趙清爽

巨大的田納西水電工程

田納西河發(fā)源于阿巴拉契亞高地西坡，由霍爾斯頓河和弗倫奇布羅德河匯合而成。以霍爾斯頓河源頭計，長約1600千米，流域面積為10.6萬平方千米。大部流經(jīng)阿巴拉契亞高原區(qū)，上中游河谷狹窄，比降較大，多急流，水力資源豐富，僅能通行小汽輪。下游河谷較開闊，從帕迪尤卡至弗洛倫斯之間450千米河道，通航便利。流域內(nèi)降水豐沛，河口平均流量1800立方米/秒。但水位季節(jié)變化較大，冬末春初多暴雨，易造成洪水泛濫；夏季水位較低。河流的主汛期為12月至次年4月中旬。成立于1933年5月的田納西河流域管理局，對流域進行綜合治理，使其成為一個具有防洪、航運、發(fā)電、供水、養(yǎng)魚、旅游等綜合效益的水利網(wǎng)。

危機重重的田納西河流域

早期移民的濫墾濫伐，把郁郁蔥蔥的田納西河流域變成濯濯童山，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)環(huán)境遭到嚴重破壞，而農(nóng)業(yè)人口又占當?shù)厝丝诘?/3，這就導致地區(qū)性貧困。1933年，田納西河流域成為美國農(nóng)業(yè)危機的典型代表。一方面是土地裸露，水土流失嚴重，大量泥沙淤塞河道，嚴重威脅下游工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生命財產(chǎn)安全；另一方面是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量下降，農(nóng)產(chǎn)品價格極低，棉花僅售5美分每磅，而且賣不出去，制造業(yè)幾乎為零。田納西河流域成為美國最貧困的地區(qū)，人均國民收入只有168美元，只有全國人均國民收入的45%。居民人均收入和人均農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量只有全國平均數(shù)的2/5，僅有3%的農(nóng)場通電，而全國平均為10%。

一波三折的成立過程

進步運動時期的自然保護主義者就大聲疾呼綜合治理田納西河流域和哥倫比亞河流域，改善當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，并為當?shù)鼐用裉峁┝畠r的電力。在威爾遜總統(tǒng)敦促下，國會制定的1916年國防法，授權(quán)總統(tǒng)和陸軍部在亞拉巴馬州田納西河畔的馬斯爾肖爾斯興建兩座硝酸鹽工廠，生產(chǎn)戰(zhàn)爭所需的硝酸鹽。同時，陸軍部還在馬斯爾肖爾斯修筑攔截田納西河的威爾遜大壩，為硝酸鹽工廠提供電力。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束時，工廠已建成但未投產(chǎn)；大壩完成工程量的3/4（威爾遜水庫的發(fā)電機組在1924年投產(chǎn)，裝機容量63萬千瓦）。在進步派參議員喬治·諾里斯等人的努力下，國會經(jīng)過激烈辯論，先后兩次通過了政府經(jīng)營水電工程的議案，但遭到保守的柯立芝和胡佛兩任總統(tǒng)的否決，不過由政府來經(jīng)營公用事業(yè)的觀念已被越來越多的美國人接受。1933年1月，諾里斯陪同當選總統(tǒng)羅斯?？疾焯锛{西河流域，羅斯福對威爾遜大壩工程很感興趣。他主張發(fā)展國營電力，并由政府來經(jīng)營公用事業(yè)。4月10日，他請求國會通過《田納西河流域管理局法案》。國會對該法案的辯論仍然很激烈，喬治·馬丁參議員稱田納西河流域管理局幾乎完全是模仿蘇聯(lián)的幻想工程，公用事業(yè)部門的負責人認為，田納西河流域管理局所轄水壩生產(chǎn)的電力沒有市場。但在諾里斯參議員等人的努力下，國會兩院終于通過了田納西河流域管理局法，5月18日，經(jīng)羅斯?？偨y(tǒng)簽署生效。

