摘要 流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決流域生態(tài)環(huán)境問題、實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源有償利用的重要政策工具，結(jié)合流域及地方實(shí)際情況，因地制宜選擇合適的流域生態(tài)補(bǔ)償模式對于在全國范圍切實(shí)開展流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐具有重要意義。本文在述評(píng)我國流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)展及其相關(guān)問題的基礎(chǔ)上，研究構(gòu)建我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施框架體系，揭示其基本環(huán)節(jié)的主要特點(diǎn)，并從補(bǔ)償資金來源的視角，將我國流域生態(tài)補(bǔ)償模式劃分為上下游政府間協(xié)商交易的流域生態(tài)補(bǔ)償模式、上下游政府間共同出資的流域生態(tài)補(bǔ)償模式、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的流域生態(tài)補(bǔ)償模式和基于出境水質(zhì)的政府間強(qiáng)制性扣繳流域生態(tài)補(bǔ)償模式等類別，系統(tǒng)闡釋了各種模式的特點(diǎn)與適用條件，提出進(jìn)一步完善我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思路和建議。

關(guān)鍵詞 流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；補(bǔ)償資金；補(bǔ)償模式

中圖分類號(hào) F062.2；F205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2013）02-0023-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.02.004

近年來，伴隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，我國的流域生態(tài)環(huán)境問題也愈發(fā)凸顯。由于流域上下游功能區(qū)劃、環(huán)境容量及環(huán)境功能達(dá)標(biāo)要求不同，上下游實(shí)際享有的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)并不相同，導(dǎo)致流域內(nèi)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的矛盾突出，不但影響流域水環(huán)境質(zhì)量的修復(fù)和改善，而且對于流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有重要影響。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源有償利用、解決我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中流域可持續(xù)發(fā)展問題的重要政策工具，本質(zhì)上是一種激勵(lì)與約束相容的制度安排，其核心思路是通過推動(dòng)流域水資源開發(fā)利用與水環(huán)境保護(hù)中外部性內(nèi)部化的實(shí)現(xiàn)，解決生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)利用過程中“搭便車”的現(xiàn)象[1]。通過實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，確定上下游各區(qū)域水功能區(qū)劃和環(huán)境容量，在符合功能區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、滿足污染物總量控制目標(biāo)的前提下，構(gòu)建改善流域生態(tài)環(huán)境的激勵(lì)機(jī)制，使上下游在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“共贏”的目標(biāo)方面達(dá)成一致，從而實(shí)現(xiàn)流域的科學(xué)發(fā)展。

在此背景下，本文以流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施框架與補(bǔ)償模式為研究對象，在梳理我國流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)踐進(jìn)展及分析識(shí)別實(shí)施框架的主要環(huán)節(jié)及其特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從補(bǔ)償資金來源的視角，研究提出流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ郊捌鋬?nèi)涵，剖析主要模式之間的聯(lián)系與區(qū)別，提出進(jìn)一步完善我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思考和建議。

1 中國流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐面臨的問題及其試點(diǎn)進(jìn)展

流域生態(tài)補(bǔ)償面臨的重要問題是，沒有建立起一個(gè)切實(shí)有效調(diào)整利益相關(guān)方關(guān)系的機(jī)制體制，上下游區(qū)域聯(lián)動(dòng)、共同保護(hù)的格局尚未形成。其原因主要是上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)層次較低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后、發(fā)展愿望迫切，且受財(cái)力所限，維護(hù)水質(zhì)安全的壓力較大，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大趨勢下，搶抓發(fā)展機(jī)遇尤為迫切，但是在中央政府對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)行嚴(yán)格資源節(jié)約和環(huán)保準(zhǔn)入門檻的情況下，放棄了諸多發(fā)展機(jī)會(huì)，付出了巨大的機(jī)會(huì)成本；下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，對上游來水的水質(zhì)、水量要求較高，下游地區(qū)可以從上游保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的行為中獲得額外收益，但卻沒有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，下游不能僅僅享受上游付出巨大犧牲換來的優(yōu)良環(huán)境，也要承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，使上游地區(qū)與下游地區(qū)共享整個(gè)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

