徐 璇，毛春梅

(河海大學公共管理學院，江蘇 南京 210098)

我國是人口大國，也是農業(yè)大國。農業(yè)水價問題事關國家糧食生產安全和社會穩(wěn)定，事關水資源節(jié)約保護和農田水利工程良性運行，事關廣大農民切身利益和國家新農村建設，必須嚴肅、嚴謹對待。

1949年以來，我國農業(yè)水價改革先后經歷了無償供水、低標準收費、按成本定價階段，目前已進入了綜合推進改革階段。改革取得了顯著成效，但仍有一些問題未得到很好的解決。其中比較突出的問題是因考慮農業(yè)是我國的基礎產業(yè)，農民承受能力低而制定的農業(yè)水價長期偏低，且水費實收率不高。選取我國典型省份的農業(yè)水價與其供水成本進行比較(表1)可見，水價遠遠無法補償供水成本。長期以來我國的低農業(yè)水價已導致水管單位難以生存，工作無法正常開展，農田水利工程因未能得到足夠維護而無法發(fā)揮正常效益。要保證農田水利工程良性運行，正常發(fā)揮其效益，同時使農民能夠承受得起農業(yè)水費，就需要進行農業(yè)水價的合理分擔。這也是世界上許多國家普遍的做法［1］。

表1 典型省份平均農業(yè)水價與供水成本比較

1 農業(yè)水價分擔的概念及意義

農業(yè)水價分擔是指農業(yè)供水成本如何在各利益相關者(包括國家、地方政府、水管單位、農業(yè)用水戶等組織或個人)之間合理分擔并最終實現(xiàn)的問題，包括由誰分擔，如何分擔的問題。

對農業(yè)水價進行合理分擔，有利于真實體現(xiàn)農業(yè)供水的商品價值，保障供水成本回收;有利于減輕農業(yè)用水戶的水費負擔，提高其生活水平;有利于保障水管單位基本收入，維持和改善其運行;有利于加強農田水利工程維修養(yǎng)護，促進其健康發(fā)展;有利于提高農業(yè)用水效率，節(jié)約水資源;有利于改善糧食生產，保障國家的糧食安全。

2 農業(yè)水價分擔的原則和總體思路

2.1 分擔原則

2.1.1 受益原則

受益原則是指從農業(yè)供水中受益(無論是直接還是間接)的主體都應分擔農業(yè)水價。受益越多，分擔的農業(yè)水價也就越多。進行農業(yè)水價分擔，要厘清各利益相關者，并根據(jù)其受益程度進行分攤。

2.1.2 支付能力原則

支付能力原則是指所有從農業(yè)供水中受益的主體，應根據(jù)其支付能力的大小來分擔農業(yè)水價。支付能力越大，支付越多。農民的水費承受能力有限，在進行分擔時，應考慮農民承受能力以及當?shù)厣鐣洕鷹l件，進行合理分擔。

受益原則是基礎，它體現(xiàn)了市場經濟的基本原則，即等價交換原則;支付能力原則是關鍵，它體現(xiàn)了社會活動的基本原則，即公平原則。在進行農業(yè)水價分擔時，以上兩項原則相互聯(lián)系，缺一不可。

2.2 分擔總體思路

進行農業(yè)水價分擔，應明確分擔的主體和客體，在充分考慮農民承受能力、國家和地方財力、灌區(qū)發(fā)展水平等因素的基礎上，確定各主體的分擔內容和具體運作方式，以保證既不增加農民負擔，又能促進農業(yè)供水工程良性運行，保障農業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

3 農業(yè)水價分擔的主體、客體界定

3.1 分擔主體

農業(yè)供水涉及多個利益相關者，科學界定這些利益相關者將有利于合理進行農業(yè)水價制定、水費計收和分擔模式確定。

根據(jù)利益相關者理論和受益原則，農業(yè)用水戶作為農業(yè)用水的最直接使用者和受益者，理應負擔農業(yè)供水成本。

由于農業(yè)用水戶的水價承受能力有限，既要努力實現(xiàn)農業(yè)用水全成本核算水價，又不增加農民的負擔，政府就必需參與分擔。與此同時，農業(yè)供水還存在改善當?shù)貧夂?、補充地下水、維護生態(tài)平衡、增加農民就業(yè)等正外部性功能，這也要求作為社會受益主體代表的政府來參與分擔。

