徐 璇，毛春梅

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210098)

我國(guó)是人口大國(guó)，也是農(nóng)業(yè)大國(guó)。農(nóng)業(yè)水價(jià)問題事關(guān)國(guó)家糧食生產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定，事關(guān)水資源節(jié)約保護(hù)和農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行，事關(guān)廣大農(nóng)民切身利益和國(guó)家新農(nóng)村建設(shè)，必須嚴(yán)肅、嚴(yán)謹(jǐn)對(duì)待。

1949年以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革先后經(jīng)歷了無(wú)償供水、低標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、按成本定價(jià)階段，目前已進(jìn)入了綜合推進(jìn)改革階段。改革取得了顯著成效，但仍有一些問題未得到很好的解決。其中比較突出的問題是因考慮農(nóng)業(yè)是我國(guó)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民承受能力低而制定的農(nóng)業(yè)水價(jià)長(zhǎng)期偏低，且水費(fèi)實(shí)收率不高。選取我國(guó)典型省份的農(nóng)業(yè)水價(jià)與其供水成本進(jìn)行比較(表1)可見，水價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法補(bǔ)償供水成本。長(zhǎng)期以來我國(guó)的低農(nóng)業(yè)水價(jià)已導(dǎo)致水管單位難以生存，工作無(wú)法正常開展，農(nóng)田水利工程因未能得到足夠維護(hù)而無(wú)法發(fā)揮正常效益。要保證農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行，正常發(fā)揮其效益，同時(shí)使農(nóng)民能夠承受得起農(nóng)業(yè)水費(fèi)，就需要進(jìn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)的合理分擔(dān)。這也是世界上許多國(guó)家普遍的做法［1］。

表1 典型省份平均農(nóng)業(yè)水價(jià)與供水成本比較

1 農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)的概念及意義

農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)是指農(nóng)業(yè)供水成本如何在各利益相關(guān)者(包括國(guó)家、地方政府、水管單位、農(nóng)業(yè)用水戶等組織或個(gè)人)之間合理分擔(dān)并最終實(shí)現(xiàn)的問題，包括由誰(shuí)分擔(dān)，如何分擔(dān)的問題。

對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)進(jìn)行合理分擔(dān)，有利于真實(shí)體現(xiàn)農(nóng)業(yè)供水的商品價(jià)值，保障供水成本回收;有利于減輕農(nóng)業(yè)用水戶的水費(fèi)負(fù)擔(dān)，提高其生活水平;有利于保障水管單位基本收入，維持和改善其運(yùn)行;有利于加強(qiáng)農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)，促進(jìn)其健康發(fā)展;有利于提高農(nóng)業(yè)用水效率，節(jié)約水資源;有利于改善糧食生產(chǎn)，保障國(guó)家的糧食安全。

2 農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)的原則和總體思路

2.1 分擔(dān)原則

2.1.1 受益原則

受益原則是指從農(nóng)業(yè)供水中受益(無(wú)論是直接還是間接)的主體都應(yīng)分擔(dān)農(nóng)業(yè)水價(jià)。受益越多，分擔(dān)的農(nóng)業(yè)水價(jià)也就越多。進(jìn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)，要厘清各利益相關(guān)者，并根據(jù)其受益程度進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>

2.1.2 支付能力原則

支付能力原則是指所有從農(nóng)業(yè)供水中受益的主體，應(yīng)根據(jù)其支付能力的大小來分擔(dān)農(nóng)業(yè)水價(jià)。支付能力越大，支付越多。農(nóng)民的水費(fèi)承受能力有限，在進(jìn)行分擔(dān)時(shí)，應(yīng)考慮農(nóng)民承受能力以及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件，進(jìn)行合理分擔(dān)。

受益原則是基礎(chǔ)，它體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，即等價(jià)交換原則;支付能力原則是關(guān)鍵，它體現(xiàn)了社會(huì)活動(dòng)的基本原則，即公平原則。在進(jìn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)時(shí)，以上兩項(xiàng)原則相互聯(lián)系，缺一不可。