田納西河流域管理局的運行方式

田納西河流域管理局管轄的范圍包括美國東南部的田納西全州，亞拉巴馬州北部，密西西比州東北部以及肯塔基、北卡羅來納、弗吉尼亞和佐治亞州的一部分，面積約23萬平方千米，覆蓋人口約780萬。田納西河流域管理局的主要管理機構(gòu)設(shè)在亞拉巴馬州的蘇爾斯、田納西州的諾克斯維爾和查托努加三處，另設(shè)有7個地區(qū)辦事處。全局雇員約為34000人。該局的決策機構(gòu)是總統(tǒng)任命組成的三人理事會，由主席、總經(jīng)理和總顧問三人組成。從1933年起到80年代，在理事會任職的共有19人，任職的平均年齡為52歲，平均的服務(wù)年限為8年。這些人大多是各方面的專家，如第一任理事會的主席阿瑟·E·摩根是水利建筑師；理事會成員哈考特·摩根是農(nóng)業(yè)教育專家；另一位成員大衛(wèi)·利連撤爾是哈佛大學的高材生。以后歷屆的理事會成員有電力工程師、能源政策專家和人事組織方面的專家等。在其定位上，田納西河流域管理局屬于公營事業(yè)，受聯(lián)邦政府管轄。作為聯(lián)邦政府機構(gòu)，該局只接受總統(tǒng)的領(lǐng)導和國會的監(jiān)督，完成其規(guī)定的任務(wù)和目標。

由于田納西河流域管理局是聯(lián)邦政府設(shè)立的，行政上具有一定的強制性。而從另一角度來看，在聯(lián)邦制下的美國，州政府又具有相對獨立性。在美國憲法中，聯(lián)邦政府和州政府是有權(quán)力劃分的，州政府的有些權(quán)力是獨有的，聯(lián)邦政府并不能任意攫取。因此，田納西河流域管理局要協(xié)調(diào)好聯(lián)邦與州的關(guān)系，同時，作為一聯(lián)邦直屬機構(gòu)，建立共謀發(fā)展、協(xié)調(diào)合作的機制是田納西河流域管理局統(tǒng)一管理的著力點。流域管理觸及流域內(nèi)各個地方的利益，同時又涉及社會方方面面。因此，田納西河流域管理局開發(fā)的指導思想是避免滿足個別部門或集團的利益，流域內(nèi)的所有資源必須統(tǒng)一開發(fā)。由于田納西河流域管理局的防洪、發(fā)電、供水等功能與民眾生活息息相關(guān)，只有得到流域內(nèi)全社會的支持配合，流域管理才能蓬勃發(fā)展，田納西河流域管理局積極鼓勵民眾參與，推行“草根民主”、地方自治。在許多情況下，為取得州、地方合作，田納西河流域管理局將自己的部分權(quán)力下放給州政府、地方政府，在許多事務(wù)上，田納西河流域管理局并無直接權(quán)力，并非直接參與。

