黃娜

我國(guó)現(xiàn)行的銀行結(jié)算賬戶管理制度是以2003年《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）發(fā)布為標(biāo)志，賬戶管理系統(tǒng)和金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部核算系統(tǒng)為主要載體的一整套人民幣銀行結(jié)算賬戶管理制度。該制度對(duì)于從源頭上加強(qiáng)現(xiàn)金管理，規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為，維護(hù)金融穩(wěn)定，遏制洗錢、金融詐騙等違法犯罪行為起到了十分重要的作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展，現(xiàn)行銀行賬戶管理制度的諸多弊端也日益顯露，亟需加以改進(jìn)。

一、當(dāng)前賬戶管理制度存在的主要問(wèn)題

（一）開(kāi)戶銀行法律地位尷尬。目前，銀行結(jié)算賬戶行政許可程序如下：開(kāi)戶申請(qǐng)人持有關(guān)開(kāi)戶申請(qǐng)材料向擬開(kāi)戶銀行提出申請(qǐng)→銀行申核后持有關(guān)申請(qǐng)材料向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行提出申請(qǐng)→人民銀行審核后，作出是否許可的決定，并將決定文書交開(kāi)戶銀行→開(kāi)戶銀行根據(jù)人民銀行的決定，是否為開(kāi)戶申請(qǐng)人開(kāi)立賬戶。從上述操作流程看，開(kāi)戶銀行在賬戶許可行政法律關(guān)系中處于被許可人的地位。但《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）第六條規(guī)定：“開(kāi)戶許可證是中國(guó)人民銀行依法準(zhǔn)予申請(qǐng)人在銀行開(kāi)立核準(zhǔn)類銀行結(jié)算賬戶的行政許可證件”。從文字表述看，《實(shí)施細(xì)則》中的申請(qǐng)人和頒發(fā)對(duì)象均為存款人，因此，被許可對(duì)象應(yīng)是存款人。若對(duì)上述操作過(guò)程中開(kāi)戶銀行的法律地位作出符合《行政許可法》及《實(shí)施辦法》的解釋，則可將開(kāi)戶銀行視為存款人（開(kāi)戶申請(qǐng)人）的委托代理人，其代理申請(qǐng)開(kāi)戶許可的行為可視為銀行為客戶提供的一種中介服務(wù)。但根據(jù)《實(shí)施辦法》規(guī)定，申請(qǐng)人委托代理人提出行政許可申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)提供委托人、代理人的身份證件和委托書。目前，基層央行賬戶許可操作實(shí)踐中，由于對(duì)開(kāi)戶銀行法律地位認(rèn)識(shí)不清，因而對(duì)開(kāi)戶銀行代理人資格沒(méi)有作相應(yīng)的審查，一旦因?yàn)殚_(kāi)戶銀行的過(guò)錯(cuò)而導(dǎo)致作出錯(cuò)誤的行政許可決定時(shí)，人民銀行作為許可機(jī)關(guān)涉訴風(fēng)險(xiǎn)較大。

（二）行政許可手續(xù)復(fù)雜，效率不高。從上述行政許可過(guò)程來(lái)看，申請(qǐng)人開(kāi)立賬戶必須經(jīng)過(guò)開(kāi)戶行、人民銀行，再由人民銀行到開(kāi)戶行，最后行政許可文書才能到達(dá)開(kāi)戶申請(qǐng)人手上，一旦開(kāi)戶申請(qǐng)人提供的資料不全，由人民銀行退回開(kāi)戶銀行，再由開(kāi)戶銀行通知開(kāi)戶單位，由開(kāi)戶單位補(bǔ)齊資料，重新報(bào)送，一個(gè)賬戶的開(kāi)立要幾個(gè)星期甚至幾個(gè)月，許可效率不高。

