摘 要：近幾年，建設(shè)社會主義新農(nóng)村是黨中央提出的新歷史任務(wù)，而村莊規(guī)劃正是新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)性工作之一。為此，本文就當(dāng)前村莊規(guī)劃存在的問題進(jìn)行探討，并針對各問題提出自己的一些對策，為做好村莊規(guī)劃，促進(jìn)村莊建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞：村莊規(guī)劃；整合規(guī)劃；問題；對策

1引言

近幾年，建設(shè)社會主義新農(nóng)村是黨中央在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢下提出的歷史任務(wù)，也是落實科學(xué)發(fā)展觀，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的戰(zhàn)略重點。為了實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)，必須強(qiáng)調(diào)搞好規(guī)劃，尤其是關(guān)系到廣大農(nóng)民家家戶戶的村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃是新農(nóng)村建設(shè)的龍頭和統(tǒng)攬全局的突破口?？梢哉f，做好村莊規(guī)劃是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2008年1月1日，從我國國情和各地實際出發(fā)頒布實施了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，明確了村莊規(guī)劃的法律地位。然而，目前村莊規(guī)劃實際工作中仍暴露出不少薄弱環(huán)節(jié)和問題，因此，村莊規(guī)劃工作仍需要不斷加強(qiáng)和完善。本文就當(dāng)前村莊規(guī)劃存在的問題進(jìn)行探討，并針對各問題提出自己的一些對策。

2規(guī)劃依據(jù)層面存在的問題及對策

2.1技術(shù)規(guī)范

村莊規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范亟需出臺與城鄉(xiāng)規(guī)劃法相適應(yīng)的技術(shù)規(guī)范。村莊規(guī)劃的編制技術(shù)規(guī)范在國家層面首先是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008），其中關(guān)于村莊規(guī)劃的內(nèi)容概括性較強(qiáng)。此外建設(shè)部2008年3月出臺《村莊整治技術(shù)規(guī)范》（GB5004—2008），該規(guī)范主要針對當(dāng)時全國普遍開展的新農(nóng)村規(guī)劃即村莊整治規(guī)劃而制定，但如果要體現(xiàn)我國不同地區(qū)的地域性特點，需要各地方政府出臺相應(yīng)的地方實施細(xì)則。2008年4月，國務(wù)院出臺了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，其中針對歷史文化名村的規(guī)劃提出了指導(dǎo)性意見。

在省級層面，全國各省、自治區(qū)、直轄市普遍于1997年左右出臺了省級村莊規(guī)劃編制條例或辦法，地級市層面也普遍出臺了村莊規(guī)劃的實施細(xì)則，有效指導(dǎo)了各地方的村莊規(guī)劃編制與審批工作的開展。由于以上各層次的村莊規(guī)劃技術(shù)規(guī)范均是在城鄉(xiāng)規(guī)劃法出臺前施行的，沒能在城鄉(xiāng)規(guī)劃法出臺后進(jìn)行適時調(diào)整，所以在村莊規(guī)劃具體操作過程中存在技術(shù)規(guī)范以及技術(shù)管理方面的不完善，給規(guī)劃編制與管理工作帶來難度。

對策1：從國家層面到地級市層面盡快出臺與城鄉(xiāng)規(guī)劃法相適應(yīng)、與地方地域特色相一致的技術(shù)規(guī)范，以利于村莊規(guī)劃編制與管理工作順利開展。

對策2：在村莊規(guī)劃中，應(yīng)落實《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》中關(guān)于歷史性村莊保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容，即將村莊的保護(hù)問題落實到村莊規(guī)劃中，同時保護(hù)對村莊發(fā)展有重要歷史性影響的建筑物、構(gòu)筑物、古樹、名木等物質(zhì)載體，以體現(xiàn)村莊特色。

2.2上位規(guī)劃

村莊規(guī)劃的上位規(guī)劃中，關(guān)于指導(dǎo)村莊整合和整治的內(nèi)容亟需拓展和加強(qiáng)。村莊規(guī)劃的上位規(guī)劃主要包括以下內(nèi)容：市（縣）域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃。其中對于村莊規(guī)劃具有直接指導(dǎo)意義的規(guī)劃應(yīng)為鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃。在市（縣）域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃中能夠體現(xiàn)村莊規(guī)劃的指導(dǎo)性意見包括村莊分類歸屬、村莊的建設(shè)等級；而鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃中對于村莊規(guī)劃的指導(dǎo)性內(nèi)容較少，僅限于定性層面，與技術(shù)規(guī)范要求方面的缺失、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃層面的規(guī)劃設(shè)計經(jīng)費不足，以及管理層面的重視不夠有關(guān)。

