張 旋，程 軍

(河海大學(xué)中國移民研究中心，江蘇 南京 210098)

1 問題的提出

三峽生態(tài)屏障區(qū)(以下簡稱生態(tài)屏障區(qū))是庫區(qū)蓄水線達175m加2m風浪線接20年一遇回水線至第一道分水嶺脊線之間的區(qū)域，目前還有大約100多萬貧困農(nóng)村人口居住在水土流失嚴重以及生態(tài)環(huán)境極其惡劣的地區(qū)［1］。通過對生態(tài)屏障區(qū)的實地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)區(qū)內(nèi)大多數(shù)農(nóng)戶因為地理位置、生存環(huán)境、發(fā)展機遇等因素，主觀意愿上迫切希望能從惡劣的環(huán)境中遷出，然而一旦農(nóng)戶從區(qū)內(nèi)遷出以后，大片土地即處于閑置狀態(tài)，這種狀況不但造成了土地資源的嚴重浪費，更會造成農(nóng)戶生計難以恢復(fù)的窘迫局面。然而在三峽主要淹沒區(qū)，近20年的水庫移民安置工作中，地方政府準確抓住了制約農(nóng)村發(fā)展的最核心的問題——土地流轉(zhuǎn)問題，對其進行深刻的剖析，并且大膽的創(chuàng)新和突破，嘗試土地流轉(zhuǎn)新模式，為土地流轉(zhuǎn)積累了寶貴的工作經(jīng)驗。企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)這種方式可以使分散的土地資源得以集中，既有利于農(nóng)林生態(tài)經(jīng)濟規(guī)模化的發(fā)展，又為移民提供了更多可靠的就業(yè)機會，從而贏得了環(huán)境改善、移民安穩(wěn)致富、庫區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的多贏局面。因此，本文旨在以土地流轉(zhuǎn)為視角，探索生態(tài)屏障區(qū)科學(xué)的移民安置模式來解決現(xiàn)存問題，這對加快生態(tài)屏障區(qū)移民安置工作的進程，確保移民的安穩(wěn)致富和庫區(qū)的社會穩(wěn)定，維護生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展都有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

2 土地流轉(zhuǎn)形成過程的回顧

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從禁止到允許的一個過程，與實行的農(nóng)村土地制度是分不開的［2］。所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和土地利用性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)(經(jīng)營權(quán))從承包經(jīng)營權(quán)重分離出來，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者的過程，其實質(zhì)是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)［3］。顯然，農(nóng)村土地是否可以流轉(zhuǎn)，必然取決于當時的土地制度及其相關(guān)政策，只有在政策允許的范圍之內(nèi)，農(nóng)村土地在不同經(jīng)濟實體之間的流轉(zhuǎn)才可能成為現(xiàn)實。1978年十一屆三中全會，我國農(nóng)村確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的經(jīng)營體制，為土地流轉(zhuǎn)奠定了現(xiàn)實基礎(chǔ);1982年的《全國農(nóng)村工作會議紀要》中，明確把“包產(chǎn)到戶、包干到戶”的形式提到合法地位的高度;1984年的《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》中第一次提出了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念;1986年，《中華人民共和國土地管理法》以法律的形式確定了家庭承包責任制，土地承包經(jīng)營權(quán)得到法律的保護。1987年，一些沿海發(fā)達省市就土地的適度規(guī)模經(jīng)營進行試驗得到了國務(wù)院的批準，從而使得土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)突破了原有的限制，我們農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開始進入了試驗階段。根據(jù)2003年農(nóng)業(yè)部的抽樣調(diào)查結(jié)果表明，1992年全國轉(zhuǎn)包農(nóng)戶占承包農(nóng)戶總數(shù)的2.3%，這表明，全國范圍內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)全面開展。2003年實施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、原則、主體等進行了明確的規(guī)定。2005年頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中，也明確的對土地流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)合同的簽訂等作出了更為詳盡的規(guī)定。2008年通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提到“健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法資源有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體?！?/p>