我國流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐以建立流域水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為主線，著重解決流域上下游水質(zhì)保護(hù)與受益分離的問題，探索建立健全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓藏?cái)政政策與產(chǎn)業(yè)扶持政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展能力，逐步推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制的建立。福建省流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐具有政府主導(dǎo)特點(diǎn)，通過制定專項(xiàng)管理辦法規(guī)定了相關(guān)主體的職責(zé)，建立起組織協(xié)調(diào)、責(zé)任考核、綜合管理等機(jī)制以保證上級(jí)行政主管部門與流域上下游政府為上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)及建設(shè)提供資金，推動(dòng)了補(bǔ)償機(jī)制的順利實(shí)施[2]；江蘇省先后出臺(tái)了《江蘇省太湖水污染防治條例》、《江蘇省水資源保護(hù)條例》等地方法規(guī)，為實(shí)施環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償、生態(tài)建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)提供了法制保障，在國務(wù)院出臺(tái)《太湖流域管理?xiàng)l例》之后，主要從飲用水安全、水資源保護(hù)、水污染防治等方面綜合整治太湖流域環(huán)境，推行流域生態(tài)補(bǔ)償；江西省主要通過縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式為東江水源區(qū)提供補(bǔ)償資金，支持水源區(qū)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)[3]；廣東省為解決東江流域跨界水污染及上游地區(qū)社會(huì)發(fā)展水平提升等問題，采取縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅費(fèi)返還、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、水庫移民和生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)确绞剑С謻|江流域上游的河源市發(fā)展[4]；南水北調(diào)中線工程的補(bǔ)償對象是丹江口水源地的生態(tài)環(huán)境，主要通過國家和社會(huì)提供的生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、受水區(qū)與水源區(qū)之間的省際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償及針對水源區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)損失補(bǔ)償?shù)确绞侥技Y金，開展生態(tài)補(bǔ)償[5]；浙江省在金華江推行的是具有市場主導(dǎo)特點(diǎn)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以東陽—義烏水權(quán)交易和磐安—金華異地開發(fā)為主要支撐，進(jìn)行水資源的二次分配，解決上游磐安縣由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)所導(dǎo)致的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題[6]；河北省在子牙河流域建立的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測體系、生態(tài)補(bǔ)償基金扣繳制度、生態(tài)補(bǔ)償基金管理制度和相應(yīng)的政績考核制度為核心，扣繳跨界出境水質(zhì)超標(biāo)斷面所在市的生態(tài)補(bǔ)償資金，改善了子牙河嚴(yán)重惡化的水質(zhì)狀況[1]；遼寧省重點(diǎn)推行跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)考核制度以改善遼河水質(zhì)不斷惡化的狀況，在水質(zhì)改善后，轉(zhuǎn)而推動(dòng)針對流域水源涵養(yǎng)區(qū)保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償。

從上述實(shí)踐分析，合理的補(bǔ)償資金來源是流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮作用的重中之重，且從收益分配角度看，流域生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)上就是流域上下游地區(qū)政府間部分財(cái)政收入重新再分配的過程。另外，流域生態(tài)環(huán)境問題往往是跨區(qū)域的，即使確定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由于財(cái)政體制的限制，資金的籌集、調(diào)配、運(yùn)作和統(tǒng)一管理也將在很大程度上受到影響。因此，本文在研究構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施框架的基礎(chǔ)上，從補(bǔ)償資金來源方式的角度，對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ竭M(jìn)行識(shí)別與分析，并提出進(jìn)一步完善我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思考和建議。

2 我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架體系及基本環(huán)節(jié)

推行流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要前提是上游地區(qū)維護(hù)流域水質(zhì)安全的壓力較大，嚴(yán)格執(zhí)行資源節(jié)約和環(huán)保準(zhǔn)入門檻需要放棄諸多發(fā)展機(jī)會(huì)；下游地區(qū)對上游來水的水質(zhì)、水量要求較高，在享受了資源供給利益的同時(shí)沒有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有助于調(diào)整流域內(nèi)各相關(guān)利益主體的環(huán)境及經(jīng)濟(jì)行為、激勵(lì)流域范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，有效緩解流域生態(tài)服務(wù)供給和需求之間的矛盾，促進(jìn)流域上下游協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，其框架體系及基本環(huán)節(jié)包括以下方面。

流域范圍內(nèi)需要補(bǔ)償?shù)闹饕鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)品識(shí)別。流

域所提供的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品包括兩個(gè)層次：流域?yàn)榇髤^(qū)域提供的綜合性生態(tài)服務(wù)價(jià)值，包括氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性保護(hù)等；流域?yàn)樯舷掠翁峁┑纳鷳B(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，主要指水體本身所附有的價(jià)值，包含水質(zhì)和水量兩個(gè)方面[7]。

