摘要：當(dāng)前，公眾參與不僅是在政府投資項(xiàng)目中作為發(fā)展社會(huì)主義民主的重要形式，而且也極為符合世界銀行貸款項(xiàng)目在項(xiàng)目管理上“參與式”發(fā)展的理念。強(qiáng)調(diào)公眾參與到公共行政決策過程中，對(duì)于促進(jìn)我國行政決策的民主化、科學(xué)化的發(fā)展具有重要的意義。本文主要圍繞世行貸款遼寧城市交通項(xiàng)目中公眾參與這一中心問題，闡述公眾參與行政決策的困境并提出相應(yīng)的解決途徑。

關(guān)鍵詞：行政決策，公眾參與，困境

在政府項(xiàng)目的行政決策過程中，公民的參與有利于使行政決策在民主化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化，可以充分保障廣大人民群眾的主人翁地位，真正貫徹公共決策的民主化原則。通過世行貸款遼寧城市交通項(xiàng)目的實(shí)施，喚起了公眾的參與意識(shí)、熱情和愿望。中共十七大報(bào)告明確提出：\"堅(jiān)持國家一切權(quán)利屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)\"；\"要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)\"[1]。\"這為我們更好地研究公眾參與公共行政決策問題提供了很好的解決思路。

一、當(dāng)前項(xiàng)目中公眾參與行政決策的困境分析

（一）思想意識(shí)和知識(shí)能力層面的困境

1.從公民自身角度來說

一是公眾參與行政決策能力有限，參與意識(shí)較薄弱。對(duì)自己在項(xiàng)目中的作用不清楚，也沒有參與項(xiàng)目活動(dòng)的技能。特別是弱勢(shì)群體的參與意識(shí)和參與能力均很弱，其利益容易被忽視，公共政策有可能失去公共性這個(gè)根本，失去其應(yīng)有的公平和公正。

二是由于受教育程度和潛在利益的影響，不同的公民有著不同的認(rèn)識(shí)能力和對(duì)客觀事物的不同評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，在參與過程中不能做到完全中立地評(píng)價(jià)各種利益，因此，每個(gè)公民的選擇都只限于有限理性。在選擇時(shí)，容易造成利益沖突。

三是不了解項(xiàng)目實(shí)施過程，對(duì)項(xiàng)目所要解決的問題及背景沒有清晰的認(rèn)識(shí)，對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性和途徑理解不深。信息搜集的成本和尚待提高的信息透明度，使得公民很難獲得參與公共政策所必需的信息資源，在這種情況下，公民很難發(fā)揮出其應(yīng)有作用。

四是公眾個(gè)人和政府在利益、目標(biāo)上有時(shí)并不完全一致。政府是從國家和全體人民的最高利益出發(fā)，綜合考慮遠(yuǎn)期目標(biāo)和近期目標(biāo)，平衡全局和局部的利益，力爭(zhēng)使遠(yuǎn)期和近期、全局和局部利益最大化。而公眾則更多從自身角度出發(fā)，考慮自身的利益和眼前的利益，并且有限理性使其反映的問題常常帶有片面性或者是提出不切實(shí)際的要求。

2.從政府自身角度來說

一是認(rèn)為公眾參與不重要。由于我國兩千多年的封建傳統(tǒng)，形成了我國\"官本位\"和臣民意識(shí)等傳統(tǒng)的政治文化。\"官本位\"的傳統(tǒng)政治文化造成一種\"自上而下\"的思維定勢(shì)，這種定勢(shì)理所當(dāng)然地用在政策制定和決策過程中，使政府官員凌駕于公民之上，為民作主的觀念比較濃厚。

二是認(rèn)為公眾參與影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。雖然廣泛的公眾參與有利于利益的訴求表達(dá)，但是參與程序和參與過程會(huì)在一定程度上增大政治成本和行政成本，復(fù)雜的民意需求和政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的愿望有時(shí)不能夠同時(shí)滿足。

（二）公眾參與制度的困境

1.公眾參與行政決策缺乏制度保障，機(jī)制尚不成熟

當(dāng)前，我國的制度安排和決策機(jī)制缺乏對(duì)公眾參與行政決策的制度保障，行政決策大多以黨政官員走群眾路線、綜合民意為基礎(chǔ)。公眾參與的角色制度化規(guī)定不健全，公眾參與的操作性規(guī)定欠缺。在實(shí)際項(xiàng)目操作過程中，公眾參與行政決策十分有限，一直處于較被動(dòng)地位。

2.行政信息公開制度有待提高

我國的行政信息公開化程度較發(fā)達(dá)國家而言明顯不足，主要的信息公開都是以政府的角度出發(fā)向公眾提供信息的傳播，其內(nèi)容也大多是相關(guān)的規(guī)章制度和法律條文，都是替政府說話的\"發(fā)言人\"，從而形成了行政信息不對(duì)稱，使行政信息不對(duì)稱現(xiàn)象的產(chǎn)生不僅影響公眾對(duì)政府行政工作的深入了解和認(rèn)識(shí)，同時(shí)也可能使政府因?yàn)闊o法正確認(rèn)識(shí)公眾的真實(shí)意愿而導(dǎo)致行政決策的失敗[2]。

二、世行貸款城市遼寧城市交通項(xiàng)目解決公眾參與困境途徑

（一）轉(zhuǎn)變參與觀念，提高決策能力

1.就廣大公民而言，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思想觀念，樹立參與意識(shí)，提高參與能力和技能。