（三）存款人資料的真實(shí)性難以核實(shí)。雖然我國(guó)在客戶身份確認(rèn)方面提出了“了解你的客戶”原則，但是基層銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲取客戶信息的渠道非常有限。由于銀行工作人員不具備鑒別證明文件真?zhèn)蔚膶I(yè)知識(shí)，除了可以通過(guò)公民身份信息核查系統(tǒng)確認(rèn)客戶提交的身份證信息的真實(shí)有效性之外，在確認(rèn)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)證等信息真實(shí)有效性方面缺乏有效的系統(tǒng)支撐。銀行工作人員對(duì)客戶信息的真實(shí)有效性只能做到表面化的審查，難以確保賬戶資料的真實(shí)性。

（四）賬戶日常使用監(jiān)管力度較弱。一是監(jiān)管手段落后。目前的賬戶管理監(jiān)管工作基本上仍是依賴手工翻閱傳票，查閱開(kāi)銷戶記錄和分戶賬的方式進(jìn)行，效率較低。二是監(jiān)管覆蓋范圍有限。由于銀行金融機(jī)構(gòu)多，賬戶數(shù)量大，而作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基層央行人力不足，難以實(shí)施大面積的檢查與監(jiān)督。三是非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管難度大。目前人行賬戶管理系統(tǒng)沒(méi)有與金融機(jī)構(gòu)核算系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，人民銀行對(duì)賬戶資金日常流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的難度非常大，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管乏力。

（五）賬戶管理制度存在不足。一是政策制度多而散，缺乏整體性連續(xù)性。二是一般存款賬戶的開(kāi)放式管理與專用存款賬戶的模糊式管理，削弱了基本存款賬戶的統(tǒng)馭地位?！掇k法》雖然強(qiáng)化了基本存款賬戶統(tǒng)馭地位，但同時(shí)又放開(kāi)了一般賬戶的開(kāi)戶條件，擴(kuò)大了一般賬戶的使用范圍。 部分存款人為了達(dá)到多頭開(kāi)戶的目的，往往將不屬于專項(xiàng)范圍內(nèi)的資金往來(lái)也進(jìn)入專戶，把專戶當(dāng)作基本戶來(lái)使用，大大削弱了基本賬戶的統(tǒng)馭地位。三是賬戶年檢制度名存實(shí)亡?！掇k法》雖對(duì)年檢作出了規(guī)定，但對(duì)年檢的方式、時(shí)間、開(kāi)戶單位應(yīng)提供的資料、開(kāi)戶銀行如何操作沒(méi)有作出詳細(xì)規(guī)定，銀行各自為政，很不規(guī)范。對(duì)銀行不遵守規(guī)定的行為，也未作出相應(yīng)處罰規(guī)定，使得人民銀行賬戶管理工作缺乏法律支持。

二、建立新型賬戶管理模式的對(duì)策

（一）構(gòu)建全新的銀行賬戶管理系統(tǒng)。即取消賬戶行政許可審批事項(xiàng)，放開(kāi)銀行辦理賬戶業(yè)務(wù)自主權(quán)，改變央行賬戶行政許可操作者及管理者的雙重身份，做好行使賬戶監(jiān)管職能的管理者身份。所有賬戶的開(kāi)立都實(shí)行備案制，開(kāi)戶銀行通過(guò)賬戶管理系統(tǒng)向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行備案，人民銀行通過(guò)賬戶管理系統(tǒng)對(duì)開(kāi)戶銀行賬戶開(kāi)立、使用、撤銷等情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。這樣，一是解決了開(kāi)戶銀行在銀行結(jié)算賬戶行政許可中尷尬的法律地位，同時(shí)大大縮短了開(kāi)戶辦理時(shí)間，提高了辦事效率。二是解決了當(dāng)前銀行經(jīng)辦人員不能有效識(shí)別營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證等開(kāi)戶證件真實(shí)有效性的問(wèn)題。三是由銀行自主辦理賬戶審批業(yè)務(wù)，其業(yè)務(wù)自理，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的客觀現(xiàn)實(shí)勢(shì)必加重銀行的責(zé)任心，減少在開(kāi)戶資料真實(shí)性、完整性、合規(guī)性審核上對(duì)人民銀行的依賴心理。四是強(qiáng)化了賬戶系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)功能。人民銀行可實(shí)現(xiàn)賬戶及賬戶資金流量與存量的全面監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握銀行各類賬戶動(dòng)態(tài)，有效預(yù)警和監(jiān)控非法賬戶，打擊多頭、異地開(kāi)戶逃避銀行債務(wù)或從事洗錢、詐騙等違法犯罪活動(dòng)。同時(shí)可減少現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作量，提高監(jiān)管效率和監(jiān)管覆蓋面。

