覃利春 楊建文

摘 要 對改革開放以來中央政府在區(qū)際產業(yè)轉移中的行為體現進行概括和梳理，認為中央政府行為主要包括國家戰(zhàn)略、國家政策和制度安排，其相應的傳導機制為：通過西部大開發(fā)、振興東北和中部崛起等戰(zhàn)略使地方政府和企業(yè)做出相應行動；通過財政、產業(yè)、投資、稅收、金融、土地等政策鼓勵地方政府和各種企業(yè)參與行動；對地方政府采取計劃機制、對企業(yè)采取市場機制、對園區(qū)采取市場為主計劃為輔的機制等制度安排促進產業(yè)轉移。

關鍵詞 產業(yè)轉移；中央政府；行為方式；傳導機制

中圖分類號 F062.9 [文獻標識碼]A 文章編號1673-0461（2013）05-0061-06

一、問題的提出

現有研究認為，政府和企業(yè)都是產業(yè)轉移的行為主體。但是，政府和企業(yè)是由更小單位構成的一個有機系統，政府本身是一個分層級的行政管理體系，除了中央政府和地方政府的劃分之外，地方政府還分為省級政府、市級政府和縣級政府，各級政府在各自的權力范圍內行駛政府職能。目前學術界關于產業(yè)轉移行為主體方面的研究，主要聚焦在地方政府（孫華平、黃祖輝[1]，向曉梅[2]，王敬勇[3]等）、承接地政府和轉出地政府（林平凡、劉城[4]， 嚴雙建[5]，蔣滿元、李小紅[6]，沈曉[7]等）、企業(yè)（趙奉軍、木巳[8]，陳偉鴻、王會龍[9]，王業(yè)強[10]，魏后凱、白玫[11]，王蔚[12]，王方方、陳恩[13]等），研究的著眼點主要是地方政府、承接地政府、轉出地政府以及企業(yè)之間的競爭、博弈與合作等行為以及由此產生的影響。

上述產業(yè)轉移行為主體研究，是對行為主體系統中的某一行為主體進行研究。經過對現有文獻的分析和梳理發(fā)現，對產業(yè)轉移中承接地政府、轉出地政府和地方政府的現有研究對象，仍然停留在省級政府層面。從系統性和全面性考慮，中央政府、市級政府或縣級政府的深入研究比較缺乏，尤其是對中央政府行為的研究幾乎還處于空白。但產業(yè)轉移中的中央政府是一個不可或缺的行為主體，中央政府行為在產業(yè)轉移中具有非常特殊的作用和意義。因此對中央政府在產業(yè)轉移中的行為作用及其傳導機制進行研究，非常有必要，也很有研究價值和現實意義。

二、中央政府在產業(yè)轉移中的作用

中央政府，即國家，在我國區(qū)際產業(yè)轉移中充當了重要的角色，是產業(yè)轉移的行為主體之一，其行為具有權威性、指令性、戰(zhàn)略性和特殊性的特征，一般是對產業(yè)轉移進行宏觀政策的制定和宏觀層面的指導。對我國中央政府來說，手中掌握著戰(zhàn)略方針、政策法規(guī)、制度、土地和國資等最高級別的資源，在產業(yè)轉移過程中，如何運用這些資源指導產業(yè)在發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)之間有序、合理和高效的轉移，需要中央政府進行戰(zhàn)略性、全局性和科學性的考慮，其實質就是國家如何對這些資源在各地區(qū)進行有效的配置并實現區(qū)域經濟均衡發(fā)展的目標。