黨的第十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，我國總體已經進入了以工補農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，今后的工作要堅持實行工業(yè)反哺農業(yè)、城市支撐農村的基本方針，推動農村經濟社會又好又快發(fā)展。在供水工程成本回收中，應積極探索“以工補農”的水價制度。近年來，隨著經濟的快速發(fā)展，非農業(yè)用水的需求量越來越大，尤其是工業(yè)用水，很多地區(qū)已出現(xiàn)非農業(yè)用水擠占農業(yè)用水的情況。因此，相關非農業(yè)用水戶應參與農業(yè)水價的分擔。

水利工程管理體制改革將既承擔防洪、排澇等公益性任務，又有供水、水力發(fā)電等經營性任務的水利工程管理單位(以下簡稱水管單位)劃分為準公益性，若其具備自收自支條件的，定性為企業(yè)。改革要求企業(yè)性質的水管單位做到自主經營、自我約束、自負盈虧、自我發(fā)展。水費收入是水管單位的重要收入來源，而水管單位的部分經營成本計入供水成本。農業(yè)供水與水管單位利益相關，因此，農業(yè)水價的分擔主體，也應考慮水管單位。

根據(jù)上述分析，筆者界定農業(yè)水價分擔主體主要包括:農業(yè)用水戶、國家和地方政府、非農業(yè)用水戶和水管單位。農業(yè)供水成本和成本水價計算公式如下:

式中:A 為農業(yè)供水成本;Sf，Sg，Su，Sw分別為農業(yè)用水戶、國家及地方政府、非農業(yè)用水戶、水管單位所分擔的農業(yè)供水成本;Pc為農業(yè)水價的成本水價;Pf，Pg，Pu，Pw分別為農業(yè)用水戶、國家及地方政府、非農業(yè)用水戶、水管單位所分擔的農業(yè)水價。

3.2 分擔客體

農業(yè)水價分擔的客體應為農業(yè)供水的全成本，理論上包括工程成本、環(huán)境成本和資源成本。其中，工程成本主要包括工程供水的生產成本和費用，資源成本主要考慮水資源費，而對于環(huán)境成本，目前還沒有成熟的方法計量。2003年頒布的《水利工程供水價格管理辦法》(以下簡稱《水價辦法》)規(guī)定，農業(yè)用水價格按補償供水生產成本、費用的原則核定，不計利潤和稅金。因此目前我國農業(yè)供水成本主要包括了工程成本和資源成本。

隨著我國農業(yè)水價綜合改革的推進，終端水價制度在全國范圍內陸續(xù)推廣。農業(yè)終端水價由國有供水工程水價和末級渠系水價兩部分組成，因此農業(yè)水價也可以表示為

式中:An為國有工程供水成本;Am為末級渠系供水成本;Pn為國有工程供水價格;Pm為末級渠系供水價格。

4 農業(yè)水價的不同分擔模式

4.1 農業(yè)用水戶全額負擔模式

由農業(yè)用水戶全額負擔農業(yè)水價，是農業(yè)水價制定和水費計收最理想的模式。該模式真實反應了農業(yè)供水的商品價值，有助于樹立農業(yè)用水戶的節(jié)水意識。由于農業(yè)是弱質產業(yè)，農民收入較低，對于水費的承受能力有限?！端畠r辦法》規(guī)定農業(yè)供水不計利潤和稅金，同時必須考慮農民的承受能力，以此減輕農民的負擔。因此該模式在現(xiàn)階段無法實現(xiàn)。

現(xiàn)階段農業(yè)用水戶所分擔的農業(yè)水價應以其承受能力為限，不足部分考慮由政府、非農業(yè)用水戶等進行分擔。國內農民承受能力的測算普遍采用水費承受指數(shù)分析法［2］。

式中:Bf為農民的水費承受能力;O為農業(yè)生產投入產出情況;F為農民水費支出;C為農業(yè)生產成本;V為農業(yè)產值;I為農業(yè)生產收入。

據(jù)研究表明，生產作物的類別不同，農民承受能力也不同。但總體上，合理的農業(yè)水費應占農業(yè)生產成本的比例為20% ～30%;占產值比例為5% ～10%;占灌溉增產效益的比例為30% ～40%，占凈收益的比例為10% ～13%［3-4］。