（二）修訂完善銀行賬戶管理制度。一是對(duì)單位結(jié)算賬戶進(jìn)行重新分類。建議將單位銀行結(jié)算賬戶分為基本存款賬戶、專用存款賬戶、臨時(shí)存款賬戶，取消一般存款賬戶。自大小額支付系統(tǒng)上線以來(lái)，個(gè)人銀行結(jié)算賬戶已實(shí)現(xiàn)了全國(guó)通存通兌，可以把這種方式延伸到單位結(jié)算賬戶，一般存款賬戶的設(shè)立已經(jīng)沒(méi)有存在的意義，取消一般存款賬戶可減少單位的開(kāi)戶數(shù)量，更加利于賬戶的管理。二是細(xì)化專用存款賬戶開(kāi)設(shè)條件。要明確開(kāi)戶證明文件出具部門級(jí)別，對(duì)各級(jí)政府及部門發(fā)布與設(shè)立專用存款賬戶相關(guān)的文件，應(yīng)確定公文效力，以防止政出多門現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)縣級(jí)各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府出臺(tái)文件涉及到專用存款賬戶能否作為開(kāi)戶依據(jù)作出規(guī)定。對(duì)“其他需要專項(xiàng)管理和使用的資金”作出詳細(xì)規(guī)定。三是制訂賬戶年檢細(xì)則。要制訂全國(guó)統(tǒng)一的賬戶年檢細(xì)則，詳細(xì)規(guī)定年檢的方式、時(shí)間、開(kāi)戶單位應(yīng)提供的資料、開(kāi)戶銀行如何操作等。四是明確各類違規(guī)行為的處罰。對(duì)罰則中遺漏或不明確的條文進(jìn)行細(xì)化，明確各類處罰的相關(guān)規(guī)程（處罰標(biāo)準(zhǔn)、處罰幅度、處罰額度等）。如增加未執(zhí)行生效日制度、臨時(shí)存款賬戶有效期制度、預(yù)留印章管理制度、賬戶年檢制度、專人負(fù)責(zé)賬戶管理制度、賬戶檔案管理制度等違規(guī)行為的處罰，為基層賬戶管理提供法律支持。

（三）完善銀行賬戶管理系統(tǒng)。一是增加影像掃描儲(chǔ)存功能。開(kāi)發(fā)賬戶管理資料影像軟件，植入賬戶管理系統(tǒng)，使賬戶管理系統(tǒng)銀行客戶端能在錄入存款人基本信息時(shí)能同時(shí)把各類書面材料掃描入賬戶影像系統(tǒng)，提交人民銀行，實(shí)現(xiàn)賬戶資料的無(wú)紙化傳遞與存儲(chǔ)。二是建立多功能聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)。以公民身份信息聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)為模板，實(shí)現(xiàn)與工商、稅務(wù)、技監(jiān)、民政等部門聯(lián)網(wǎng)，建立多功能聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)，并將該系統(tǒng)與賬戶管理系統(tǒng)、征信系統(tǒng)進(jìn)行整合，使賬戶管理系統(tǒng)能夠涵蓋多方位的信息。三是實(shí)現(xiàn)賬戶管理系統(tǒng)與金融機(jī)構(gòu)核算系統(tǒng)對(duì)接。開(kāi)發(fā)賬戶管理系統(tǒng)與金融機(jī)構(gòu)核算系統(tǒng)對(duì)接程序，實(shí)現(xiàn)兩大系統(tǒng)的穩(wěn)定對(duì)接，以強(qiáng)化賬戶系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)功能。四是增加銀行端開(kāi)戶通知書打印功能。在賬戶管理系統(tǒng)的銀行端增加開(kāi)戶通知書打印功能，用以替換原由人民銀行核準(zhǔn)時(shí)發(fā)放的開(kāi)戶許可證。