從經濟理論上講，計劃和市場是資源配置的兩種基本手段，但在社會主義市場經濟環(huán)境下，僅依靠市場的自發(fā)作用不一定能實現產業(yè)轉移，如何有計劃地引導市場對資源進行有效的配置是中央政府考慮的主要行為之一，除此之外，中央政府還可以通過國家戰(zhàn)略的手段來指導產業(yè)轉移，相比于政策和制度，國家戰(zhàn)略對產業(yè)轉移的作用更加直接、效果更加明顯。根據已有研究發(fā)現，在中國社會主義市場經濟體制下，企業(yè)自發(fā)的遷移很難形成系統性的產業(yè)轉移，而且這種轉移產生的企業(yè)成本和社會成本都很高。因此，雖然產業(yè)轉移應該以市場為導向，以企業(yè)為主體，但從中國經濟發(fā)展所處的階段來看，中央政府仍然是重要的行為主體，是產業(yè)轉移的主要引導者、領導者和指揮者。中央政府行為不僅體現在宏觀調控上，而且也體現在微觀投資行為上。作為宏觀調控的主體，中央政府通過國家發(fā)展戰(zhàn)略布局、產業(yè)政策、財政政策、區(qū)域政策、稅收政策、土地政策、投資政策和產業(yè)規(guī)制等來推動產業(yè)在國內區(qū)域間的轉移；作為微觀投資主體，可以通過直接投資興建國有企業(yè)來推進產業(yè)轉移。

從國際經驗來看，中央政府對產業(yè)轉移的干預作用并不是中國特有的現象。以美國為例，雖然美國是一個典型的市場經濟國家，但是并不意味著政府不干預經濟活動，在促進區(qū)域經濟均衡發(fā)展和產業(yè)結構優(yōu)化的過程中，美國政府不僅運用財政投資手段，還采取了稅收優(yōu)惠、政府采購、直接投資等措施，同時在制度方面制訂了《田納西河流域管理法》（1933年）和《阿巴拉契亞地區(qū)發(fā)展法》（1961年）等法律制度保障（施正文[14]，2004）。

三、中央政府的行為方式

中央政府干預經濟的手段并不是唯一的，在宏觀、中觀（產業(yè)）和微觀等不同層面上采用的行為方式也不盡相同。從中觀（產業(yè)）層面上看，在中國發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)進行產業(yè)轉移過程中，中央政府行為主要體現在國家戰(zhàn)略、國家政策和制度安排三個方面。

1. 國家戰(zhàn)略

國家戰(zhàn)略是指國家為了達到一定的經濟社會發(fā)展目標而制定的戰(zhàn)略方針，對經濟社會的發(fā)展具有全局和長遠的指導作用，可以分為總體戰(zhàn)略和分步實施戰(zhàn)略。從總體上看，自改革開放以來，中國經濟發(fā)展經歷了區(qū)域經濟非均衡發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經濟均衡發(fā)展戰(zhàn)略兩個階段，同時還有國家在特殊時期實施的特殊戰(zhàn)略，其中與產業(yè)轉移相關的國家區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略主要體現在“五年”規(guī)劃綱要中。

（1）區(qū)域經濟非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放之初，為了促進經濟快速發(fā)展和提高人民生活水平，中國實施了區(qū)域經濟非均衡發(fā)展戰(zhàn)略?！傲濉逼陂g，為了促進東部和沿海地區(qū)利用區(qū)位優(yōu)勢率先發(fā)展經濟，國家制定了一系列的傾斜政策[15]；“七五”期間，提出按東部、中部、西部三大經濟地帶推進區(qū)域經濟發(fā)展的戰(zhàn)略思路[16]。在國家發(fā)展戰(zhàn)略布局下，東部和沿海地區(qū)迅速崛起，非均衡發(fā)展戰(zhàn)略在促進東部和沿海地區(qū)快速發(fā)展的同時，也造成了區(qū)域之間的差距迅速拉大。

（2）區(qū)域經濟均衡發(fā)展戰(zhàn)略?！鞍宋濉庇媱澗V要對沿海地區(qū)經濟發(fā)展提出了“產業(yè)結構合理化、現代化和優(yōu)化升級”要求，并要求發(fā)達地區(qū)把通過項目形式向內地轉移①資源密集型生產環(huán)節(jié)作為一個任務來完成。至此，產業(yè)轉移的概念出現在了國家發(fā)展戰(zhàn)略中。同時，還要求經濟發(fā)達地區(qū)通過“簽訂合同、聯合開發(fā)項目、合辦企業(yè)”等形式向貧困地區(qū)提供對口支援，并從財力、物力和人才等方面給予必要的援助[17]。