2.2 分擔(dān)總體思路

進(jìn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)，應(yīng)明確分擔(dān)的主體和客體，在充分考慮農(nóng)民承受能力、國(guó)家和地方財(cái)力、灌區(qū)發(fā)展水平等因素的基礎(chǔ)上，確定各主體的分擔(dān)內(nèi)容和具體運(yùn)作方式，以保證既不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又能促進(jìn)農(nóng)業(yè)供水工程良性運(yùn)行，保障農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

3 農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)的主體、客體界定

3.1 分擔(dān)主體

農(nóng)業(yè)供水涉及多個(gè)利益相關(guān)者，科學(xué)界定這些利益相關(guān)者將有利于合理進(jìn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)制定、水費(fèi)計(jì)收和分擔(dān)模式確定。

根據(jù)利益相關(guān)者理論和受益原則，農(nóng)業(yè)用水戶作為農(nóng)業(yè)用水的最直接使用者和受益者，理應(yīng)負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)供水成本。

由于農(nóng)業(yè)用水戶的水價(jià)承受能力有限，既要努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水全成本核算水價(jià)，又不增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，政府就必需參與分擔(dān)。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)供水還存在改善當(dāng)?shù)貧夂?、補(bǔ)充地下水、維護(hù)生態(tài)平衡、增加農(nóng)民就業(yè)等正外部性功能，這也要求作為社會(huì)受益主體代表的政府來參與分擔(dān)。

黨的第十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，我國(guó)總體已經(jīng)進(jìn)入了以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，今后的工作要堅(jiān)持實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支撐農(nóng)村的基本方針，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。在供水工程成本回收中，應(yīng)積極探索“以工補(bǔ)農(nóng)”的水價(jià)制度。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，非農(nóng)業(yè)用水的需求量越來越大，尤其是工業(yè)用水，很多地區(qū)已出現(xiàn)非農(nóng)業(yè)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)用水的情況。因此，相關(guān)非農(nóng)業(yè)用水戶應(yīng)參與農(nóng)業(yè)水價(jià)的分擔(dān)。

水利工程管理體制改革將既承擔(dān)防洪、排澇等公益性任務(wù)，又有供水、水力發(fā)電等經(jīng)營(yíng)性任務(wù)的水利工程管理單位(以下簡(jiǎn)稱水管單位)劃分為準(zhǔn)公益性，若其具備自收自支條件的，定性為企業(yè)。改革要求企業(yè)性質(zhì)的水管單位做到自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展。水費(fèi)收入是水管單位的重要收入來源，而水管單位的部分經(jīng)營(yíng)成本計(jì)入供水成本。農(nóng)業(yè)供水與水管單位利益相關(guān)，因此，農(nóng)業(yè)水價(jià)的分擔(dān)主體，也應(yīng)考慮水管單位。

根據(jù)上述分析，筆者界定農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)主體主要包括:農(nóng)業(yè)用水戶、國(guó)家和地方政府、非農(nóng)業(yè)用水戶和水管單位。農(nóng)業(yè)供水成本和成本水價(jià)計(jì)算公式如下:

式中:A 為農(nóng)業(yè)供水成本;Sf，Sg，Su，Sw分別為農(nóng)業(yè)用水戶、國(guó)家及地方政府、非農(nóng)業(yè)用水戶、水管單位所分擔(dān)的農(nóng)業(yè)供水成本;Pc為農(nóng)業(yè)水價(jià)的成本水價(jià);Pf，Pg，Pu，Pw分別為農(nóng)業(yè)用水戶、國(guó)家及地方政府、非農(nóng)業(yè)用水戶、水管單位所分擔(dān)的農(nóng)業(yè)水價(jià)。

3.2 分擔(dān)客體

農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)的客體應(yīng)為農(nóng)業(yè)供水的全成本，理論上包括工程成本、環(huán)境成本和資源成本。其中，工程成本主要包括工程供水的生產(chǎn)成本和費(fèi)用，資源成本主要考慮水資源費(fèi)，而對(duì)于環(huán)境成本，目前還沒有成熟的方法計(jì)量。2003年頒布的《水利工程供水價(jià)格管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《水價(jià)辦法》)規(guī)定，農(nóng)業(yè)用水價(jià)格按補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用的原則核定，不計(jì)利潤(rùn)和稅金。因此目前我國(guó)農(nóng)業(yè)供水成本主要包括了工程成本和資源成本。

隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的推進(jìn)，終端水價(jià)制度在全國(guó)范圍內(nèi)陸續(xù)推廣。農(nóng)業(yè)終端水價(jià)由國(guó)有供水工程水價(jià)和末級(jí)渠系水價(jià)兩部分組成，因此農(nóng)業(yè)水價(jià)也可以表示為

式中:An為國(guó)有工程供水成本;Am為末級(jí)渠系供水成本;Pn為國(guó)有工程供水價(jià)格;Pm為末級(jí)渠系供水價(jià)格。

4 農(nóng)業(yè)水價(jià)的不同分擔(dān)模式

4.1 農(nóng)業(yè)用水戶全額負(fù)擔(dān)模式

由農(nóng)業(yè)用水戶全額負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)水價(jià)，是農(nóng)業(yè)水價(jià)制定和水費(fèi)計(jì)收最理想的模式。該模式真實(shí)反應(yīng)了農(nóng)業(yè)供水的商品價(jià)值，有助于樹立農(nóng)業(yè)用水戶的節(jié)水意識(shí)。由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民收入較低，對(duì)于水費(fèi)的承受能力有限?！端畠r(jià)辦法》規(guī)定農(nóng)業(yè)供水不計(jì)利潤(rùn)和稅金，同時(shí)必須考慮農(nóng)民的承受能力，以此減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。因此該模式在現(xiàn)階段無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)用水戶所分擔(dān)的農(nóng)業(yè)水價(jià)應(yīng)以其承受能力為限，不足部分考慮由政府、非農(nóng)業(yè)用水戶等進(jìn)行分擔(dān)。國(guó)內(nèi)農(nóng)民承受能力的測(cè)算普遍采用水費(fèi)承受指數(shù)分析法［2］。

式中:Bf為農(nóng)民的水費(fèi)承受能力;O為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入產(chǎn)出情況;F為農(nóng)民水費(fèi)支出;C為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本;V為農(nóng)業(yè)產(chǎn)值;I為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入。

據(jù)研究表明，生產(chǎn)作物的類別不同，農(nóng)民承受能力也不同。但總體上，合理的農(nóng)業(yè)水費(fèi)應(yīng)占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的比例為20% ～30%;占產(chǎn)值比例為5% ～10%;占灌溉增產(chǎn)效益的比例為30% ～40%，占凈收益的比例為10% ～13%［3-4］。

如果農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)較低，不利于農(nóng)戶節(jié)水意識(shí)的樹立，在一定程度上更助長(zhǎng)了水資源的浪費(fèi)，造成農(nóng)業(yè)用水低效率。因此，在進(jìn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)時(shí)，要認(rèn)真調(diào)研，準(zhǔn)確了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的水費(fèi)承受能力，以此制定農(nóng)業(yè)用水戶分擔(dān)的合理水價(jià)，并保證水費(fèi)的實(shí)收率。

4.2 政府財(cái)政全額負(fù)擔(dān)模式

政府財(cái)政全額負(fù)擔(dān)模式是由政府財(cái)政全額負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)水價(jià)(包括國(guó)有供水工程水價(jià)和末級(jí)渠系的水價(jià))。

目前，我國(guó)部分財(cái)政狀況比較好的地區(qū)已經(jīng)開始免征農(nóng)業(yè)水費(fèi)。如浙江省水庫(kù)灌區(qū)，廣東省東莞、佛山等地，農(nóng)業(yè)水費(fèi)改由政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，直接補(bǔ)貼給水管單位。江蘇省南通市部分縣區(qū)的近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則采取直接在土地出讓金中提取“水利基金”來支付農(nóng)業(yè)水費(fèi)。

該模式的優(yōu)點(diǎn)在于有效避免了農(nóng)業(yè)水費(fèi)在收繳過程中“搭車收費(fèi)”的現(xiàn)象，大大減輕農(nóng)民的水費(fèi)負(fù)擔(dān)，同時(shí)又解決了目前水管單位入不敷出而難以運(yùn)行的困難，保障了水管單位的基本運(yùn)行。但免收水費(fèi)，會(huì)造成農(nóng)民不節(jié)制的大面積漫灌，節(jié)水灌溉技術(shù)得不到推廣，水資源大量浪費(fèi)。

