜合水平評價方法:根據(jù)一級指標的考核值、指標權(quán)重，采用算術(shù)平均加權(quán)法確定系統(tǒng)總體的綜合實現(xiàn)指數(shù)，對該系統(tǒng)綜合建設(shè)水平進行評價。

3.2 評價步驟

步驟1 選擇評價指標和權(quán)重。針對不同類型和不同功能的水利工程，可對表1中的32二級評價個指標有所取舍，并修正指標的權(quán)重。

步驟2 確定定量指標的目標水平。目標水平的確定是對定量指標進行評價的基礎(chǔ)，并具有特定社會發(fā)展階段的技術(shù)水平、經(jīng)濟水平和價值取向特征，兼具階段性和地域性。因此，對定量指標確定目標水平值，是評價過程中需要處理的一個重要環(huán)節(jié)。

步驟3 對二級評價指標進行評析、考核。在評價指標體系中，二級評價指標是具體的考核對象，對于定性指標可根據(jù)其內(nèi)涵進行考核以確定其所達到的等級，對于定量指標可根據(jù)其定義直接計算求得;在此基礎(chǔ)上確定各二級指標的實現(xiàn)指數(shù)。

步驟4 對一級評價指標進行評析、考核。一級評價指標是根據(jù)二級評價指標的考核結(jié)果、權(quán)重進行加權(quán)平均計算得到;在此基礎(chǔ)上確定該一級評價指標的實現(xiàn)指數(shù)。

步驟5 對系統(tǒng)總體進行評價。根據(jù)一級評價指標的考核結(jié)果、權(quán)重加權(quán)平均計算得到系統(tǒng)總體的綜合實現(xiàn)指數(shù)。

3.3 階段評判標準

將水利工程管理現(xiàn)代化建設(shè)進程劃分為3個階段:初步實現(xiàn)階段、基本實現(xiàn)階段和全面實現(xiàn)階段。擬定了不同階段的現(xiàn)代化評判標準:初步實現(xiàn)階段，要求系統(tǒng)總體的綜合實現(xiàn)指數(shù)超過90%，一級評價指標和二級評價指標的實現(xiàn)指數(shù)分別達到90%和85%;基本實現(xiàn)階段，要求系統(tǒng)總體的綜合實現(xiàn)指數(shù)超過93%，一級評價指標和二級評價指標的實現(xiàn)指數(shù)分別達到93%和90%;全面實現(xiàn)階段，要求系統(tǒng)總體的綜合實現(xiàn)指數(shù)超過95%，一級評價指標和二級評價指標的實現(xiàn)指數(shù)均達到95%。

4 應用實例

將所構(gòu)建的評價指標體系應用于江蘇7個典型水利工程中，分別是石梁河水庫、橫山水庫、泰州引江河水利樞紐、常熟市長江河道堤閘工程、無錫市太湖閘站工程、鹽城市西潮河閘、鹽城市大套第二抽水站。對照水利工程管理現(xiàn)代化評價指標體系中定性指標的內(nèi)涵，對水利工程管理現(xiàn)代化建設(shè)進展進行分析評價，依據(jù)評析意見確定定性指標達到等級，并賦以相應分值;對照水利工程管理現(xiàn)代化評價指標體系中定量指標的定義，計算定量指標現(xiàn)狀值，依據(jù)水利工程管理現(xiàn)代化建設(shè)目標，參照相關(guān)的法規(guī)、規(guī)劃和科學研究成果確定定量指標目標水平。在確定指標目標水平及指標現(xiàn)狀值的基礎(chǔ)上，以現(xiàn)狀值/目標水平作為該指標的實現(xiàn)指數(shù)。

根據(jù)二級評價指標的考核值、指標權(quán)重，計算確定一級評價指標的綜合實現(xiàn)指數(shù)。然后根據(jù)一級評價指標的考核值、指標權(quán)重，計算確定系統(tǒng)總體的綜合實現(xiàn)指數(shù)。上述7個水利工程的管理現(xiàn)代化水平綜合實現(xiàn)指數(shù)分別為87%、86%、93%、94%、87%、75%和88%。

依據(jù)不同階段的現(xiàn)代化評判標準，泰州引江河水利樞紐、常熟市長江河道堤閘工程已達到初步實現(xiàn)管理現(xiàn)代化水平，接近基本實現(xiàn)管理現(xiàn)代化水平;橫山水庫、石梁河水庫、無錫市太湖閘站工程、鹽城市大套第二抽水站接近初步實現(xiàn)管理現(xiàn)代化水平。

為推進水利工程管理現(xiàn)代化，筆者認為今后需要大力關(guān)注以下環(huán)節(jié):①促進管理和維修養(yǎng)護經(jīng)費落實到位;②完善水管單位內(nèi)部管理機制;③完善各類規(guī)章制度，并狠抓落實;④加強除險加固和更新改造建設(shè);⑤加大科技投入，推進水利工程管理現(xiàn)代化設(shè)施的建設(shè);⑥建設(shè)高素質(zhì)的水利工程管理隊伍。

5 結(jié)語

在調(diào)查研究和理論分析的基礎(chǔ)上，從管理體制、管理規(guī)范、管理手段、管理人才等諸多方面，構(gòu)建了以基層水管單位作為評價對象的水利工程管理現(xiàn)代化評價指標體系，較全面反映了水利工程管理現(xiàn)代化的目標和內(nèi)容。評價指標體系中一級評價指標有9個，二級評價指標有32個，其中定性指標21個，定量指標11個。將所構(gòu)建的指標體系應用于江蘇7個典型水利工程中。對這些水利工程的管理現(xiàn)代化進展進行分析評價，指出今后需要大力關(guān)注的環(huán)節(jié)。實例分析評價成果證明了所建評價指標體系的合理性和可操作性。

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