1995年9月中共十四屆五中全會確定了貫徹“堅持區(qū)域經濟協調發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”的戰(zhàn)略方針，“九五”期間中國實施了區(qū)域經濟均衡發(fā)展戰(zhàn)略，從這個時期開始，國家更加注重發(fā)展內地經濟?！熬盼濉本V要的區(qū)域經濟協調發(fā)展戰(zhàn)略，提出了形成“長江三角洲及沿江地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、東南沿海地區(qū)、西南和華南部分省區(qū)、東北地區(qū)、中部五省地區(qū)和西北地區(qū)”的7個跨省區(qū)市經濟區(qū)域[18]。

“十五”計劃綱要提出了“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”，在促進地區(qū)協調發(fā)展方面提出了“推進西部大開發(fā)、加快中部地區(qū)發(fā)展和提高東部地區(qū)發(fā)展水平”的要求。“十五”期間，分別于2000年提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略、2002年提出振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略和2004年提出中部崛起戰(zhàn)略[19]?！笆晃濉庇媱澗V要提出了“堅持實施推進西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、促進中部地區(qū)崛起、鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，健全區(qū)域協調互動機制，形成合理的區(qū)域發(fā)展格局”[20]。

根據“八五”計劃綱要以來對區(qū)域經濟發(fā)展的規(guī)劃，可以說，20世紀90年代以來，在區(qū)域經濟發(fā)展方面，中央政府采取的是區(qū)域經濟均衡發(fā)展戰(zhàn)略。

（3）國家特殊戰(zhàn)略。國家特殊戰(zhàn)略一般是指國家在特殊情況下或者非常時期采取的經濟發(fā)展戰(zhàn)略，比如災后援建，就是國家在自然災害發(fā)生后為了恢復當地生活、生產和建設而提出的特殊發(fā)展戰(zhàn)略，這種戰(zhàn)略一般要求在特定時間內以人力、物力和財力等形式完成特定的任務。比如汶川災后重建戰(zhàn)略，2008年6月18日，國務院辦公廳頒布了《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》[21]，統一部署對口支援任務，提出“一省幫一重災縣，舉全國之力，加快恢復重建”的原則，明確要求全國19個省市以不低于1%的財力對口支援18個縣（市），并以特定的支援內容和方式在3年期限內完成特定的支援建設任務，截至2010年9月底，對口支援省市直接承擔的恢復重建項目已基本完成，并普遍與受援地建立了長效合作機制，其中山東、廣東、上海、浙江、北京等省市的資金投入分別為120億元、82億元、82.5億元、85億元、70億元[22]?？梢姡厥鈶?zhàn)略是中央政府在產業(yè)轉移過程中采用的一種特殊手段，是以一定的任務為依托實現經濟發(fā)展的目標。

很顯然，產業(yè)轉移是國家發(fā)展戰(zhàn)略的內在要求，是國家區(qū)域經濟均衡發(fā)展的具體實踐，國家戰(zhàn)略對產業(yè)轉移具有宏觀性、戰(zhàn)略性和前瞻性的指導作用。

2. 國家政策

國家政策，是中央政府對全國產業(yè)布局、結構調整、優(yōu)化升級進行宏觀調控的行為之一，特別要指出的是，國家政策常常是作為國家戰(zhàn)略的配套行為出臺的，換言之，國家戰(zhàn)略的實施需要相應政策進行具體的指導，因此國家政策比國家戰(zhàn)略更具有可執(zhí)行性。中央政府通過產業(yè)政策、財政政策、稅收政策等促進東部和沿海地區(qū)的勞動密集型和資源密集型等產業(yè)向中西部轉移，為東部和沿海地區(qū)承接國際高端產業(yè)轉移騰出發(fā)展空間，也為中西部注入了經濟發(fā)展的新動力。