可見，該模式的選用應(yīng)視具體情況而定。只有在政府財(cái)政充足，農(nóng)民素質(zhì)較高、節(jié)水意識(shí)很強(qiáng)，水管體系健全的灌區(qū)進(jìn)行實(shí)踐，從而充分發(fā)揮其正面效應(yīng)。

4.3 農(nóng)業(yè)用水戶和政府共同分擔(dān)模式

除了由政府財(cái)政全額負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)水價(jià)的模式外，政府參與分擔(dān)農(nóng)業(yè)水價(jià)還存在以下兩種類型:①政府財(cái)政直接補(bǔ)貼水管單位，即暗補(bǔ);②政府財(cái)政直接補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)用水戶，即明補(bǔ)［5］。根據(jù)當(dāng)前的水價(jià)政策及實(shí)行情況，筆者提出以下4種農(nóng)業(yè)用水戶與政府共同分擔(dān)模式，如表2所示。

表2 農(nóng)業(yè)用水戶和政府共同分擔(dān)模式

a.模式1:該模式主要針對(duì)采用兩部制水價(jià)灌區(qū)。根據(jù)《水價(jià)辦法》要求，水利工程供水應(yīng)逐步推行基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)?；舅畠r(jià)按補(bǔ)償供水直接工資、管理費(fèi)用和50%的折舊費(fèi)、修理費(fèi)的原則核定。計(jì)量水價(jià)按補(bǔ)償基本水價(jià)以外的水資源費(fèi)、材料費(fèi)等其他成本、費(fèi)用以及計(jì)入規(guī)定利潤(rùn)和稅金的原則核定。

對(duì)于采用兩部制水價(jià)的灌區(qū)，考慮由政府財(cái)政來分擔(dān)基本水價(jià)，這樣既保證水管單位的基礎(chǔ)收入，又減輕農(nóng)戶的水費(fèi)負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和責(zé)任。計(jì)量水價(jià)則由農(nóng)業(yè)用水戶來分擔(dān)，有助于節(jié)約用水，促進(jìn)節(jié)水發(fā)展。

b.模式2:該模式由政府財(cái)政分擔(dān)全部國(guó)有工程水價(jià)，農(nóng)業(yè)用水戶分擔(dān)末級(jí)渠系水價(jià)。這樣既維持了水管單位的正常運(yùn)作，保障國(guó)有供水工程的健康運(yùn)行，也減少了農(nóng)業(yè)用水戶的負(fù)擔(dān)。

政府財(cái)政分擔(dān)國(guó)有工程水費(fèi)可以由多種方式實(shí)現(xiàn)。結(jié)合目前我國(guó)農(nóng)業(yè)用水的執(zhí)行水價(jià)低于成本水價(jià)，因水費(fèi)實(shí)收率低而水費(fèi)實(shí)際收入低于應(yīng)收水費(fèi)(根據(jù)執(zhí)行水價(jià)和供水量計(jì)算)的現(xiàn)狀，筆者提出以下3種方式:

方式1:按照目前農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)際收入直補(bǔ)水管單位。通過該方式國(guó)有工程供水成本無(wú)法得到全部補(bǔ)償，水管單位的水費(fèi)收入也基本保持不變，運(yùn)行狀況無(wú)法得到改善。

方式2:按照目前執(zhí)行的國(guó)有工程水價(jià)和供水量直補(bǔ)水管單位。通過該方式國(guó)有工程供水成本無(wú)法得到全額補(bǔ)償，水管單位收入有所增加，運(yùn)行狀況將得到一定的改善。

