摘要：本文結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)，主要對(duì)城市規(guī)劃的公眾參與提出有效的保障實(shí)施，并對(duì)城市規(guī)劃的公眾參與相關(guān)問題作出分析，以供參考。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；公眾參與 規(guī)劃決策 問題分析

隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾參與規(guī)劃決策的高漲。如何找到一條有效實(shí)現(xiàn)公眾參與城市規(guī)劃的途徑，完善城市規(guī)劃中的公眾參與體系，保障城市規(guī)劃的有效實(shí)施，就有必要對(duì)城市規(guī)劃的公眾參與問題進(jìn)行研究。

一 相關(guān)概念、理論研究以及重要性

（1）相關(guān)概念。公眾指的是政府為之服務(wù)的主體群眾，公眾參與指的是群眾參與政府公共政策的權(quán)利，是一種讓社會(huì)上的多數(shù)人能夠參加到那些與他們的生活環(huán)境息息相關(guān)的政策制定及決策過程中去的方法和途徑。公眾參與實(shí)質(zhì)上就是公眾與項(xiàng)目主持方之間的一種雙向交流。公眾參與最先出現(xiàn)在北美國家的規(guī)劃當(dāng)中，起初是為了協(xié)調(diào)平衡各方（尤其是普通民眾與政府、投資商之間）的利益而采取的一種規(guī)劃方法，后來發(fā)展到作為一種規(guī)劃技術(shù)和規(guī)劃理念被廣泛采用。公眾參與是一系列反對(duì)技術(shù)專家政治社會(huì)活動(dòng)的總和，它代表了現(xiàn)代社會(huì)中公眾對(duì)民主參與和自我管理的不妥協(xié)的追求。

（2）理論研究。對(duì)于公眾參與城市規(guī)劃的研究大致分主要集中在以下幾個(gè)方面：介紹國外公眾參與城市規(guī)劃的歷史發(fā)展過程和現(xiàn)狀情況；強(qiáng)調(diào)公眾參與城市規(guī)劃的重要性；分析我國公眾參與城市規(guī)劃的瓶頸所在，并提出建議；通過介紹我國某些城市的某些舉措來分析公眾參與的優(yōu)缺點(diǎn)；翻譯國外相關(guān)內(nèi)容的文章或者書寫的書評(píng)等。

（3）重要性。公眾參與城市規(guī)劃有助于減少規(guī)劃失誤，增強(qiáng)規(guī)劃的合理性；有利于城市規(guī)劃的順利實(shí)施；有利于監(jiān)督規(guī)劃部門依法行政。城市規(guī)劃既是一門跨越自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)的綜合性科學(xué)，又是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的政府職能，同時(shí)它還是一項(xiàng)帶社會(huì)實(shí)踐性質(zhì)的公共事業(yè)。城市規(guī)劃的這三種性質(zhì)，要求政府的決策要尊重科學(xué)、尊重民意，而公眾則應(yīng)當(dāng)了解規(guī)劃、參與規(guī)劃、監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施，一旦城市居民能夠直接而持久地接觸規(guī)劃，成為規(guī)劃制定和規(guī)劃實(shí)施過程中一個(gè)重要的組成部分，規(guī)劃行為便會(huì)更加科學(xué)與民主，規(guī)劃決策便能更符合實(shí)際情況和切實(shí)體現(xiàn)公眾的利益需求，并確保規(guī)劃工作的順利實(shí)施。

二 城市規(guī)劃的公眾參與現(xiàn)狀

公眾參與城市規(guī)劃在我國的歷史還不夠長，但是我國的城市規(guī)劃已經(jīng)完全擺脫了單純由政府部門制訂的局限，“以人為本”、“法定圖紙”等現(xiàn)代規(guī)劃理念也已漸入人心。然而在我國公眾參與城市規(guī)劃卻仍然只是在局部范圍和特定層次上有一些嘗試，在制度與實(shí)踐的整體上尚未全面推行，最新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在公眾參與的具體方式、公眾監(jiān)督等方面仍然有所欠缺。從公眾參與成長模式來看，我國城市規(guī)劃過程中，公眾參與主體的范圍在不斷擴(kuò)大。方式