國家政策具有戰(zhàn)略性、長遠性、全面性的特征。戰(zhàn)略性是指要從戰(zhàn)略的高度去制定產業(yè)發(fā)展政策，如在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略過程中，國務院出臺了《國務院關于進一步推進西部大開發(fā)的若干意見》（國發(fā)〔2004〕6號）；長遠性是指制定政策要從理論、觀念的視角，要有螺旋式上升的產業(yè)發(fā)展前景規(guī)劃，主要是制定的產業(yè)發(fā)展或者布局政策要使發(fā)展的產業(yè)具有可持續(xù)性，如改革開放初期提出經濟開發(fā)區(qū)、經濟特區(qū)的經濟發(fā)展政策到2005年提出的綜合配套改革試驗區(qū)，在概念和內涵上都有了提升，實施對象為上海、深圳和天津三個城市；全面性是指政策制定要考慮中央政府、轉出地和承接地政府、企業(yè)、產業(yè)轉移園區(qū)等行為主體的利益，如2010年國務院發(fā)布的《關于中西部地區(qū)承接產業(yè)轉移的指導意見》中，對產業(yè)轉移園區(qū)發(fā)展提出了“引導轉移產業(yè)向園區(qū)集中、規(guī)范發(fā)展產業(yè)園區(qū)、發(fā)揮重點地區(qū)引領和帶動作用”的要求，對承接地政府提出了加強“交通基礎設施、公共服務、營商環(huán)境”建設的要求，在承接地政府與轉出地政府以及承接地政府之間方面提出了“通過共建產業(yè)園區(qū)的形式，使承接地政府與轉出地政府實現優(yōu)勢互補、互利共贏，承接地政府之間進行資源整合、聯動發(fā)展，加強區(qū)域互動”，同時提出了為中西部承接產業(yè)轉移給予財稅政策、金融政策、產業(yè)與投資政策、土地政策、商貿政策、科教文化政策等六大政策支持。

3. 制度安排

所謂制度安排，實際上就是中央政府針對產業(yè)轉移進行的體制和機制設計，包括市場機制、計劃機制以及市場和計劃相結合，主要以政策形式來體現，甚至用法律法規(guī)形式來規(guī)制，即如何從制度上強化產業(yè)轉移的正效應和規(guī)制產業(yè)轉移的負效應，更確切地說是政府對產業(yè)轉移的規(guī)制，制度安排應該覆蓋所有行為主體。制度安排的目的在于把國內區(qū)域產業(yè)轉移過程中相對穩(wěn)定的體制機制實現制度化，其實質是產業(yè)轉移的一種保障性行為，但制度本身需要相對的穩(wěn)定性，而對于產業(yè)轉移中的不同行為主體需要比較靈活的制度安排，這種穩(wěn)定性與靈活性之間的矛盾，使得中央政府運用制度安排形式來促進產業(yè)轉移時更加慎重，難度也更高，因此也成為我國產業(yè)轉移中的薄弱環(huán)節(jié)。

“十一五”規(guī)劃綱要提出了“健全市場機制，打破行政區(qū)劃的局限，促進生產要素在區(qū)域間自由流動，引導產業(yè)轉移；健全合作機制，鼓勵和支持各地區(qū)開展多種形式的區(qū)域經濟協作和技術、人才合作，形成以東帶西、東中西共同發(fā)展的格局”的要求。對于企業(yè)來說，無論是戰(zhàn)略導向、市場導向還是資源導向的發(fā)展目標，其根本的目的還是成本最小化或利潤最大化，因此針對企業(yè)的制度設計應該更多的是遵循市場性原則，過多的政策或者過度的規(guī)制限制反而阻礙其遷移；對于產業(yè)轉出地來說，由于企業(yè)遷出造成的稅收減少、人才流失、就業(yè)機會減少，從而影響到當地政府甚至地方官員的政績，所以轉出地政府一般不太積極鼓勵本地企業(yè)向外遷移，因此制定轉出地政府相應補償機制可能更有利于產業(yè)轉出；對于承接地政府來說，在地方保護主義思想的影響下，也會采取各種保護政策和措施而導致資源浪費和重復建設，承接地政府之間的利益共享與合作共建機制能夠提高產業(yè)轉移效應。因此，在產業(yè)轉移過程中，中央政府可以根據具體情況，對地方官員的政績和地方政府考核采取差別化標準，從而降低地方保護和市場分割程度，或在相同的政績考核標準下采用不同的考核措施，比如給定發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)不相同的合理通貨膨脹率和失業(yè)率指標[23]，才能促使轉出地和承接地積極參與到產業(yè)轉移過程中來，同時，也要把有利于區(qū)域內各地利益補償和共享機制的制度化，同時避免承接地政府之間的惡性競爭。