對策3：在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃層面加強(qiáng)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域范圍內(nèi)村莊分類與整合內(nèi)容的研究深度，包括村莊整合的具體內(nèi)容，并對村莊規(guī)劃提出具體實施性對策。如此需要適時出臺與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相匹配的鄉(xiāng)規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃修訂版技術(shù)規(guī)范，并將其中關(guān)于鄉(xiāng)域、鎮(zhèn)域村莊體系規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，加強(qiáng)其中可操作性內(nèi)容研究，提高其對村莊規(guī)劃的指導(dǎo)意義。

2.3編制方法

規(guī)劃編制方法方面強(qiáng)調(diào)社會調(diào)查的重要性。村莊規(guī)劃在實際操作過程中，設(shè)計單位往往重視物質(zhì)空間規(guī)劃，對村民的意愿了解不夠。尤其是在村莊整合規(guī)劃、農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃中。在實際調(diào)研過程中，項目組由于經(jīng)費不足的原因，通常會有一天調(diào)查幾個村莊的情形，這就很可能造成調(diào)研過程流于形式。只有通過深入的社會調(diào)查，能夠掌握村莊的人口流動去向、村民的搬遷意愿以及村民文化價值取向等多個村莊發(fā)展要素。

對策4：廣泛采用社會調(diào)查的方法開展村莊規(guī)劃，尤其是村莊整合規(guī)劃的前期調(diào)查，掌握村莊的實際情況。

3規(guī)劃內(nèi)容層面存在的問題及對策

村莊規(guī)劃的目的在于在上位規(guī)劃指導(dǎo)下，統(tǒng)籌安排村莊的空間布局以及道路交通等各項配套設(shè)施，為村民提供良好的居住、生活環(huán)境。一個好的“村莊規(guī)劃”僅僅專家學(xué)者說好是不夠的，還要爭取做到“村民看得懂、村官可以用、政府方便管”。因此在規(guī)劃編制層次、內(nèi)容以及成果表達(dá)等方面均應(yīng)有一系列調(diào)整和優(yōu)化。

3.1規(guī)劃層次

村莊規(guī)劃目前在規(guī)劃層次方面亟需進(jìn)一步明確、細(xì)化。盡管村莊規(guī)劃涉及的人口規(guī)模較小，但其是獨立的居民點，遠(yuǎn)離核心區(qū)域，其規(guī)劃應(yīng)是從宏觀到微觀的一個規(guī)劃過程。其中宏觀層面要解決的是村莊（域）的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊居民點體系的空間布局以及交通、基礎(chǔ)與社會配套設(shè)施的建設(shè)等方面問題。微觀層面要解決的是公共服務(wù)設(shè)施配套等村莊建設(shè)用地的空間布局、道路交通系統(tǒng)建設(shè)、市政設(shè)施配套以及環(huán)保環(huán)衛(wèi)、綜合防災(zāi)等方面的具體問題。

對策5：村莊規(guī)劃的實施細(xì)則中應(yīng)將村莊規(guī)劃分成兩個層面，以在不同層面解決村莊發(fā)展與建設(shè)問題。對策村莊規(guī)劃包括村莊總體規(guī)劃和村莊修建性詳細(xì)規(guī)劃兩個層面，具體操作過程中可將以上兩個層面的具體內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)界定?？蓞⒖汲鞘幸?guī)劃的總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容。另外各省組織地方建筑方面專家設(shè)計適合地方特色的建筑形式選型，政府出資，無償向社會發(fā)布，或者以象征性收費方式向村民農(nóng)宅建設(shè)提供住宅施工標(biāo)準(zhǔn)圖，以提高農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量。

3.2規(guī)劃內(nèi)容

規(guī)劃內(nèi)容在符合技術(shù)規(guī)范的同時，應(yīng)符合村民文化與生活習(xí)慣。我國地域遼闊，民族眾多，南北方在氣候、地形地貌等方面差異較大，生活習(xí)俗迥異；發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容、重點應(yīng)有所區(qū)別。目前村莊規(guī)劃由于時間緊任務(wù)重等原因，村莊原有的肌理往往被忽視，村莊的自然與人文特征體現(xiàn)不夠充分，甚至建筑形式以及內(nèi)部結(jié)構(gòu)的地域特征不明顯等問題越來越突出。