方式3:按照權(quán)威部門核定的國(guó)有工程供水成本和供水量直補(bǔ)供水單位。通過該方式國(guó)有工程供水成本將得到全額補(bǔ)償，水管單位收入大幅增加，運(yùn)行狀況也將得到根本改善。

c.模式3:該模式由政府財(cái)政分擔(dān)部分的國(guó)有工程水費(fèi)，主要包括折舊費(fèi)及工程更新改造的費(fèi)用。據(jù)調(diào)查，一般固定資產(chǎn)折舊約占供水成本的15% ～30%，而目前我國(guó)國(guó)有工程供水水價(jià)僅為成本的38%［6］?？紤]農(nóng)業(yè)供水工程的公益性和高投入低收益性，折舊費(fèi)和工程更新改造費(fèi)用考慮由財(cái)政資金來分擔(dān)，剩余的國(guó)有工程水費(fèi)和末級(jí)渠系水價(jià)則由農(nóng)業(yè)用水戶來分擔(dān)。

d.模式4:該模式采用農(nóng)業(yè)水費(fèi)的計(jì)收和補(bǔ)貼兩條線操作。農(nóng)業(yè)水價(jià)的制定仍按《水價(jià)辦法》的規(guī)定，進(jìn)行全成本計(jì)價(jià)，并由農(nóng)業(yè)用水戶全額承擔(dān)，同時(shí)政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)用水戶進(jìn)行直接補(bǔ)貼，即政府將農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)貼資金直接發(fā)給農(nóng)業(yè)用水戶，然后由農(nóng)業(yè)用水戶按農(nóng)業(yè)全成本水價(jià)上交水費(fèi)。政府財(cái)政補(bǔ)貼額的確定應(yīng)考慮年度農(nóng)業(yè)水費(fèi)的實(shí)際應(yīng)繳額和農(nóng)業(yè)用水戶承受能力，根據(jù)農(nóng)戶畝均水費(fèi)的某個(gè)比例給予補(bǔ)助。同時(shí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮農(nóng)業(yè)用水戶的承受能力，和各灌區(qū)、各農(nóng)戶等之間的差異性，按不同的區(qū)域?qū)嵤?/p>

以上4種模式中，前三種都采用政府財(cái)政直接補(bǔ)貼水管單位，對(duì)農(nóng)業(yè)用水戶實(shí)行低價(jià)收費(fèi)。這種暗補(bǔ)模式目前在我國(guó)應(yīng)用比較普遍，它降低了農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，在一定程度上減輕了農(nóng)民的用水負(fù)擔(dān)，也保障了水管單位的良性運(yùn)行，但將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水資源的大量浪費(fèi)。模式4采用政府財(cái)政直接補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)用水戶的方式，這種明補(bǔ)模式在我國(guó)部分灌區(qū)也有實(shí)施，如河北省衡水市桃城區(qū)實(shí)施的“一提一補(bǔ)”政策。明補(bǔ)最直接的效果就是增加了農(nóng)業(yè)用水戶的收入，同時(shí)也將農(nóng)業(yè)水價(jià)提到了成本水價(jià)，但水價(jià)的大幅度上漲，農(nóng)業(yè)用水戶心理上無(wú)法接受，推行阻力較大，實(shí)際操作也比較復(fù)雜。

在分擔(dān)操作上，政府財(cái)政直補(bǔ)水管單位涉及的主體為政府部門和水管單位，未直接涉及農(nóng)業(yè)用水戶，所以實(shí)行相對(duì)比較容易，也便于管理，對(duì)基層農(nóng)業(yè)水價(jià)管理體系要求不高。而政府直補(bǔ)農(nóng)業(yè)用水戶涉及政府、水管單位和農(nóng)業(yè)用水戶，還可能有農(nóng)業(yè)用水戶協(xié)會(huì)的參與，涉及主體比較多。這就要求灌區(qū)有比較完善的農(nóng)業(yè)水價(jià)管理體系，做到責(zé)權(quán)明晰，管理到位。

綜上所述，對(duì)于灌區(qū)選用兩部制水價(jià)，設(shè)備、資金條件允許，農(nóng)民承受能力較高且水管體系較為健全的灌區(qū)，建議采取模式1;地區(qū)政府財(cái)政較為充足，農(nóng)民承受能力較低且水管體系尚未健全的灌區(qū)，可選用模式2;農(nóng)民承受能力較高且水管體系較為健全的灌區(qū)，可選用模式3;若地區(qū)政府財(cái)政較為充足，灌區(qū)農(nóng)戶素質(zhì)較高，灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)管理體系完善，可選用模式4。