四、中央政府行為的傳導機制

如前文所述，在產業(yè)轉移過程中，中央政府行為主要體現為國家戰(zhàn)略、國家政策和制度安排，這三種行為方式的傳導機制并不完全相同的，但無論是哪種行為方式，都是通過作用于不同的行為主體并使他們積極采取行動，最后達到產業(yè)轉移的目標。

1. 國家戰(zhàn)略的傳導機制

國家區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略包括了區(qū)域經濟非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域經濟均衡發(fā)展戰(zhàn)略和國家特殊戰(zhàn)略，在非均衡發(fā)展戰(zhàn)略時期，國內產業(yè)轉移現象并不突出，只有在執(zhí)行區(qū)域經濟均衡發(fā)展戰(zhàn)略時期和國家特殊戰(zhàn)略時，才出現了明顯的國內區(qū)域間的產業(yè)轉移現象。圖1顯示了國家戰(zhàn)略的傳導機制。

（1）國家特殊戰(zhàn)略的傳導機制。國家特殊戰(zhàn)略是特殊情況下或者非常時期采取的戰(zhàn)略措施，最典型的是國家的災后重建和對口支援戰(zhàn)略，此時，執(zhí)行國家特殊戰(zhàn)略的轉出地政府是指支援地政府，承接地政府是指受援地政府，如汶川災后恢復重建和對口支援新疆建設，這種行為的效果就是在特定時間內以人力、物力和財力等形式完成特定的任務。根據特殊戰(zhàn)略部署，中央政府以戰(zhàn)略性行為方式向轉出地和承接地政府提出相應的要求，這種情況一般是在戰(zhàn)略執(zhí)行過程中，要求轉出地政府提供發(fā)展規(guī)劃、資金、技術、人才等方面的支持，同時派出當地的企業(yè)參與行動；對于承接地政府來說，主要是給予各方面的配套支持，共同實現中央政府的特殊發(fā)展戰(zhàn)略目標。在特殊戰(zhàn)略實施過程中，大量的資金流、物資流、人才流等要素從支援地流向受援地，最后，在完成特定任務的同時，建立了支撐當地經濟發(fā)展的產業(yè)，達到產業(yè)轉移的目標。

（2）國家區(qū)域經濟均衡發(fā)展戰(zhàn)略的傳導機制。中央政府的國家區(qū)域經濟均衡發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標，主要體現在西部大開發(fā)戰(zhàn)略、振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略的制定和實施；很顯然，中部、西部和東北地區(qū)作為產業(yè)轉移的承接地，各承接地政府在執(zhí)行國家戰(zhàn)略過程中，根據本地的實際情況提出相應的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策措施等，劃撥土地興建產業(yè)轉移園區(qū)并投資基礎設施建設，以承接來自發(fā)達地區(qū)的產業(yè)轉移，通過稅收優(yōu)惠、招商引資、政策優(yōu)惠和配套服務等條件環(huán)境吸引企業(yè)的入駐；東部和沿海地區(qū)作為產業(yè)轉移的轉出地，同時在國家戰(zhàn)略的指導下制定相應的產業(yè)結構優(yōu)化升級規(guī)劃，提出相應的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策措施，以達到淘汰落后產業(yè)、發(fā)展新興產業(yè)和高新技術產業(yè)的目標，并通過提高稅收、污染排放等手段鼓勵相應的企業(yè)進行遷移；企業(yè)則在中央戰(zhàn)略布局、轉出地政府產業(yè)結構優(yōu)化升級政策壓力下和承接地政府優(yōu)惠政策的吸引下尋找相應的地區(qū)進行遷移。中央的戰(zhàn)略部署通過轉出地政府的推動、承接地政府的吸引和企業(yè)的行動等路徑得到了貫徹實施，最后實現產業(yè)轉移的同時達到了國家經濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