和途徑也日趨多樣，但在程度上仍然處于萌芽階段。三城市規(guī)劃的公眾參與問題及原因從我國目前城市管理體制來看，由于非政府社區(qū)組織發(fā)展還不成熟，公眾參與主要還是街道辦事處及其轄區(qū)有關(guān)單位和居委會(huì)代表，作為基層公眾代表參與規(guī)劃的制定與管理。因此，在公眾參與城市規(guī)劃過程中存在的問題主要有：多數(shù)公眾參與僅僅是規(guī)劃方案到了最后評(píng)審階段，有的甚至在批準(zhǔn)后才公開展示，搜集到的公眾意見很難反映到成果中，僅僅成了一種宣傳方式；缺乏對(duì)公眾規(guī)劃意識(shí)、規(guī)劃知識(shí)的教育，全憑公眾的興趣去參與而不是憑責(zé)任感去參與；公眾參與的層面低，規(guī)劃的制定、規(guī)劃的決策中并沒有真正意義上的公眾參與；相關(guān)專家或非政府研究機(jī)構(gòu)的專家參與并不是真正意義上的公眾參與，他們提供的僅僅是技術(shù)層面的多學(xué)科支持，而不是社會(huì)各方利益的代表；無論是政府還是有關(guān)專家，出于種種考慮其實(shí)是不希望公眾真正參與規(guī)劃的；我國的公眾參與缺乏法治保障和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

這些問題的存在實(shí)質(zhì)上表明了城市規(guī)劃存在著合法性危機(jī)。這種合法性危機(jī)主要表現(xiàn)為：規(guī)劃的提出，不是源自于公眾的規(guī)劃訴求，而是源自干少數(shù)社會(huì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的利益訴求和權(quán)力機(jī)關(guān)的“政績”訴求；規(guī)劃的制定缺乏“聽證”、“咨詢”等能夠充分聽取公眾和意見的程序，缺乏公眾的有效參與；規(guī)劃執(zhí)行缺乏公眾的有效監(jiān)督等等。造成城市規(guī)劃合法性危機(jī)的原因，既是資本的“強(qiáng)勢(shì)”、政府管理的“失當(dāng)”以及規(guī)劃專家的“媚俗”，更是公眾參與的缺失。

（1）在城市規(guī)劃過程中，本應(yīng)代表和維護(hù)公共利益的地方政府在強(qiáng)勢(shì)資本面前，為求得經(jīng)濟(jì)的當(dāng)前發(fā)展和“政績”需要，對(duì)于本侵蝕公共利益的逐利需求一再“委曲求全”。其結(jié)果，是城市規(guī)劃沒有能夠“為民眾謀求更多的福祉”，只是給資本創(chuàng)造了越來越大的謀利空間。

（2）長期以來，“權(quán)力主義”始終主導(dǎo)著我國的城市規(guī)劃，致使城市規(guī)劃成了一種“紙上畫畫，墻上掛掛”的擺設(shè)。究其原因是因政府行政行為不可避免的“經(jīng)濟(jì)人”特征所導(dǎo)致的“政府失靈”。這無疑使城市規(guī)劃成為少數(shù)社會(huì)精英對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行有利于自己分配和再分配的一種工具和手段。

（3）在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于一些城市規(guī)劃師對(duì)自身利益追求的過度膨脹，在規(guī)劃行業(yè)中，“媚俗”儼然成了一種風(fēng)尚。他們業(yè)主之俗，放棄一些基本規(guī)劃原則和規(guī)范要求，為業(yè)主獲取超常規(guī)的高額利潤提供技術(shù)支持和服磊他們媚權(quán)力之俗，借助公眾對(duì)他們的信任，附和政府官員的意志，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行不實(shí)宣傳，日益異化為“言聽計(jì)從”，“善解人意”的工匠。這對(duì)于廣大公眾來說，失去的不只是對(duì)公共利益和社會(huì)公正的價(jià)值訴求，更是對(duì)城市規(guī)劃的認(rèn)同和支持。