流域生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體和客體的界定。一般而言[1]，補(bǔ)償主體包括流域生態(tài)環(huán)境受益者和破壞者，補(bǔ)償客體包括流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和流域生態(tài)環(huán)境破壞的受害者。

流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的選擇。結(jié)合流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究及實(shí)踐[8]，常用的流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算方法可以分為兩類，分別是針對水源地保護(hù)補(bǔ)償和針對跨界斷面補(bǔ)償或賠償?shù)臏y算方法。其中，水源地保護(hù)補(bǔ)償?shù)臏y算方法包括費(fèi)用分析法、機(jī)會(huì)成本法、支付意愿法、水資源價(jià)值法和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法等；跨界斷面補(bǔ)償或賠償?shù)臏y算方法包括基于水污染經(jīng)濟(jì)損失函數(shù)核算方法、基于跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)核算方法和基于超標(biāo)污染物通量核算方法等。

流域生態(tài)補(bǔ)償資金來源選擇。根據(jù)我國現(xiàn)有實(shí)踐，主要存在市場手段籌措資金、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、共同出資設(shè)立專項(xiàng)資金、扣繳地方財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金等資金來源。

流域生態(tài)補(bǔ)償資金的使用管理。推行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，流域范圍內(nèi)應(yīng)成立專項(xiàng)資金管理領(lǐng)導(dǎo)小組，綜合考慮全流域狀況，確定生態(tài)補(bǔ)償資金使用優(yōu)先方向，通過特定手段轉(zhuǎn)移資金，并對資金使用效果做出評(píng)估。

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施保障?？梢詮墓妳⑴c、生態(tài)補(bǔ)償資金使用管理、跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測和數(shù)據(jù)管理、流域協(xié)調(diào)及糾紛仲裁、生態(tài)補(bǔ)償績效評(píng)估等制度入手，建立流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施保障體系，確保流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐有效開展。

上述各基本環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系、相互影響，共同構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行效率依賴于各組成部分的匹配程度與運(yùn)轉(zhuǎn)情況。

3 我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要補(bǔ)償模式識(shí)別與分析

從生態(tài)補(bǔ)償資金來源的視角出發(fā)，綜合考慮政府和市場作用的特點(diǎn)，流域生態(tài)補(bǔ)償模式可以劃分為上下游政府間協(xié)商交易的流域生態(tài)補(bǔ)償模式、上下游政府間共同出資的流域生態(tài)補(bǔ)償模式、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的流域生態(tài)補(bǔ)償模式和基于出境水質(zhì)的政府間強(qiáng)制性扣繳流域生態(tài)補(bǔ)償模式等類別。

3.1 上下游政府間協(xié)商交易的流域生態(tài)補(bǔ)償模式

上下游政府間協(xié)商交易的流域生態(tài)補(bǔ)償模式實(shí)施流域范圍內(nèi)的行政主體較少，且這些行政主體由共同的上級(jí)行政主體進(jìn)行管轄；流域較小且獨(dú)立，供水區(qū)與受水區(qū)相對集中且封閉[9]；流域上下游的不同地區(qū)在水資源稟賦方面存在顯著差異。上下游政府間協(xié)商交易的流域生態(tài)補(bǔ)償模式屬于市場主導(dǎo)類型，多采用水權(quán)交易、異地開發(fā)等手段開展生態(tài)補(bǔ)償。

在推行水權(quán)交易時(shí)，水權(quán)出讓方有足夠的水資源滿足自身需求并有富余；水權(quán)購買方水資源匱乏，且異地購水方式更具有成本優(yōu)勢。水權(quán)交易可能發(fā)生在同級(jí)的異地政府之間，且政府間的水權(quán)交易多是在政府談判達(dá)成協(xié)議的基礎(chǔ)上，由相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)具體落實(shí)。水權(quán)出讓方關(guān)注的焦點(diǎn)集中于轉(zhuǎn)讓水權(quán)所獲得資金補(bǔ)償是否反映了水資源的真實(shí)價(jià)值，以及所獲得的資金補(bǔ)償是否可以維持水資源供給與水環(huán)境質(zhì)量；而水權(quán)購買方則主要關(guān)注所購買水資源的水量和水質(zhì)是否能獲得保障。水權(quán)交易是流域內(nèi)政府間推動(dòng)水環(huán)境保護(hù)與水資源利用的雙贏過程，水權(quán)出讓方獲得了補(bǔ)償資金，用于提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平并保護(hù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；水權(quán)購買方打破了制約進(jìn)一步發(fā)展的水資源瓶頸。

