從2010年開始，為了遏制部分城市房價(jià)過快上漲，使中低收入群體能夠解決維持生存所不可或缺的居住問題，我國加快了保障房建設(shè)。在國家“十二五”規(guī)劃中，計(jì)劃2011—2015年要建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程3600萬套，到“十二五”規(guī)劃末期保障性住房的覆蓋率要達(dá)到20%以上，這將對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生較大影響。

一、保障房建設(shè)對房地產(chǎn)市場的影響

保障性住房由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和政策性租賃住房構(gòu)成。經(jīng)濟(jì)適用住房，主要向有一定支付能力的低收入家庭出售，依靠住房消費(fèi)信貸支持，政府的建設(shè)投資可以回收和循環(huán)使用。經(jīng)濟(jì)適用房擁有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，可以直接出租或按規(guī)定條件出售，其購買者也是普通商品房需求群體的一部分，這直接影響到商品房市場的供求關(guān)系。特別是在一些發(fā)達(dá)城市，經(jīng)濟(jì)適用房與中小戶型、中低價(jià)位普通商品房的供給對象基本上是一致的。因此，建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，可使普通商品房市場的需求相對減少，等同于增加了市場供給。廉租住房，主要向低保家庭或最低收入家庭出租，以地方政府投資為主，中央財(cái)政給予補(bǔ)助，幾乎完全是政府無償投入?，F(xiàn)在各地實(shí)物配租的廉租房來源，主要是在經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)中配建，或直接從商品房市場購買（以發(fā)達(dá)城市為多）。政府大規(guī)模新建廉租住房，也會(huì)在一定程度上減少商品房市場的需求。公共租賃住房，主要按政府規(guī)定的租金標(biāo)準(zhǔn)向符合條件的城鎮(zhèn)中低收入家庭、新就業(yè)職工和流動(dòng)人口出租，由政府給予土地、信貸政策支持，政府性基金和社會(huì)力量投資建設(shè)。政府加快公共租賃住房投資建設(shè)，也相當(dāng)于增加住房供給，相對減少住房租賃市場的需求，進(jìn)而對商品房市場的需求產(chǎn)生影響。

保障性住房的大量供應(yīng)，使我國城鎮(zhèn)居民的居住保障變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，大量買不起房的城鎮(zhèn)居民有了解決住房問題的新渠道，也為穩(wěn)定房價(jià)創(chuàng)造了良好的條件。保障性住房的大量供應(yīng)，能夠大幅度減少城鎮(zhèn)中低收入家庭對商品住房的市場需求量，雖然不能夠使商品住房市場價(jià)格絕對值發(fā)生反轉(zhuǎn)，但會(huì)影響商品住房市場的漲幅和漲速。

一是大量的保障房上市，會(huì)增加房地產(chǎn)市場的有效供給，在一定程度上降低商品房價(jià)格。從北京和上海2009年6月到2012年12月商品住宅價(jià)格漲幅與保障房銷售占比變化來看，大多數(shù)月份，當(dāng)保障房銷售占比上升，商品住宅價(jià)格漲幅就會(huì)下降；當(dāng)保障房銷售占比下降，商品住宅價(jià)格漲幅就會(huì)上升。商品住宅價(jià)格漲幅與保障房銷售占比的負(fù)相關(guān)關(guān)系充分表明，保障房銷售的增加能分流商品住宅的需求，會(huì)抑制商品住宅價(jià)格過快上漲。二是在土地供應(yīng)總體有限的前提下，保障性住房用地的增加意味著商品房將受到影響，因此在土地市場上保障房將對商品房造成沖擊，抑制商品房建設(shè)規(guī)模的過快增長。

二、當(dāng)前保障房建設(shè)面臨的問題

（一）政府直接主導(dǎo)型模式的融資瓶頸

目前，保障性住房建設(shè)資金主要來源于地方政府預(yù)算、住房公積金凈收益、土地使用稅、中央政府撥款及廉租房所得凈收入，另外還包括銀行貸款、房地產(chǎn)開發(fā)商注資及發(fā)行債券。但是，無論是中央代地方發(fā)行的地方債，還是財(cái)政預(yù)算等，從根本上還是來源于財(cái)政收入。而在地方財(cái)政收入不足和地區(qū)發(fā)展不平衡背景下，如沒有其他融資渠道，保障性住房建設(shè)將面臨很大的資金缺口。因此，創(chuàng)新金融工具，拓寬資金來源渠道，將政府直接主導(dǎo)型轉(zhuǎn)化為政府引導(dǎo)型的市場化融資運(yùn)作，利用財(cái)政投入有效撬動(dòng)社會(huì)和市場融資渠道顯得尤為迫切。