如果農民水費負擔較低，不利于農戶節(jié)水意識的樹立，在一定程度上更助長了水資源的浪費，造成農業(yè)用水低效率。因此，在進行農業(yè)水價分擔時，要認真調研，準確了解當?shù)剞r民的水費承受能力，以此制定農業(yè)用水戶分擔的合理水價，并保證水費的實收率。

4.2 政府財政全額負擔模式

政府財政全額負擔模式是由政府財政全額負擔農業(yè)水價(包括國有供水工程水價和末級渠系的水價)。

目前，我國部分財政狀況比較好的地區(qū)已經開始免征農業(yè)水費。如浙江省水庫灌區(qū)，廣東省東莞、佛山等地，農業(yè)水費改由政府財政轉移支付，直接補貼給水管單位。江蘇省南通市部分縣區(qū)的近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則采取直接在土地出讓金中提取“水利基金”來支付農業(yè)水費。

該模式的優(yōu)點在于有效避免了農業(yè)水費在收繳過程中“搭車收費”的現(xiàn)象，大大減輕農民的水費負擔，同時又解決了目前水管單位入不敷出而難以運行的困難，保障了水管單位的基本運行。但免收水費，會造成農民不節(jié)制的大面積漫灌，節(jié)水灌溉技術得不到推廣，水資源大量浪費。

可見，該模式的選用應視具體情況而定。只有在政府財政充足，農民素質較高、節(jié)水意識很強，水管體系健全的灌區(qū)進行實踐，從而充分發(fā)揮其正面效應。

4.3 農業(yè)用水戶和政府共同分擔模式

除了由政府財政全額負擔農業(yè)水價的模式外，政府參與分擔農業(yè)水價還存在以下兩種類型:①政府財政直接補貼水管單位，即暗補;②政府財政直接補貼農業(yè)用水戶，即明補［5］。根據(jù)當前的水價政策及實行情況，筆者提出以下4種農業(yè)用水戶與政府共同分擔模式，如表2所示。

表2 農業(yè)用水戶和政府共同分擔模式

a.模式1:該模式主要針對采用兩部制水價灌區(qū)。根據(jù)《水價辦法》要求，水利工程供水應逐步推行基本水價和計量水價相結合的兩部制水價。基本水價按補償供水直接工資、管理費用和50%的折舊費、修理費的原則核定。計量水價按補償基本水價以外的水資源費、材料費等其他成本、費用以及計入規(guī)定利潤和稅金的原則核定。

對于采用兩部制水價的灌區(qū)，考慮由政府財政來分擔基本水價，這樣既保證水管單位的基礎收入，又減輕農戶的水費負擔，體現(xiàn)政府對農業(yè)的支持和責任。計量水價則由農業(yè)用水戶來分擔，有助于節(jié)約用水，促進節(jié)水發(fā)展。

b.模式2:該模式由政府財政分擔全部國有工程水價，農業(yè)用水戶分擔末級渠系水價。這樣既維持了水管單位的正常運作，保障國有供水工程的健康運行，也減少了農業(yè)用水戶的負擔。

政府財政分擔國有工程水費可以由多種方式實現(xiàn)。結合目前我國農業(yè)用水的執(zhí)行水價低于成本水價，因水費實收率低而水費實際收入低于應收水費(根據(jù)執(zhí)行水價和供水量計算)的現(xiàn)狀，筆者提出以下3種方式:

方式1:按照目前農業(yè)水費實際收入直補水管單位。通過該方式國有工程供水成本無法得到全部補償，水管單位的水費收入也基本保持不變，運行狀況無法得到改善。

方式2:按照目前執(zhí)行的國有工程水價和供水量直補水管單位。通過該方式國有工程供水成本無法得到全額補償，水管單位收入有所增加，運行狀況將得到一定的改善。

方式3:按照權威部門核定的國有工程供水成本和供水量直補供水單位。通過該方式國有工程供水成本將得到全額補償，水管單位收入大幅增加，運行狀況也將得到根本改善。

c.模式3:該模式由政府財政分擔部分的國有工程水費，主要包括折舊費及工程更新改造的費用。據(jù)調查，一般固定資產折舊約占供水成本的15% ～30%，而目前我國國有工程供水水價僅為成本的38%［6］?？紤]農業(yè)供水工程的公益性和高投入低收益性，折舊費和工程更新改造費用考慮由財政資金來分擔，剩余的國有工程水費和末級渠系水價則由農業(yè)用水戶來分擔。