相比水權(quán)交易，異地開發(fā)對于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低的上游地區(qū)更具吸引力，其原因在于：第一，通過水權(quán)交易所獲得補(bǔ)償資金的數(shù)量是固定的，而在異地開發(fā)中，上游地區(qū)可以決定進(jìn)入工業(yè)園區(qū)的企業(yè)規(guī)模和企業(yè)類型，入園企業(yè)所帶來的稅收收入是富有彈性的；第二，通過水權(quán)交易獲得的資金一般有固定用途，相反，異地工業(yè)園區(qū)所帶來的稅收收入可以進(jìn)入一般性財(cái)政預(yù)算，擴(kuò)充了上游地區(qū)的發(fā)展空間，提升了上游地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?。但下游地區(qū)往往不熱衷異地開發(fā)，原因在于雖然上游地區(qū)規(guī)定了入園企業(yè)所需達(dá)到的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但還是會(huì)增加總量指標(biāo)，從而增加了下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境負(fù)擔(dān)。因此，若需要采用異地開發(fā)模式，必然要引入上下游地區(qū)共同的上級(jí)政府加入管理體系直接參與或者進(jìn)行協(xié)調(diào)。

浙江省金華江流域以東陽—義烏水權(quán)交易、磐安—金華異地開發(fā)為主，并輔以其他縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金開展生態(tài)補(bǔ)償[10]。水權(quán)交易在東陽和義烏之間進(jìn)行，由相關(guān)市政企業(yè)負(fù)責(zé)具體落實(shí)。交易過程中，義烏以2億元的價(jià)格買斷東陽境內(nèi)橫錦水庫5 000萬m3水源的永久使用權(quán)，并以0.1元/m3的價(jià)格每年向東陽支付綜合管理費(fèi)，同時(shí)，東陽要保證橫錦水庫水質(zhì)達(dá)到國家Ⅰ類飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。異地開發(fā)在磐安縣和金華市之間展開，金華在其工業(yè)園區(qū)內(nèi)分二期為磐安劃出工業(yè)飛地供其發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)，要求磐安禁止在工業(yè)飛地內(nèi)引入污染企業(yè)并要保證上游出水水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類飲用水標(biāo)準(zhǔn)。磐安—金華異地開發(fā)形成的關(guān)鍵在于金華市與磐安縣之間的行政隸屬關(guān)系。

3.2 上下游政府間共同出資的流域生態(tài)補(bǔ)償模式

上下游政府間共同出資的流域生態(tài)補(bǔ)償模式所涉及的同級(jí)行政主體較多，需要上級(jí)行政主體協(xié)調(diào)；流域上下游的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平通常存在一定差距，且上游的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)行為直接影響到下游對流域水質(zhì)、水量的需求。

上下游政府間共同出資的流域生態(tài)補(bǔ)償模式的特點(diǎn)在于雙向激勵(lì)。在推行該模式時(shí)，需要成立由上級(jí)行政主體和流域上下游財(cái)政、環(huán)保部門共同組成的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)上下游行政主體關(guān)系，確定專項(xiàng)資金籌集原則、界定專項(xiàng)資金使用原則及管理辦法，建立專項(xiàng)資金使用考核機(jī)制，評(píng)估資金使用效率等。由于專項(xiàng)資金由上下游所有行政主體共同出資設(shè)立，專項(xiàng)用于流域某一特定地區(qū)或特定領(lǐng)域，因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)定合理的出資比例。按流域上下游地區(qū)生產(chǎn)總值比例分?jǐn)偦蛄饔蛏舷掠斡盟壤謹(jǐn)偪梢宰鳛槌鲑Y的參考原則之一。專項(xiàng)資金的使用原則往往由資金的用途決定，在使用過程中，應(yīng)統(tǒng)籌安排資金總量、確保資金效率、做到?？顚Ｓ谩⒅攸c(diǎn)突破現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)。為避免專項(xiàng)資金使用原則流于形式，領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)部應(yīng)妥善協(xié)商，制定資金使用管理辦法，對于資金管理混亂、使用效率低下的地區(qū)應(yīng)給予懲罰。