土地之所以要流轉(zhuǎn)，是因為其配置不夠合理，當前生態(tài)屏障區(qū)農(nóng)戶掌握著大量的土地資源，他們因為生態(tài)環(huán)境惡劣、耕種條件與交通條件不便等因素的限制，都迫切希望從生態(tài)屏障區(qū)遷出，此時可以通過土地流轉(zhuǎn)的方式，將細碎、零散的土地能夠集中到企業(yè)的手中，讓企業(yè)進行適度規(guī)模的開發(fā)、經(jīng)營利用，這樣不僅可以使移民獲得每年定額的土地流轉(zhuǎn)收益，企業(yè)還能將其吸納，讓他們轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，使其增加穩(wěn)定的工資性的收入，可以達到企業(yè)和移民的雙贏，因此，運用土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)理論及其研究成果對生態(tài)屏障區(qū)移民安置進行科學(xué)的探索，對生態(tài)屏障區(qū)的建設(shè)有重大的作用。

3 土地流轉(zhuǎn)生態(tài)屏障區(qū)移民安置模式的構(gòu)建

以土地流轉(zhuǎn)相關(guān)理論為基礎(chǔ)的生態(tài)屏障區(qū)移民安置模式就是以生態(tài)屏障區(qū)內(nèi)生態(tài)移民為受益對象，以大型生態(tài)農(nóng)林產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)為基礎(chǔ)，以土地流轉(zhuǎn)為紐帶，打破傳統(tǒng)生態(tài)移民安置模式的不足，以政府與企業(yè)相互合作、相互促進為基礎(chǔ)，通過企業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展，為移民提供更多更穩(wěn)定的就業(yè)崗位，在保證其穩(wěn)定收入的同時，也促進了生態(tài)屏障區(qū)環(huán)境保護的一種移民安置模式。該模式通過政府—企業(yè)—移民三者互動，達到相互促進、相互發(fā)展，最終達到移民安穩(wěn)致富和生態(tài)和諧發(fā)展的目標。

由于生態(tài)屏障區(qū)農(nóng)戶的遷出行為完全是自愿的，所以土地流轉(zhuǎn)才是其是否被納入安置群體的關(guān)鍵因素，也就是說，不愿遷出生態(tài)屏障區(qū)的農(nóng)戶是不能享受移民安置的相關(guān)補償政策的。對于自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地的移民，在整個安置過程中，有多方面參與，主要有:市區(qū)級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、企業(yè)、移民等，他們即在土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮著不同作用，也在移民安置的過程中扮演不同的角色。

a.市區(qū)級政府:市區(qū)政府為土地流轉(zhuǎn)搭好政策框架，并為合作企業(yè)投入信息、人才、技術(shù)等資源，確保企業(yè)在安置移民的過程中發(fā)揮重要引導(dǎo)作用，對整個移民安置工作負責。

b.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府:對涉及移民區(qū)域村進行移民安置、土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的宣傳、解釋，匯總、上報土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量、安置情況，在安置過程中起監(jiān)管、協(xié)調(diào)和服務(wù)的作用。

c.村委會:直接與移民溝通，宣傳國家、當?shù)卣P(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策，告知其享受的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，登記土地流轉(zhuǎn)數(shù)量，審核土地流轉(zhuǎn)租金發(fā)放數(shù)量，在移民安置的過程中起了監(jiān)督、協(xié)調(diào)的作用。

d.企業(yè):是土地流轉(zhuǎn)的直接參與者，是土地流轉(zhuǎn)的承包方。需要與移民協(xié)商土地流轉(zhuǎn)的方式、期限、價款等相關(guān)問題，簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，按時發(fā)放土地流轉(zhuǎn)租金，并與自愿進企業(yè)的移民，簽訂用工協(xié)議或者合同，提供技能培訓(xùn)，使其轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)工人，定期足額發(fā)放工資，保障、關(guān)注移民后續(xù)生活。

e.移民:是土地流轉(zhuǎn)的另一部分的參與者，是土地流轉(zhuǎn)的發(fā)包方。需要與企業(yè)協(xié)商土地流轉(zhuǎn)的方式、期限、價款等相關(guān)問題，簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，獲得土地流轉(zhuǎn)收益。