（4）公眾參與的缺失?！爸贫然墙M織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程”。也就是說，能否實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)城市規(guī)劃的有效參與，制度是關(guān)鍵，如果沒有可操作性的程序支持，所謂的“參與”也只能浮于表層，流于形式。

四 城市規(guī)劃的公眾參與度建議

（1）確定公眾參與的法律地位。公眾參與由于與公開和輿論監(jiān)督緊密聯(lián)系，它會(huì)對(duì)政府公權(quán)力行使?fàn)I造一種無形的監(jiān)督氛圍，對(duì)可能違法和濫用權(quán)力者形成一種無形的威懾力。因此想提高我國城市規(guī)劃中公眾的參與熱情，首先應(yīng)在城市規(guī)劃的法律體系中明確公眾所處的地位，同時(shí)加強(qiáng)宣傳，讓公眾明白其所處的重要位置，強(qiáng)化其在城市規(guī)劃中的主人翁意識(shí)。

（2）使公眾參與落到實(shí)處。在中國這樣一個(gè)“人情”統(tǒng)治歷史漫長的國家，有很多時(shí)候由于執(zhí)法不嚴(yán)而使一些法律形同虛設(shè)，沒有很好地實(shí)現(xiàn)法律在社會(huì)中的約束力和規(guī)范作用。所以要想是公眾參與落到實(shí)處，就必須嚴(yán)格執(zhí)法。像德國的城市規(guī)劃法執(zhí)法就非常嚴(yán)厲。規(guī)劃局有權(quán)制止違章者的違章行為，若違章者不服可向法院起訴，法院則向規(guī)劃部門的上級(jí)查詢。上級(jí)規(guī)劃部門直接檢查下級(jí)規(guī)劃部門的行為，并向法院回復(fù)，法院依此進(jìn)行裁決。

（3）提高規(guī)劃師素質(zhì)。在傳統(tǒng)意義上，規(guī)劃師是為政府服務(wù)的，其規(guī)劃也很多時(shí)候是按照政府的意愿來進(jìn)行，而很少有機(jī)會(huì)聽取民眾的意見。規(guī)劃師成為城市管理者，缺乏與公眾保持溝通的傳統(tǒng)，大部分領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃師只是在理論上承認(rèn)公眾參與的重要性，但并沒有把公眾參與上升到城市規(guī)劃決策以至一切決策的最初出發(fā)點(diǎn)和最終目的的高度上來，致使其規(guī)劃有時(shí)候是與民眾的利益相沖突的，也給規(guī)劃的實(shí)施造成很大的阻力。我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，規(guī)劃工作人員不僅僅是規(guī)劃的編制者，規(guī)劃實(shí)施的管理者，而且也應(yīng)當(dāng)是規(guī)劃實(shí)施的行動(dòng)者。

（4）開展規(guī)劃宣傳。規(guī)劃部門可采取咨詢或召開情況通報(bào)會(huì)及通過電視節(jié)目、電子郵箱定期向市民通報(bào)規(guī)劃管理的內(nèi)容、范圍、技術(shù)指標(biāo)要求等，給市民提供一個(gè)了解規(guī)劃的機(jī)會(huì)。同時(shí)還可邀請(qǐng)市民參加城市規(guī)劃的展示會(huì)、論證座談會(huì)或聽證會(huì)：聘請(qǐng)市民為城市規(guī)劃監(jiān)督員；在報(bào)刊上開辟“我心目中的城市”、“怎樣建設(shè)花園城市”等專欄。

五 結(jié)束

城市規(guī)劃過程中的公眾參與問題目前在國內(nèi)外城市發(fā)展中逐漸突出，也越來越受到重視，多數(shù)學(xué)者和城市管理者已基本認(rèn)同公眾參與的必要性和重要性。在城市規(guī)劃中，充分尊重公眾的基礎(chǔ)性地位，發(fā)揮公眾的基礎(chǔ)性作用，既是推動(dòng)政府改革和決策民主化，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)，也是我國城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。