福建省閩江、九龍江和晉江流域的生態(tài)補(bǔ)償即為典型的上下游政府間共同出資的流域生態(tài)補(bǔ)償模式[11]。福建省重點(diǎn)關(guān)注上游地區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量及其惡化對下游造成的不良影響。2005年閩江流域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制，各市在保證原有流域綜合整治資金不變的前提下，需要額外出資改善閩江三明和南平段的水污染狀況，其中，福州每年出資1 000萬，三明和南平分別出資500萬，省發(fā)改和環(huán)保部門配套1 500萬元。九龍江與晉江流域采用了類似模式開展了生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐[10，11]。為保證實(shí)施效果，省和市政府都出臺(tái)了相應(yīng)文件以規(guī)范流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施要點(diǎn)、資金來源和資金用途，并成立了補(bǔ)償費(fèi)征收和使用管理委員會(huì)負(fù)責(zé)具體事務(wù)的落實(shí)。福建省共同出資設(shè)立的專項(xiàng)資金一般用于上游環(huán)境設(shè)施建設(shè)和水污染專項(xiàng)整治。

3.3 政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的流域生態(tài)補(bǔ)償模式

政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以充分調(diào)動(dòng)流域地方政府加強(qiáng)流域環(huán)境保護(hù)和污染治理的積極性，有利于各地區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)統(tǒng)籌當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，同時(shí)數(shù)據(jù)測算要求不高，實(shí)施成本較低。

政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要有縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，其中縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式較常見?？v向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式主要通過自下而上和自上而下相結(jié)合的方式來實(shí)現(xiàn)，即受償?shù)貐^(qū)根據(jù)自身實(shí)際情況，向上級(jí)行政主體申請，要求得到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以提高地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)；上級(jí)行政主體根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償受償?shù)貐^(qū)在流域整體發(fā)展過程中所做的犧牲與貢獻(xiàn)，結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償受償?shù)貐^(qū)的申請，向生態(tài)補(bǔ)償受償?shù)貐^(qū)提供縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。這其中，既有專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也有一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付用于退耕還林項(xiàng)目、生態(tài)公益林建設(shè)等特定領(lǐng)域；一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒有限定具體用途，可以進(jìn)入地方財(cái)政預(yù)算，由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金接收方根據(jù)實(shí)際需求加以利用。

粵贛兩省關(guān)于東江流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制即為政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的流域生態(tài)補(bǔ)償模式（見圖2）。東江是粵港等地的主要飲用水來源，戰(zhàn)略地位十分重要，然而，東江流域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡[4，12]。為保證流域水質(zhì)，粵贛兩省分別開展了東江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。中央以縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，通過珠江防護(hù)林體系建設(shè)、水土流失治理、森林生態(tài)效益補(bǔ)償、生態(tài)公益林建設(shè)、退耕護(hù)岸林補(bǔ)償?shù)确绞綄υ磪^(qū)三縣進(jìn)行補(bǔ)償，通過水庫移民資金、生態(tài)公益林建設(shè)資金對上游河源市進(jìn)行補(bǔ)償。江西省對源區(qū)三縣提供縱向財(cái)政資金供其開展生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)并對源區(qū)居民進(jìn)行補(bǔ)償[13]。廣東省主要通過水電廠利潤分成和稅收返還、水庫移民補(bǔ)償資金、水庫水土保持資金、生態(tài)公益林補(bǔ)償和縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式對上游河源市進(jìn)行補(bǔ)償。此外，廣東省每年從東深供水工程的收益資金中提取1.5億元對江西省東江源區(qū)進(jìn)行跨省補(bǔ)償。東江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制重點(diǎn)關(guān)注源區(qū)和上游的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，主要通過縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和橫向資金補(bǔ)償?shù)姆绞交I集資金，并據(jù)此推進(jìn)源區(qū)和上游的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，這在一定程度上避免了流域內(nèi)同一層級(jí)不同地區(qū)政府關(guān)于水資源利用及保護(hù)所產(chǎn)生的糾紛。

在于：第一，我國現(xiàn)行的財(cái)政體制實(shí)行分灶吃飯，尚未建立起行之有效的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，這在制度上制約了生態(tài)補(bǔ)償橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)現(xiàn)；第二，由于橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金出讓方向上級(jí)行政主體上繳了大量的財(cái)政收入，直觀認(rèn)為上級(jí)行政主體對受償?shù)貐^(qū)的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已包含部分自身財(cái)政收入，如果再開展橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，兩次資金支付所獲得的生態(tài)產(chǎn)品與資金出讓量不相匹配。