舉世矚目的成就

田納西河流域管理局成立以后，由于其提供的廉價電力，大大促進了流域的工業(yè)化發(fā)展。按照《田納西河流域管理局法》，利用攔河水壩生產(chǎn)的電力是管理局的附屬產(chǎn)品，它有權(quán)出售電力。田納西河流域管理局對水電資源實行梯級開發(fā)，在20世紀30～40年代大力發(fā)展水電，建成大大小小的水電站49個。主要有1933年興建、1936年投產(chǎn)的惠勒水電站，裝機容量35.6萬千瓦；1938年建成的皮克威克水電站，裝機容量22萬千瓦；1943年投產(chǎn)的勞登堡水電站，裝機容量13.6千瓦。田納西河流域管理局利用豐富的水能資源生產(chǎn)出大量廉價電力，其電價大約只有全國平均電價的一半。20世紀40年代和60年代初，其電價分別為2美分多和1美分，而全國平均電價分別為4美分多和2美分半。豐富而廉價的電力資源為田納西河流域農(nóng)村普及電氣化奠定了基礎(chǔ)。在田納西河流域管理局的鼓動下，羅斯?？偨y(tǒng)在該局下設(shè)附屬機構(gòu)家庭與農(nóng)場電氣化管理局，計劃將田納西河流域管理局生產(chǎn)的電力輸送到整個流域，并致力于降低電費和家用電器售價，讓農(nóng)民用得上電，并用得起電。1932年，田納西河流域只有3%的農(nóng)場通電，到40年代，已有40%的農(nóng)場通電，到1950年，有90%的農(nóng)場通電，改變了因農(nóng)村缺電而形成的“兩個世界”，人為地把美國人分為兩個民族：城里人和鄉(xiāng)下人，燈光燦爛的大街在城市盡頭突然終止，以外（農(nóng)村）是一片黑暗。灌溉系統(tǒng)的建立、電力的普及、化肥的施用、農(nóng)業(yè)機械化水平的提高，改善了田納西河流域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。充足的電力資源使田納西河流域的工業(yè)化得以起步，耗能高、耗水量大的化肥、冶金工業(yè)獲得長足發(fā)展。田納西河流域管理局接管原有的馬斯爾肖爾斯硝酸鹽工廠后，大力發(fā)展化肥生產(chǎn)，現(xiàn)已成為美國大型化肥基地。國家原子能委員會是田納西河流域管理局所產(chǎn)電力的最大用戶，1955年橡樹嶺（田納西州）和帕迪尤卡（肯塔基州）兩座鈾礦提煉廠就消費其生產(chǎn)的一半電力。

在防洪方面，田納西河年徑流量約254億立方米，干支流有水庫38座，總庫容300多億立方米，防洪總庫容171億立方米，防洪總庫容與徑流之比為0.29，但由于加強了水文預報分析、統(tǒng)一調(diào)度和科學管理，能以較少庫容防御特大洪水。如1984年5月，田納西河發(fā)生罕見洪水，通過各水庫統(tǒng)一攔蓄調(diào)節(jié)，并未發(fā)生水災，也減輕了俄亥俄河和密西西比河下游的洪水災害。據(jù)估計，每年防洪效益已超過20億美元，為水庫建設(shè)中防洪投資的7倍。

梯級水庫形成了17700千米長的湖濱岸線和243平方千米的水面，不但為工農(nóng)業(yè)提供了良好的場地，為林業(yè)、漁業(yè)及養(yǎng)殖野生生物創(chuàng)造了有利條件，而且已成為美國廣大群眾旅游休閑、娛樂的勝地（州、地方公園110處，游覽風景區(qū)330處），每年游客已達70萬人以上。水電站、渠首、泵站及渠系工程等周圍自然環(huán)境，都能得到充分利用和美化，形成各種形式與規(guī)模的旅游風景勝地，野生動物與游人一起悠游而不驚害。田納西河水土保持成效顯著，自然生態(tài)良好，山清水秀，鳥語花香，景色如畫，像一個天然花園。

成功的經(jīng)驗和啟示

首先田納西河流域管理局的成功離不開美國政府的大力支持。

美國是聯(lián)邦制國家，州的權(quán)力很大。田納西流域地跨7個州，田納西河流域管理局要實現(xiàn)對田納西流域的統(tǒng)一開發(fā)管理，沒有立法保證是難以想象的。因此，美國國會于1933年通過《田納西流域管理局法》，對田納西河流域管理局的職能、開發(fā)各項自然資源的任務(wù)和權(quán)力作了明確規(guī)定，如田納西河流域管理局人有權(quán)為開發(fā)流域自然資源而征用流域內(nèi)土地，并以聯(lián)邦政府機構(gòu)的名義管理；有權(quán)在田納西河干支流上建設(shè)水庫、大壩、水電站、航運設(shè)施等水利工程，以改善航運、供水、發(fā)電和控制洪水；有權(quán)將各類發(fā)電設(shè)施聯(lián)網(wǎng)運行；有權(quán)銷售電力；有權(quán)生產(chǎn)農(nóng)用肥料，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展等等。《田納西流域管理局法》的這些重要規(guī)定，為對田納西流域包括水資源在內(nèi)的自然資源的有效開發(fā)和統(tǒng)一管理提供了保證?！短锛{西河流域管理局法》自1933年頒布后，根據(jù)流域開發(fā)和管理的變化和需要，不斷進行修改和補充，使凡涉及流域開發(fā)和管理的重大舉措（如發(fā)行債券等）都能得到相應(yīng)的法律支撐。