參照有關(guān)生態(tài)移民安置模式，土地流轉(zhuǎn)生態(tài)屏障區(qū)移民安置模式是:當?shù)氐氖?、區(qū)級政府作為生態(tài)移民安置的管理者與監(jiān)督者，與企業(yè)合作，并向企業(yè)注入資金，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會開展相關(guān)政策的宣傳，與移民耐心溝通，保證移民安心遷出，為土地流轉(zhuǎn)提供必要的支持和外部監(jiān)督，然后企業(yè)與自愿遷出的生態(tài)移民達成土地流轉(zhuǎn)的協(xié)議，通過租用的方式獲得土地，再由企業(yè)進行開發(fā)，建設(shè)大型生態(tài)農(nóng)林產(chǎn)業(yè)園區(qū)，吸納移民成為產(chǎn)業(yè)工人，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)安置生態(tài)移民。該模式如圖1所示。

圖1 土地流轉(zhuǎn)生態(tài)屏障區(qū)移民安置模式

4 土地流轉(zhuǎn)生態(tài)屏障區(qū)移民安置模式必須具備的條件

土地流轉(zhuǎn)生態(tài)屏障區(qū)移民安置模式意欲在實踐中得到很好的應(yīng)用和貫徹，必須具備相應(yīng)的條件。一種成功的土地流轉(zhuǎn)模式往往需要具備多方面的條件，以下主要從生態(tài)屏障區(qū)的實際調(diào)查，從政府、農(nóng)民、企業(yè)以及三者之間良好的溝通等方面探討土地流轉(zhuǎn)生態(tài)屏障區(qū)移民安置模式必須具備的條件。

4.1 政府較強的協(xié)調(diào)能力

當?shù)卣谝泼癜仓弥衅鹬匾囊龑?dǎo)作用。政府在移民安置中，一方面需要為合作的企業(yè)提供政策、信息等多方面資源的投入，確保企業(yè)正常運作，另一方面要保證移民在企業(yè)中的長遠利益得以保障，在這個過程中可能存在許多困難，這要求當?shù)卣畱?yīng)具有并保持高度的協(xié)調(diào)能力，通過自身主導(dǎo)地位將利益合理的分配、調(diào)整，否則，土地流轉(zhuǎn)生態(tài)屏障區(qū)移民安置模式就不可能付諸實施。目前在一些地區(qū)中出現(xiàn)的問題，很大程度上是因為政府沒有很好的起到協(xié)調(diào)的作用，使得移民和企業(yè)之間存在很多矛盾與分歧，嚴重損害移民利益。

4.2 移民較強的合作意愿

移民自愿參加與企業(yè)之間的土地流轉(zhuǎn)是該安置模式正常運行的的關(guān)鍵，也就是說，移民較強的合作意愿是土地流轉(zhuǎn)順利進行并得以持續(xù)的重要條件。移民的土地流轉(zhuǎn)意愿強弱直接導(dǎo)致園區(qū)規(guī)模能否進一步擴大，從而進一步導(dǎo)致企業(yè)是否有能力持續(xù)穩(wěn)定的為移民提供收入穩(wěn)定的工作崗位。雖然移民在主觀上愿意遷出屏障區(qū)，但客觀情況是移民世代居住在這樣的環(huán)境里，已經(jīng)形成了較強的適應(yīng)性，而且在長期的生活、生產(chǎn)實踐中形成的較為固定的人際關(guān)系，不容易被打破，他們往往不愿意放棄僅有的土地生產(chǎn)資料。那么，要想達到較高的自愿性，保持較強的合作意愿，就需要多開展廣泛、深入的政策宣傳活動，讓老百姓真正了解該安置模式的目的、意義。必須強調(diào)的一點是，在充分尊重農(nóng)民的意愿前提下開展工作，不能強制性的實施。