2.國家政策的傳導機制

中央政府采取的第二種行為是國家政策。要實現轉出地政府積極推動相應產業(yè)的轉出、承接地政府做好承接產業(yè)轉移的準備、企業(yè)愿意從轉出地轉到承接地，這是一個極其復雜的過程，尤其是不同的政策從下達到最后生效的過程，與國家戰(zhàn)略手段相比，所需要的時間更長，所需要的努力更多。國家政策的傳導機制如圖2所示，具有以下幾種特征：一是不同的國家政策，其傳導的路徑是不一樣的，如產業(yè)政策，通過更加具體的產業(yè)政策傳導到承接地和轉出地政府，在他們相應的行動配合下，最后實現產業(yè)轉移的目的，而投資政策是通過國有企業(yè)的遷移或異地擴大規(guī)模實現轉移的，其實質就是國家運用國有資源直接參與產業(yè)轉移行動的具體體現；二是同一國家政策，具有多種傳導路徑，如稅收政策，既可以讓承接地政府和轉出地政府通過稅收分成達成雙方利益共享機制來共同促進產業(yè)轉移，又可以通過降低經營成本來促使跨國企業(yè)或民營企業(yè)進行遷移，從而實現產業(yè)轉移的目標；三是各種國家政策盡可能對其他行為主體都具有激勵和鞭策的作用，通過多種傳導路徑共同實現產業(yè)轉移的目標。

3. 制度安排的傳導機制

制度安排需要考慮不同行為主體對制度的反應強烈程度。由于不同的行為主體對制度安排的敏感程度不同，中央政府主要依據經濟和社會的效益最大化原則，針對不同的行為主體進行相應的體制和機制設計。根據市場體制和計劃體制的特征以及各種行為主體的特點，可以大體認為存在三種傳導機制，如圖3所示：一是通過合理的市場機制引導企業(yè)從轉出地遷出，同時能鼓勵它們向相應的承接地遷移和集聚；二是通過計劃機制促進承接地政府和轉出地政府采取聯合開發(fā)、技術協作等形式，在推力和引力的共同作用下，推進產業(yè)轉移；三是對于產業(yè)轉移園區(qū)來說，雖然不是一個獨立的行為主體，但其功能和作用勝過獨立的行為主體，它幾乎匯集了所有的行為主體于一體，關系比較復雜，采取以“市場為主、計劃為輔”的計劃與市場相結合的制度安排，以實現“企業(yè)為主，政府為輔”的產業(yè)轉移，效果應該比較好。

五、結論與總結

綜上所述，作為產業(yè)轉移過程中不可缺少的重要行為主體，中央政府以更高的層面、更權威的立場、更全面的角度，在不同的經濟發(fā)展階段，通過國家戰(zhàn)略、國家政策和制度安排等形式及其相應的傳導路徑，引導相關產業(yè)在國內區(qū)際間進行合理、有序和有效的轉移，不僅實現區(qū)域經濟協調發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略和產業(yè)結構優(yōu)化升級、合理布局的產業(yè)發(fā)展目標，而且還可以在特殊時期通過國家特殊戰(zhàn)略來實現特定的經濟和社會目標。研究產業(yè)轉移行為主體中的中央政府，既可以提高產業(yè)轉移行為主體研究的系統性，又能夠增加區(qū)際產業(yè)轉移的中央政府因素；梳理和分析中央政府在產業(yè)轉移中的作用、行為體現及其傳導機制，不僅有利于指導承接地政府、轉出地政府、企業(yè)等其他行為主體的行為選擇，而且對促進中國區(qū)際產業(yè)轉移和提高產業(yè)轉移效應具有較強的理論和現實的指導作用。

[注 釋]

① 第七屆全國人民代表大會第四次會議.中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要[R].1991（4）：39.“有計劃地將消耗能源和原材料高、運量大的產品發(fā)展項目，轉移到能源充裕和資源富集的內地，以逐步緩解能源、交通緊張的狀況”。

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