除了法律支持，美國聯(lián)邦政府還對田納西河流域管理局的建設(shè)投入了大量的財政資金。田納西河流域管理局的項目建設(shè)在1960年之前，基本上是靠聯(lián)邦政府的撥款，是屬于無償使用的，僅收少量的資金占用費。至1936年末，建造中的6個水壩，共花費8500萬美元。到1940年末這6個水壩即將建成，美國國會批準了總額為1185億美元的花費。1944年，為新建另外4座水壩，國會撥款1144億美元。另外，在稅收上，田納西河流域管理局及所屬的公司還享受免稅待遇，這些稅收包括聯(lián)邦稅、州、市縣等所有層次。雖然田納西河流域管理局的利潤要上繳一部分給聯(lián)邦政府，但聯(lián)邦政府再以撥款的形式返回。田納西河流域管理局的贏利水平提高后又改為低稅征收。

隨著田納西河流域管理局電廠的逐漸投產(chǎn)，國會開始減少撥款，并逐漸使田納西河流域管理局自籌資金。田納西河流域管理局自1960年開始在國內(nèi)發(fā)行債券，1995年開始在國際市場發(fā)行債券。田納西河流域管理局發(fā)行債券的多少及用途，都由《田納西河流域管理局法案》作明確規(guī)定。田納西河流域管理局從早期的政府扶持，到發(fā)行債券發(fā)展電力，逐步走上了經(jīng)營管理的良性循環(huán)。電力銷售利潤的持續(xù)增長，支持了田納西河流域的自然資源的綜合開發(fā)。

第二是重視經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的平衡。環(huán)境保護是美國西部開發(fā)中遇到的一個大問題，在這方面，美國人曾走過一段彎路。美國西部開發(fā)之初，人們對環(huán)境保護問題認識不足，開發(fā)又是在一種自發(fā)的狀態(tài)下進行。越過阿巴拉契山的移民，定居于田納西河流域的田納西和青塔基地區(qū)，150年大規(guī)模的無序伐樹拓荒、墾殖耕種，特別是內(nèi)戰(zhàn)后過度的森林砍伐，使流域內(nèi)的植被遭到毀滅性的破壞。當?shù)啬昃?320毫米的降水量造成了不斷出現(xiàn)的洪災和嚴重土壤侵蝕，殘存的灌木和樹木又遭到經(jīng)常發(fā)生的山火襲擊，人為災害與自然災害使得田納西河流域內(nèi)7個州的人均收入在20世紀30年代初時還不足全國平均數(shù)的一半，成千上萬的家庭年收入不到100美元。在20世紀30年代經(jīng)濟大危機中，流域內(nèi)高原各縣半數(shù)以上家庭依靠政府和私人機構(gòu)的救濟過活，其中一個縣靠救濟過活的家庭竟達全縣家庭總數(shù)的87%。進入20世紀60年代，工業(yè)污染問題嚴重。美國國會修改或通過了《清潔空氣法》（1963年）、《水質(zhì)法》（1965年）、《國家環(huán)境政策法》（1969年）《國家環(huán)境改進法》（1970年）、《噪音控制法》（1972年）、《安全飲水法》（1974年）等數(shù)十個有關(guān)控制污染的法律，建立了環(huán)境質(zhì)量委員會和聯(lián)邦環(huán)保局，政府和私人企業(yè)每年花費數(shù)百億美元用于減少和控制污染，終使田納西流域成為青山綠水、風景秀麗、引人入勝的地方。

田納西河流域管理局的成就及其頗具特色的管理方式，使其成為以自由市場經(jīng)濟著稱的美國的一個特例。它向人們揭示了流域經(jīng)濟的開發(fā)和管理必須從資源的比較優(yōu)勢出發(fā)，同時要作為增長極而帶動流域區(qū)內(nèi)的社會經(jīng)濟全面發(fā)展。