3.4 基于出境水質(zhì)的政府間強(qiáng)制性扣繳流域生態(tài)補(bǔ)償模式

當(dāng)流域各地共同利用水資源時(shí)，存在上游過度占用資源從而剝奪下游利用同樣資源的可能性。推行基于出境水質(zhì)的政府間強(qiáng)制性扣繳流域生態(tài)補(bǔ)償模式可降低上述情況出現(xiàn)的幾率（見圖3）。另外，在流域水環(huán)境質(zhì)量惡化的背景下，為保證流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)，也可以采用基于出境水質(zhì)的政府間強(qiáng)制性扣繳流域生態(tài)補(bǔ)償模式。

采用該模式推行生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧饔蚨鄬偈?nèi)跨市情況。該模式主要包含以下環(huán)節(jié)：首先，省級(jí)政府要確定生態(tài)補(bǔ)償主體和客體、生態(tài)補(bǔ)償資金扣繳標(biāo)準(zhǔn)并劃定出境水質(zhì)考核斷面。其次，監(jiān)測跨界出境斷面水質(zhì)。為保證監(jiān)測的公平性和數(shù)據(jù)的真實(shí)性，一般由上、下游環(huán)境監(jiān)測站、省環(huán)境監(jiān)測部門共同監(jiān)測水質(zhì)。再次，扣繳或獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)補(bǔ)償資金。比照流域各地出境水質(zhì)狀況與劃定的出境水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以確定資金扣繳及獎(jiǎng)勵(lì)地區(qū)。當(dāng)三方出境水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果一致時(shí)，直接扣繳獲或獎(jiǎng)勵(lì)跨界出境斷面所在地的生態(tài)補(bǔ)償金；當(dāng)三方監(jiān)測結(jié)果不一致時(shí)，以省環(huán)境監(jiān)測部門結(jié)果為準(zhǔn)，再執(zhí)行扣繳或獎(jiǎng)勵(lì)。第四，使用生態(tài)補(bǔ)償資金。生態(tài)補(bǔ)償資金的使用應(yīng)受到嚴(yán)格約束。第五，當(dāng)水質(zhì)狀況改善時(shí)，對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)新的水質(zhì)管理形勢。

基于出境水質(zhì)的政府間強(qiáng)制性扣繳流域生態(tài)補(bǔ)償模式與上下游政府間共同出資的流域生態(tài)補(bǔ)償模式的區(qū)別主要表現(xiàn)在資金籌集和資金使用方面。在籌集資金時(shí)，前者只扣繳出境水質(zhì)超標(biāo)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償資金，后者需要流域上下游所有地區(qū)共同出資，由于籌資原則的差異進(jìn)而導(dǎo)致各出資方出資金額差異較大。在使用資金時(shí)，前者將生態(tài)補(bǔ)償資金獎(jiǎng)勵(lì)給出境水質(zhì)達(dá)標(biāo)地區(qū)，供其按照生態(tài)補(bǔ)償資金使用要求使用資金，而后者的生態(tài)補(bǔ)償資金專項(xiàng)用于流域某一特定地區(qū)或特定領(lǐng)域。

基于出境水質(zhì)的政府間強(qiáng)制性扣繳流域生態(tài)補(bǔ)償模式的實(shí)施需要相對比較健全的政策保障體系。在推行該模式時(shí)，環(huán)境部門負(fù)責(zé)保障監(jiān)測跨界出境斷面的水質(zhì)狀況，財(cái)政部門負(fù)責(zé)扣繳和獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)補(bǔ)償資金，相關(guān)的管理機(jī)制與體制需要健全。

3.5 我國主要流域生態(tài)補(bǔ)償模式特點(diǎn)比較

前述內(nèi)容從適用條件、主要特點(diǎn)、典型流域典型做法、實(shí)施效果等方面概述了各流域生態(tài)補(bǔ)償模式的相關(guān)內(nèi)容，并簡要分析了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制取得成效的原因。流域生態(tài)補(bǔ)償模式特點(diǎn)可以從實(shí)踐地區(qū)、主導(dǎo)類型、資金來源、資金用途、保障機(jī)制等方面進(jìn)行比較（見表1）。