（二）土地指標(biāo)的約束

2012年5月，國土資源部公布2012年全國住房用地計(jì)劃供應(yīng)17.26萬公頃，與2011年的計(jì)劃供應(yīng)量21.8萬公頃相比減少21%，但比實(shí)際供應(yīng)量增加38%，其中保障房的安居工程用地5.01萬公頃，占整個(gè)用地計(jì)劃的29.03%，較2011年下降6.48個(gè)百分點(diǎn)。但是從實(shí)際情況來看，保障房住房大規(guī)模建設(shè)的瓶頸已經(jīng)存在。在土地供給總量不足或者有限的情況下，地方政府對土地財(cái)政的依賴始終傾向于優(yōu)先供給商業(yè)住宅，盡可能壓縮保障房的住房用地，在地價(jià)和房價(jià)比較高的情況下更為突出。

（三）保障房的建設(shè)規(guī)則使得部分保障房使用效率偏低

一方面是單獨(dú)建設(shè)保障房。相對于低收益、高投入的保障房項(xiàng)目，地方政府更愿意關(guān)注高收益、低投入的普通商品房。所以城市中較好的位置會(huì)更多地讓位于商品房，保障性住房存在位置相對偏遠(yuǎn)、交通不便、生活設(shè)施不完善等不利情況，這在一定程度上造成了保障房利用率的低下。另一方面是政府要求開發(fā)商在建設(shè)商品房的同時(shí)按照一定比例配套建設(shè)保障性住房。普通商品房的購買者在資金實(shí)力、社會(huì)地位、受教育程度等方面要優(yōu)于保障性住房的居住者。商品房配套建設(shè)保障房會(huì)出現(xiàn)在一個(gè)住宅小區(qū)內(nèi)的貧富差距較大的現(xiàn)象，而小區(qū)內(nèi)的“富人”出于安全、環(huán)境、自身優(yōu)越感等方面原因不愿意同小區(qū)內(nèi)的低收入人群共同居住，這就使得普通商品房的銷售受到了影響，房地產(chǎn)開發(fā)商的積極性會(huì)降低。

三、對未來保障房建設(shè)的政策建議

（一）提高由商品房到保障房的轉(zhuǎn)化效率，擴(kuò)大保障房供給來源

從保障性安居工程的構(gòu)成來看，以廉租房和公租房為主的保障體系已經(jīng)確立，公租房成為大力發(fā)展的保障類型。而我國商品房的空置率較高，如果不在大幅提高空置房的持有成本，使其轉(zhuǎn)化為居民實(shí)際用房上做文章，而只是單純進(jìn)行大規(guī)模的保障房建設(shè)，就無法消除房屋過度投機(jī)現(xiàn)象，使本來有能力購買商品房的居民因商品房房價(jià)過高，只能轉(zhuǎn)而求助于保障房；同時(shí)也意味著更多的本來可以用于其他保障項(xiàng)目的公共資源被用于建房，提高經(jīng)濟(jì)資源錯(cuò)配的程度。

（二）制定浮動(dòng)退出機(jī)制，積極推進(jìn)保障房的循環(huán)利用率

雖然從中央到地方各級(jí)政府都制訂了詳細(xì)嚴(yán)格的保障房準(zhǔn)入審核機(jī)制，但隨著保障對象收入的提高和新的保障對象的出現(xiàn)，保障房退出機(jī)制缺陷導(dǎo)致保障房無法循環(huán)利用的問題凸顯。這就要求政策制定者不僅要關(guān)注保障房的準(zhǔn)入，更要注意保障房的退出，利用多種有效形式提高保障房的循環(huán)利用效率。如漸進(jìn)退出、簽訂緩沖合同退出等方式，靈活解決保障房退出問題。

（三）發(fā)揮各方合力，建設(shè)價(jià)廉物美的保障房

首先，加強(qiáng)保障房質(zhì)量的監(jiān)管。由于目前中央將保障房建設(shè)納入地方政府考核的標(biāo)準(zhǔn)之一，部分地方政府受財(cái)政收入影響壓力較大，難免會(huì)出現(xiàn)保障房建設(shè)“急功近利”的現(xiàn)象，導(dǎo)致保障房質(zhì)量不過關(guān)，資源大量浪費(fèi)。因此，有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，避免因考核壓力出現(xiàn)類似情況。其次，合理引入房地產(chǎn)開發(fā)商，有效降低開發(fā)成本。從目前保障房建設(shè)項(xiàng)目來看，一類是與普通商品房配套建設(shè)保障房，一類是單獨(dú)建設(shè)保障房。有的企業(yè)有著適合第一類保障房建設(shè)的開發(fā)、銷售及物業(yè)團(tuán)隊(duì)，有的企業(yè)專長于開發(fā)郊區(qū)等偏遠(yuǎn)地段的項(xiàng)目。政府要根據(jù)建設(shè)要求，利用企業(yè)各自優(yōu)勢，在同等建設(shè)條件下降低開發(fā)成本，緩解政府壓力。再次，加強(qiáng)保障房周邊的便民設(shè)施建設(shè)，提高保障房的吸引力和使用效率。

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對 XQ，GX）