在本項(xiàng)目中，世行與項(xiàng)目市政府達(dá)成一致意見，我們轉(zhuǎn)變參與觀念，樹立參與意識(shí)。民眾明白參與行政決策是自己的一項(xiàng)權(quán)利，積極履行自身職責(zé)。其次，項(xiàng)目市政府重視相關(guān)培訓(xùn)，積極提高公眾的參與能力和技能。實(shí)現(xiàn)了公眾參與的有效實(shí)施。

2.就決策者而言，要重視公眾參與，學(xué)會(huì)與公民分享權(quán)利，相信合作。

在本項(xiàng)目中，項(xiàng)目市的政府轉(zhuǎn)變對(duì)待公眾參與行政決策的觀念，重視公眾參與的作用。因?yàn)楣补芾碚咧挥性谒枷肷咸岣哒J(rèn)識(shí)，才有可能在決策和管理實(shí)踐中做出調(diào)整和改變。其次，政府提高自身的決策能力，主動(dòng)引導(dǎo)公眾參與，提高公眾參與項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量和有序性，使行政決策科學(xué)民主，促使項(xiàng)目得以更好更快地執(zhí)行和實(shí)施。再次，項(xiàng)目市政府學(xué)會(huì)了與公眾分享公共決策權(quán)利，樹立與公眾參與合作的思想。尊重公眾的意愿和想法，建立良好的合作互動(dòng)關(guān)系。

（二）建立健全公眾參與行政決策的法規(guī)和制度

1.通過項(xiàng)目的實(shí)施，我們認(rèn)為強(qiáng)化公眾參與離不開法律保障

《中華人民共和國》第二條規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民；人民行使國家權(quán)利的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)。因此，我國公眾參與行政決策是得到法律保障的。通過強(qiáng)化公眾參與行政決策的法律規(guī)范，可以防范和約束公共管理者進(jìn)行危害公眾參與行為的發(fā)生，將公眾參與納入有效的公共管理過程當(dāng)中[4]。使公眾參與行政決策能夠按照一定的程序操作，做到有法可依，依法參與，有效保證公民民主參與的經(jīng)常化、科學(xué)化、制度化和法制化。

2通過項(xiàng)目的實(shí)施，我們認(rèn)為公眾參與需要完善行政信息公開制度

在本項(xiàng)目中，信息公開是公眾參與項(xiàng)目實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。項(xiàng)目市官員改變傳統(tǒng)的信息封閉觀念，保障暢通政府信息通道，通過網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、報(bào)紙等各種宣傳渠道，大力推動(dòng)行政信息的資源共享，切實(shí)保障公眾的知情權(quán)。同時(shí)，切實(shí)提高信息系統(tǒng)的收集和處理能力，使項(xiàng)目的各項(xiàng)實(shí)施有更充分的信息和依據(jù)。

（三）公眾參與的有效實(shí)施的離不開公民的監(jiān)督和多種渠道的建設(shè)，

通過項(xiàng)目的實(shí)施，我們認(rèn)為公眾參與的有效實(shí)施離不開公民的監(jiān)督權(quán)。雖然我國在法律和制度原則上肯定了公眾參與行政決策的監(jiān)督地位和作用，但是在實(shí)際操作過程中，監(jiān)督制度和形式只停留在口頭或文件中，并沒有真正貫徹到實(shí)處，損害了公民的監(jiān)督效力。因此，必須完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)各種形式的民主監(jiān)督，使公民的監(jiān)督能夠深入到權(quán)利運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，充分保障公眾參與的有效實(shí)施。

此項(xiàng)目的借鑒意義在于政府要廣開言路，切實(shí)了解百姓疾苦，使\"下情\"能夠\"上達(dá)\"。政府要真正做到善解民意、善待群眾?？梢赃M(jìn)一步建立健全社會(huì)公示制度、成立調(diào)查機(jī)構(gòu)、專家咨詢機(jī)構(gòu)、網(wǎng)上論壇和投票制度、熱線電話討論平臺(tái)制度等，便利公民清楚公共決策信息和廣泛參與公共決策程序和渠道，使公民的輿論與需求不僅僅影響著公共決策的利益導(dǎo)向，也平等分享并決定著公共決策的最終結(jié)果。非政府組織的存在和發(fā)展，可以更好的組織和激發(fā)公眾參與到行政決策中來，增加了公民表達(dá)利益和參與的有效渠道，使政策制定者更全面地考慮相關(guān)利益，實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)性與正當(dāng)性，更好地形成政府與公民之間的良性互動(dòng)，促成多元利益主體之間的妥協(xié)與讓步，化解沖突與矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，達(dá)到善治的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)文件匯編[G].北京：人民出版社， 2007：28-29.

[2] 鄭書娟.走出公眾參與行政決策阻滯之困境--基于行政信息不對(duì)稱視覺下的研究[J].雞西大學(xué)學(xué)報(bào)，2008-12：67-69.

[3] 賈西津.國家決策的適度人數(shù)[N].南方周末，2009-4-23（32）.

[4] 陳芳，陳振明.當(dāng)代中國地方治理中的公眾參與--歷程、現(xiàn)狀與前景[J].東南學(xué)術(shù)，2008（4）：118-119.

[5] 董春宇.公共選擇理論對(duì)中國公共決策民主化的啟示[J].遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008-7，31（4）：17-18.