通過對主要流域生態(tài)補(bǔ)償模式進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，不同模

式之間并不存在必然的優(yōu)劣關(guān)系，這些模式的形成受到流域自身經(jīng)濟(jì)水平、上下游區(qū)域需求差異以及流域自然環(huán)境特點(diǎn)等客觀條件的影響。此外，流域資源環(huán)境問題的解決

是一個(gè)復(fù)雜的問題，許多情況下單一模式并不能提供整體解決方案，不同模式的組合使用也是流域生態(tài)補(bǔ)償問題解決十分重要的選擇思路，例如：金華江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐以上下游政府間協(xié)商交易的流域生態(tài)補(bǔ)償模式為主，也存在省級(jí)政府向上游地區(qū)的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

4 思考與建議

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效調(diào)整了流域內(nèi)各利益主體的環(huán)境及經(jīng)濟(jì)行為，一定程度上解決了流域水質(zhì)、水量的矛盾，對于推動(dòng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但是，受制于我國環(huán)境保護(hù)屬地化管理的特點(diǎn)和流域水系完整性與行政區(qū)劃分割性之間的矛盾，在未來一段時(shí)間內(nèi)，流域生態(tài)環(huán)境問題和上下游之間的矛盾還會(huì)長期存在，如何有效協(xié)調(diào)流域上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)對于下游的外部效應(yīng)外溢是問題解決的關(guān)鍵。因此，可從以下方面進(jìn)一步完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：

第1，加快制定和完善流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫?，使流域生態(tài)補(bǔ)償步入正規(guī)化、制度化、法制化軌道。我國尚沒有國家層面的生態(tài)補(bǔ)償立法，各地的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐多依據(jù)地方行政法規(guī)、政府文件、政府間協(xié)議而開展，這在一定程度束縛了地方生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的規(guī)模，也導(dǎo)致相關(guān)利益主體對于流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的嚴(yán)肅性及合法性提出質(zhì)疑。加快制定出臺(tái)國家層面的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)對于從根本上解決我國流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐法律依據(jù)不足的問題，確保政策延續(xù)性具有重要意義。

第2，逐步建立高效的縱向與橫向相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償資金使用績效。我國流域生態(tài)補(bǔ)償資金多是以專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，通過財(cái)政系統(tǒng)層層轉(zhuǎn)移，最后到達(dá)基層政府，多層的轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)可能導(dǎo)致流域生態(tài)補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)移效率的流失。調(diào)整專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重，削減財(cái)政轉(zhuǎn)移支付層級(jí)可以避免資金損耗，提升資金轉(zhuǎn)移效率。另外，雖然我國已經(jīng)建立起以縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要途徑的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但其更關(guān)注平衡地區(qū)間財(cái)政收入的差異，體現(xiàn)公平分配的功能，對效率和優(yōu)化資源配置等調(diào)控目標(biāo)則較少顧及，此時(shí)，可以采用橫向轉(zhuǎn)移支付的方式協(xié)調(diào)流域不同區(qū)域間或流域上下游地區(qū)間的利益沖突。

第3，各地在開展流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐時(shí)，要結(jié)合流域及地方實(shí)際，綜合權(quán)衡，選擇合適的流域生態(tài)補(bǔ)償模式，并對補(bǔ)償資金分配予以足夠關(guān)注。對于流域環(huán)境保護(hù)而言，真正的保護(hù)者是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)牧民，且受限制開發(fā)影響較為嚴(yán)重的也是農(nóng)牧民，然而，我國現(xiàn)行的的流域生態(tài)補(bǔ)償資金分配方案主要將補(bǔ)償資金補(bǔ)給地方政府，缺乏對于農(nóng)牧民的關(guān)注。如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償資金由地方政府向受影響個(gè)體的轉(zhuǎn)移是流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制亟需解決的關(guān)鍵問題。

第4，探索建立跨層級(jí)、跨行政區(qū)的流域生態(tài)補(bǔ)償管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不斷優(yōu)化完善流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾眢w制。在推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償過程中，逐步建立跨層級(jí)、跨行政區(qū)的常設(shè)性流域生態(tài)補(bǔ)償管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定流域生態(tài)補(bǔ)償具體辦法，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、原則、標(biāo)準(zhǔn)及各行政單元的責(zé)任義務(wù)，協(xié)調(diào)、考核各行政單元履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)的情況。其中，跨層級(jí)、跨行政區(qū)的流域生態(tài)補(bǔ)償管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)包括流域內(nèi)各行政單元共同的上一級(jí)政府。

（編輯：尹建中）

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