d.模式4:該模式采用農業(yè)水費的計收和補貼兩條線操作。農業(yè)水價的制定仍按《水價辦法》的規(guī)定，進行全成本計價，并由農業(yè)用水戶全額承擔，同時政府財政對農業(yè)用水戶進行直接補貼，即政府將農業(yè)水價補貼資金直接發(fā)給農業(yè)用水戶，然后由農業(yè)用水戶按農業(yè)全成本水價上交水費。政府財政補貼額的確定應考慮年度農業(yè)水費的實際應繳額和農業(yè)用水戶承受能力，根據(jù)農戶畝均水費的某個比例給予補助。同時補助標準應考慮農業(yè)用水戶的承受能力，和各灌區(qū)、各農戶等之間的差異性，按不同的區(qū)域實施。

以上4種模式中，前三種都采用政府財政直接補貼水管單位，對農業(yè)用水戶實行低價收費。這種暗補模式目前在我國應用比較普遍，它降低了農業(yè)用水價格，在一定程度上減輕了農民的用水負擔，也保障了水管單位的良性運行，但將導致農業(yè)水資源的大量浪費。模式4采用政府財政直接補貼農業(yè)用水戶的方式，這種明補模式在我國部分灌區(qū)也有實施，如河北省衡水市桃城區(qū)實施的“一提一補”政策。明補最直接的效果就是增加了農業(yè)用水戶的收入，同時也將農業(yè)水價提到了成本水價，但水價的大幅度上漲，農業(yè)用水戶心理上無法接受，推行阻力較大，實際操作也比較復雜。

在分擔操作上，政府財政直補水管單位涉及的主體為政府部門和水管單位，未直接涉及農業(yè)用水戶，所以實行相對比較容易，也便于管理，對基層農業(yè)水價管理體系要求不高。而政府直補農業(yè)用水戶涉及政府、水管單位和農業(yè)用水戶，還可能有農業(yè)用水戶協(xié)會的參與，涉及主體比較多。這就要求灌區(qū)有比較完善的農業(yè)水價管理體系，做到責權明晰，管理到位。

綜上所述，對于灌區(qū)選用兩部制水價，設備、資金條件允許，農民承受能力較高且水管體系較為健全的灌區(qū)，建議采取模式1;地區(qū)政府財政較為充足，農民承受能力較低且水管體系尚未健全的灌區(qū)，可選用模式2;農民承受能力較高且水管體系較為健全的灌區(qū)，可選用模式3;若地區(qū)政府財政較為充足，灌區(qū)農戶素質較高，灌區(qū)農業(yè)水價管理體系完善，可選用模式4。

4.4 非農業(yè)用水戶參與分擔模式

同時提供農業(yè)用水和非農業(yè)用水的供水工程，可考慮由非農業(yè)用水戶分擔部分農業(yè)用水戶的水費負擔。筆者提出以下3種非農業(yè)用水戶參與分擔的思路。

a.思路1:基本維持現(xiàn)行的農業(yè)水價不變，其與農業(yè)供水成本之間的差額，考慮采取提高非農業(yè)用水水價來部分分擔。

在以上分析的農業(yè)用水戶和政府共同分擔模式中，可能存在政府財政補貼仍無法全額補償國有工程供水成本或者由于灌區(qū)、地域和農戶個體的差異性，農業(yè)用水戶所需分擔的水價仍高于其承受能力的情況。在這些情況下，便可考慮農業(yè)用水戶以其承受能力為限，政府補貼后供水成本尚不足的部分由非農業(yè)用水戶來分擔，見表3。

表3 農業(yè)用水戶、非農業(yè)用水戶和政府共同分擔模式

非農業(yè)用水戶需分擔水價的計算方法如下:

式中:Pz為當前農業(yè)執(zhí)行水價;W為農業(yè)供水量;Wu為非農業(yè)供水量。

目前，全國水利工程供水價格水平較低。非農業(yè)水價總體來說能達到成本的70% ～80%，少數(shù)非農業(yè)供水水價能達到保本微利水平，而農業(yè)水價僅占供水成本的43%，且實收率低。在非農業(yè)供水成本還沒有完全得到回收，而農業(yè)水費征收缺口又較大的情況下，由非農業(yè)供水部分水費來彌補農業(yè)供水水費收入的不足，有一定難度，所以該模式適合非農業(yè)供水部分水費收入比較穩(wěn)定，且有一定利潤，非農業(yè)用戶用水量大、承受能力比較高的灌區(qū)。

b.思路2:在水價核算中，適當調整供水成本在農業(yè)與非農業(yè)之間的分配，調增非農業(yè)用水成本的分配，以減輕農業(yè)用水成本。根據(jù)《水價辦法》，農業(yè)供水和非農業(yè)供水的資產和成本費用一般采用供水保證率法或者計入供水天數(shù)影響法進行分攤。分攤體現(xiàn)了效益原則，但分攤計算后的農業(yè)用水成本和水價往往還是高于農業(yè)用水戶的水費承受能力。在了解用水戶承受能力且非農業(yè)用水戶承受能力較高的情況下，可考慮適當調低農業(yè)供水的保證率或者將供水的資產折舊全部由非農業(yè)用水戶承擔，不再由農業(yè)用水戶承擔，從而降低農業(yè)供水成本，實現(xiàn)以工補農。

c.思路3:針對存在非農業(yè)用水擠占農業(yè)用水的灌區(qū)，可考慮建立“工農互補機制”，即用水量的“以農補工”，水價的“以工補農”?？梢酝ㄟ^以下兩種方式實現(xiàn)。

方式1:由非農業(yè)用水戶無償參與農業(yè)節(jié)水建設，分擔農田水利設施更新改造的全部或者部分成本。水利設施的節(jié)水改造，必將提高渠系的輸水率，減少輸水量的損失。因此節(jié)約的用水量可以供給非農業(yè)用水戶使用。非農業(yè)用水戶對農田水利設施更新改造成本的分擔，將減少農業(yè)用水戶分攤的供水成本。

方式2:由非農業(yè)用水戶直接高價購買水權。購買價應高于現(xiàn)執(zhí)行的非農業(yè)用水水價，超出部分用以分擔農業(yè)供水成本、改善農田水利設施。

4.5 水管單位參與分擔模式

我國水管單位具體負責水利工程的管理、運行和維護，以保證工程的安全和發(fā)揮效益。由于農業(yè)水價制度的不完善和農業(yè)水費的實收率低，水管單位基本都入不敷出，難以維系。因此考慮由水管單位參與農業(yè)水價的分擔，基本不現(xiàn)實。但在國外，供水機構自主經營獲利彌補農業(yè)供水的虧損也有實例。所以我國水管單位也可在法律法規(guī)和自身允許的范圍內，在條件允許的情況下努力開拓自主經營的方式，例如開辦相關的企業(yè)、獨立或者聯(lián)合組建專業(yè)化的農田水利設施養(yǎng)護企業(yè)，收取過閘費等方式，增加收入，用以補償在農業(yè)供水上的損失。

5 結語

建立完善科學合理的水價體系，實現(xiàn)可持續(xù)的供水成本補償對水利供水工程正常運行至關重要。面對我國農業(yè)水價的發(fā)展現(xiàn)狀，建立農業(yè)水價分擔機制勢在必行［7］。要盡快建立農業(yè)水價分擔機制，將農業(yè)水價成本在各利益相關者間進行合理分擔。灌區(qū)在進行水價分擔時應全面了解農民真實的水價承受能力，并注意因地制宜，根據(jù)當?shù)氐乃Y源條件、氣候條件、經濟發(fā)展程度、人民生活水平等因素，結合灌區(qū)自身的工程設施、供水方式、用水戶承受能力等條件，制定合適的分擔模式，使其發(fā)揮最大的功效。有條件的地區(qū)，還應積極鼓勵水管單位開發(fā)合適的投資經營性項目，以改善其發(fā)展現(xiàn)狀，參與農業(yè)水價的分擔。

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