4.4 非農(nóng)業(yè)用水戶參與分擔(dān)模式

同時(shí)提供農(nóng)業(yè)用水和非農(nóng)業(yè)用水的供水工程，可考慮由非農(nóng)業(yè)用水戶分擔(dān)部分農(nóng)業(yè)用水戶的水費(fèi)負(fù)擔(dān)。筆者提出以下3種非農(nóng)業(yè)用水戶參與分擔(dān)的思路。

a.思路1:基本維持現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)水價(jià)不變，其與農(nóng)業(yè)供水成本之間的差額，考慮采取提高非農(nóng)業(yè)用水水價(jià)來部分分擔(dān)。

在以上分析的農(nóng)業(yè)用水戶和政府共同分擔(dān)模式中，可能存在政府財(cái)政補(bǔ)貼仍無(wú)法全額補(bǔ)償國(guó)有工程供水成本或者由于灌區(qū)、地域和農(nóng)戶個(gè)體的差異性，農(nóng)業(yè)用水戶所需分擔(dān)的水價(jià)仍高于其承受能力的情況。在這些情況下，便可考慮農(nóng)業(yè)用水戶以其承受能力為限，政府補(bǔ)貼后供水成本尚不足的部分由非農(nóng)業(yè)用水戶來分擔(dān)，見表3。

表3 農(nóng)業(yè)用水戶、非農(nóng)業(yè)用水戶和政府共同分擔(dān)模式

非農(nóng)業(yè)用水戶需分擔(dān)水價(jià)的計(jì)算方法如下:

式中:Pz為當(dāng)前農(nóng)業(yè)執(zhí)行水價(jià);W為農(nóng)業(yè)供水量;Wu為非農(nóng)業(yè)供水量。

目前，全國(guó)水利工程供水價(jià)格水平較低。非農(nóng)業(yè)水價(jià)總體來說能達(dá)到成本的70% ～80%，少數(shù)非農(nóng)業(yè)供水水價(jià)能達(dá)到保本微利水平，而農(nóng)業(yè)水價(jià)僅占供水成本的43%，且實(shí)收率低。在非農(nóng)業(yè)供水成本還沒有完全得到回收，而農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收缺口又較大的情況下，由非農(nóng)業(yè)供水部分水費(fèi)來彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)供水水費(fèi)收入的不足，有一定難度，所以該模式適合非農(nóng)業(yè)供水部分水費(fèi)收入比較穩(wěn)定，且有一定利潤(rùn)，非農(nóng)業(yè)用戶用水量大、承受能力比較高的灌區(qū)。

b.思路2:在水價(jià)核算中，適當(dāng)調(diào)整供水成本在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)之間的分配，調(diào)增非農(nóng)業(yè)用水成本的分配，以減輕農(nóng)業(yè)用水成本。根據(jù)《水價(jià)辦法》，農(nóng)業(yè)供水和非農(nóng)業(yè)供水的資產(chǎn)和成本費(fèi)用一般采用供水保證率法或者計(jì)入供水天數(shù)影響法進(jìn)行分?jǐn)?。分?jǐn)傮w現(xiàn)了效益原則，但分?jǐn)傆?jì)算后的農(nóng)業(yè)用水成本和水價(jià)往往還是高于農(nóng)業(yè)用水戶的水費(fèi)承受能力。在了解用水戶承受能力且非農(nóng)業(yè)用水戶承受能力較高的情況下，可考慮適當(dāng)調(diào)低農(nóng)業(yè)供水的保證率或者將供水的資產(chǎn)折舊全部由非農(nóng)業(yè)用水戶承擔(dān)，不再由農(nóng)業(yè)用水戶承擔(dān)，從而降低農(nóng)業(yè)供水成本，實(shí)現(xiàn)以工補(bǔ)農(nóng)。

c.思路3:針對(duì)存在非農(nóng)業(yè)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)用水的灌區(qū)，可考慮建立“工農(nóng)互補(bǔ)機(jī)制”，即用水量的“以農(nóng)補(bǔ)工”，水價(jià)的“以工補(bǔ)農(nóng)”?？梢酝ㄟ^以下兩種方式實(shí)現(xiàn)。