對策6：村莊規(guī)劃中基本內(nèi)容應(yīng)包括：村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、村莊發(fā)展戰(zhàn)略、村莊用地布局、村莊道路交通、村莊綠地景觀、村莊特色、村莊公共設(shè)施、村莊基礎(chǔ)設(shè)施、村莊綜合防災(zāi)、村莊環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施等內(nèi)容。在村莊規(guī)劃的內(nèi)容及成果中增加體現(xiàn)村莊肌理、文化、地域特點的內(nèi)容。

3.3成果表達(dá)

村莊規(guī)劃的成果表達(dá)如果僅僅按照城市規(guī)劃的色塊來表達(dá)建設(shè)用地的話，顯然很難讓村民接受。目前沒有關(guān)于村莊規(guī)劃用地分類規(guī)范，使得全國的村莊規(guī)劃成果不具備研究、比較基礎(chǔ)。

對策7：村莊規(guī)劃適時出臺與村莊相適應(yīng)的村莊用地分類規(guī)范，同時要把村莊用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地的銜接留足出口，以適應(yīng)城中村、靠近城鎮(zhèn)型村莊用地性質(zhì)的改變。此外，圖紙應(yīng)以圖文并茂的形式進(jìn)行表達(dá)，要易于村民理解。

4規(guī)劃編制層面存在的問題及對策

目前，由于全國已全面開展村莊規(guī)劃編制工作，有的省份已經(jīng)開始編制村莊整合規(guī)劃或新農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃，工作量極大。一般要求在較短時間內(nèi)完成一批村莊規(guī)劃任務(wù)，由此帶來村莊規(guī)劃設(shè)計質(zhì)量良莠不齊的問題。目前關(guān)于村莊規(guī)劃編制單位的資質(zhì)要求沒有明確規(guī)定，村莊規(guī)劃的設(shè)計取費普遍較低，加上設(shè)計規(guī)范不健全等均是導(dǎo)致村莊規(guī)劃質(zhì)量難以保證的重要原因。

對策8：從國家或地方政府層面明確并提高村莊規(guī)劃編制單位資質(zhì)要求，出臺政策規(guī)定村莊規(guī)劃編制費用的底價，以保證規(guī)劃成果的深度。此外對于村莊規(guī)劃的項目負(fù)責(zé)人也應(yīng)有明確的規(guī)定，一般應(yīng)具有城市規(guī)劃中級及以上職稱的負(fù)責(zé)人來負(fù)責(zé)，以此來保證村莊規(guī)劃的質(zhì)量。

5規(guī)劃管理層面存在的問題及對策

目前村莊規(guī)劃的實施管理來自兩個方面，一個是自上而下的管理，即來自市（縣）規(guī)劃主管部門以及鎮(zhèn)、鄉(xiāng)政府的村建主任或村建助理；另一個是自下而上的管理，即行政村村委會的管理。其中前者是市（縣）級規(guī)劃部門的管理者，由于其面對的是全市（縣）的村莊，數(shù)量眾多，而上級管理部門人員配置有限，管理上主要從政策、制度、技術(shù)角度管理；鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）鄉(xiāng)建助理是村莊規(guī)劃的直接管理者，但鄉(xiāng)建助理一個人管理其轄區(qū)內(nèi)眾多的村莊建設(shè)，也會顯得力不從心。由此可見，最好的辦法是村民自治，但是村莊的自身建設(shè)管理水平有限，故而村莊規(guī)劃在實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)容易陷入兩難境地。目前“大學(xué)生村官”政策的施行，使村莊的建設(shè)和管理水平的提高具備了前提條件。

對策9：普遍提高村官的學(xué)歷水平，施行更加優(yōu)惠的“大學(xué)生村官”政策，為村莊留住人才，建立村民建設(shè)自治委員會，作為實施村莊規(guī)劃的組織與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使村莊規(guī)劃真正與百姓需求相結(jié)合，村莊建設(shè)與生態(tài)安全統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

6結(jié)語

總之，村莊規(guī)劃是一項綜合性和實踐性都很強(qiáng)的工作，這項工作需要結(jié)合我國村莊實際情況不斷發(fā)展和完善。盡管當(dāng)前村莊規(guī)劃中還有諸多不利因素的存在，但相信通過不斷實踐和總結(jié)，這些問題將會逐步得到解決。因此，本文的研究對于完善我國村莊規(guī)劃工作將有著重要借鑒作用。

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