4.3 企業(yè)較強的社會責任感

作為土地流轉(zhuǎn)的承包方，企業(yè)承包土地的根本目的在于獲取利潤，因此，企業(yè)經(jīng)常體現(xiàn)為一個理性的“經(jīng)濟人”角色，這一角色決了在承包土地的過程中，他們往往追求利潤的最大化，這種行為可能會使他們采取某種過激行為，例如改變土地的使用性質(zhì)等，這種行為則在某種程度上會損害移民的利益甚至社會的利益。也就是說，在某種程度上，企業(yè)的“經(jīng)濟人”角色與他們承擔的社會責任是存在沖突的。這就需要企業(yè)在經(jīng)營過程中，不僅要有合理的經(jīng)濟行為還需要在行為的過程中保有較強的社會責任感，為移民負責也為整個當?shù)厣鐣撠?，唯有如此，方可使該安置模式得以持續(xù)進行，從而促進移民獲取穩(wěn)定的工作和收入，推進當?shù)匾泼裆鐣姆€(wěn)定發(fā)展。

4.4 政府、農(nóng)民、企業(yè)三者較強的互動能力

土地流轉(zhuǎn)在實際的實施過程中，可能會發(fā)生某種難以預(yù)料的情況，例如企業(yè)在經(jīng)營過程中可能會出現(xiàn)流動資金不足，或者因為經(jīng)濟發(fā)展等其他原因，移民要求獲取更多的收益等，種種難以預(yù)料的情況都有可能會使得該移民安置模式出現(xiàn)某種問題，解決問題的最好辦法那就是在政府的協(xié)調(diào)下，求得農(nóng)民與企業(yè)、農(nóng)民與政府、政府與企業(yè)之間良好的溝通與互動能力。這種溝通能力并不是一開始就有的，只有在土地流轉(zhuǎn)開始以后，政府、農(nóng)民、企業(yè)在不斷的“碰撞”過程中才能形成，如果政府能夠協(xié)調(diào)好，這種互動能力必定能夠提高并將促進該安置模式健康、持續(xù)的發(fā)展。

5 土地流轉(zhuǎn)生態(tài)屏障區(qū)移民安置模式的應(yīng)用——以重慶LS片區(qū)為例

生態(tài)屏障區(qū)中的重慶LS片區(qū)是比較有代表性的地方，該片區(qū)內(nèi)以山地為主，交通閉塞，村與村之間，村與鎮(zhèn)之間的聯(lián)系極為不便，加上地質(zhì)結(jié)構(gòu)、海拔高度等不利因素，給各村的經(jīng)濟發(fā)展帶來的嚴重的阻礙。截至2011年底，該區(qū)域內(nèi)總?cè)丝?7449人(其中農(nóng)業(yè)人口44877人)，人均耕地面積0.96 hm2，農(nóng)業(yè)收入為1148元/(a·人)。隨著三峽后續(xù)規(guī)劃的啟動，LS片區(qū)土地資源的閑置和人口遷移等問題日益突出，安置生態(tài)移民的任務(wù)十分艱巨。根據(jù)《三峽工程后續(xù)工作總體規(guī)劃報告》、《生態(tài)屏障區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)及生態(tài)農(nóng)業(yè)園建設(shè)專題規(guī)劃》等相關(guān)文件，2010年，當?shù)卣c企業(yè)合作，目前已在LS片區(qū)建成426.7 hm2的生態(tài)農(nóng)林產(chǎn)業(yè)園區(qū)，已經(jīng)吸收移民800多人，給該片區(qū)的移民帶來了切身的利益。LS片區(qū)中土地流轉(zhuǎn)生態(tài)移民安置主要特點有:

a.影響區(qū)有85%以上的移民通過出租的方式把土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)，流轉(zhuǎn)期限一般在10年左右，移民還與企業(yè)建立了長期的合作關(guān)系。企業(yè)為保護移民的利益，一是確定最低土地流轉(zhuǎn)租金，不論公司經(jīng)營盈虧，公司每年12月底，與企業(yè)支付第二年的土地流轉(zhuǎn)費，土地租金為1.35萬元/hm2;農(nóng)林產(chǎn)業(yè)園區(qū)用工以生態(tài)屏障區(qū)土地流轉(zhuǎn)后失地移民為優(yōu)先人選，按企業(yè)用工條件在園區(qū)務(wù)工主要從事銀杏的種植，移民可按工作天數(shù)獲得50～80元的務(wù)工性收入，每月工資及福利綜合收益可達到1 000～1 500元，可以基本滿足移民生活的各項開支;農(nóng)林產(chǎn)業(yè)園區(qū)季節(jié)性工作，如采摘、包裝、運輸?shù)裙ぷ饕嗫晒陀靡泼窦s為10000人，可獲得每天80～100元的收益;園區(qū)務(wù)工人員負責的片區(qū)產(chǎn)量和質(zhì)量超過企業(yè)規(guī)定的基本指標后，超額部分與企業(yè)享受績效分紅。二是對土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶，在就近安置的村組里，可以分得一定的土地，并由企業(yè)聘請專門的技術(shù)人員進行瓜果蔬菜種植技術(shù)的指導(dǎo)，確保移民可以繼續(xù)進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對于想外出打工的移民，相關(guān)部門還組織其進行技能培訓(xùn)，多種途徑保證其生活水平不低于流轉(zhuǎn)以前。

b.LS片區(qū)土地流轉(zhuǎn)生態(tài)移民安置模式，以土地流轉(zhuǎn)為橋梁，把企業(yè)的發(fā)展和移民的增收緊密的聯(lián)系在一起，通過政府的宏觀控制與把握，三方合作使移民安置工作穩(wěn)步推進。LS片區(qū)土地流轉(zhuǎn)的移民安置模式，不僅能保障當前移民的基本生活水平，而且還考慮到移民就業(yè)與未來的發(fā)展，有利于生態(tài)屏障區(qū)移民工作的順利實施和生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展。

6 結(jié)論

移民安置是一項涉及社會、經(jīng)濟、資源與生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜系統(tǒng)工程［4］，因此，對于生態(tài)屏障區(qū)移民安置模式的選擇是個不容忽視的問題。基于土地流轉(zhuǎn)的生態(tài)屏障區(qū)移民安置模式是以土地流轉(zhuǎn)為手段，緊密地將生態(tài)環(huán)境的保護、企業(yè)的長遠發(fā)展和移民的安穩(wěn)致富聯(lián)系在一起，立足于長效補償機制，把解決大多數(shù)移民就業(yè)問題作為安置的重點，具有傳統(tǒng)移民安置模式所不具備的優(yōu)勢。通過近兩年的安置實踐，已取得了初步成效，這為三峽生態(tài)屏障區(qū)內(nèi)其他區(qū)域的移民安置問題、環(huán)境保護問題，乃至三峽后續(xù)工作的順利推進提供了的經(jīng)驗。

［1］梁福慶.三峽工程庫區(qū)生態(tài)移民研究［J］.中國科技論壇，2007(10):29－30.

［2］劉莉君.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的績效比較研究［D］.長沙:中南大學(xué)，2010.

［3］陳亞東，劉新榮.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題與建議:來自重慶涪陵的調(diào)研［J］.社會保障研究，2009(1):76－78.

［4］黃健，黃健元.農(nóng)村水庫移民安置模式探析:以麗江市為例［J］.法制與社會，2010(2):212－213.