方式1:由非農(nóng)業(yè)用水戶無(wú)償參與農(nóng)業(yè)節(jié)水建設(shè)，分擔(dān)農(nóng)田水利設(shè)施更新改造的全部或者部分成本。水利設(shè)施的節(jié)水改造，必將提高渠系的輸水率，減少輸水量的損失。因此節(jié)約的用水量可以供給非農(nóng)業(yè)用水戶使用。非農(nóng)業(yè)用水戶對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施更新改造成本的分擔(dān)，將減少農(nóng)業(yè)用水戶分?jǐn)偟墓┧杀尽?/p>

方式2:由非農(nóng)業(yè)用水戶直接高價(jià)購(gòu)買水權(quán)。購(gòu)買價(jià)應(yīng)高于現(xiàn)執(zhí)行的非農(nóng)業(yè)用水水價(jià)，超出部分用以分擔(dān)農(nóng)業(yè)供水成本、改善農(nóng)田水利設(shè)施。

4.5 水管單位參與分擔(dān)模式

我國(guó)水管單位具體負(fù)責(zé)水利工程的管理、運(yùn)行和維護(hù)，以保證工程的安全和發(fā)揮效益。由于農(nóng)業(yè)水價(jià)制度的不完善和農(nóng)業(yè)水費(fèi)的實(shí)收率低，水管單位基本都入不敷出，難以維系。因此考慮由水管單位參與農(nóng)業(yè)水價(jià)的分擔(dān)，基本不現(xiàn)實(shí)。但在國(guó)外，供水機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營(yíng)獲利彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)供水的虧損也有實(shí)例。所以我國(guó)水管單位也可在法律法規(guī)和自身允許的范圍內(nèi)，在條件允許的情況下努力開拓自主經(jīng)營(yíng)的方式，例如開辦相關(guān)的企業(yè)、獨(dú)立或者聯(lián)合組建專業(yè)化的農(nóng)田水利設(shè)施養(yǎng)護(hù)企業(yè)，收取過閘費(fèi)等方式，增加收入，用以補(bǔ)償在農(nóng)業(yè)供水上的損失。

5 結(jié)語(yǔ)

建立完善科學(xué)合理的水價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的供水成本補(bǔ)償對(duì)水利供水工程正常運(yùn)行至關(guān)重要。面對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)的發(fā)展現(xiàn)狀，建立農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)機(jī)制勢(shì)在必行［7］。要盡快建立農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)機(jī)制，將農(nóng)業(yè)水價(jià)成本在各利益相關(guān)者間進(jìn)行合理分擔(dān)。灌區(qū)在進(jìn)行水價(jià)分擔(dān)時(shí)應(yīng)全面了解農(nóng)民真實(shí)的水價(jià)承受能力，并注意因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)氐乃Y源條件、氣候條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人民生活水平等因素，結(jié)合灌區(qū)自身的工程設(shè)施、供水方式、用水戶承受能力等條件，制定合適的分擔(dān)模式，使其發(fā)揮最大的功效。有條件的地區(qū)，還應(yīng)積極鼓勵(lì)水管單位開發(fā)合適的投資經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，以改善其發(fā)展現(xiàn)狀，參與農(nóng)業(yè)水價(jià)的分擔(dān)。

［1］高媛媛，姜文來，殷小琳.典型國(guó)家農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)及對(duì)我國(guó)的啟示［J］.水利經(jīng)濟(jì)，2012，30(1):5-10.

［2］周銘，虞國(guó)華.上浦閘灌區(qū)終端水價(jià)測(cè)算和農(nóng)民承受能力分析［J］.科技經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，2009(8):91-93.

［3］鄭通漢，王文生.水利工程供水價(jià)格核算研究［M］.北京:中國(guó)水利水電出版社，2008:26.

［4］水利部.農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)培訓(xùn)講義［M］.北京:中國(guó)水利水電出版社，2008:89-90.

［5］尹慶民，馬超，許長(zhǎng)新.中國(guó)流域內(nèi)農(nóng)業(yè)水費(fèi)的分擔(dān)模式［J］.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2010，20(9):53-58.

［6］徐成波.農(nóng)業(yè)灌溉工程運(yùn)行管理費(fèi)用財(cái)政補(bǔ)助初探［J］.中國(guó)水利，2011(22):45-48.

［7］姜文來.建立農(nóng)業(yè)水價(jià)合理分擔(dān)機(jī)制［N］.中國(guó)水利報(bào)，2012-03-22(6).