章志遠(yuǎn)　劉利鵬

摘 要：官方文件的推崇與實(shí)踐運(yùn)作的徘徊構(gòu)成了當(dāng)下中國行政調(diào)解的現(xiàn)實(shí)生態(tài)。適用范圍的模糊、機(jī)構(gòu)設(shè)置的偏頗、程序設(shè)計(jì)的缺失以及法律效力的尷尬，是行政調(diào)解實(shí)踐所暴露出的主要問題。在多元化糾紛解決體系的重塑過程中，行政調(diào)解具有相應(yīng)的生存空間，理應(yīng)成為與人民調(diào)解、司法調(diào)解以及行政復(fù)議、行政訴訟相并列的糾紛解決機(jī)制。行政調(diào)解法律權(quán)威的回歸，有賴于激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制以及銜接機(jī)制的相互匹配。

關(guān)鍵詞：行政調(diào)解；運(yùn)作現(xiàn)狀；發(fā)展課題

作者簡(jiǎn)介：章志遠(yuǎn)，男，蘇州大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，從事行政法學(xué)研究；劉利鵬，男，蘇州大學(xué)法學(xué)院研究生，從事行政法學(xué)研究。

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中行政糾紛多元解決機(jī)制研究”，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：12JJD840014；蘇州大學(xué)東吳公法與比較法研究所2012年招標(biāo)項(xiàng)目“江蘇行政糾紛解決機(jī)制研究”

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2013）05-0078-07

一、亟待破局的行政調(diào)解

我國當(dāng)下正處于社會(huì)矛盾突發(fā)的急速轉(zhuǎn)型時(shí)期，傳統(tǒng)的命令型執(zhí)法已與公民主體意識(shí)覺醒和服務(wù)行政理念興起的趨勢(shì)明顯相悖，兼具協(xié)商優(yōu)勢(shì)和權(quán)威優(yōu)勢(shì)的行政調(diào)解制度躍上糾紛解決的舞臺(tái)，成為行政機(jī)關(guān)糾紛化解和社會(huì)治理的“新寵”。從2004年國務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》到2010年的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，再到2011年中央綜治委等16家單位印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》，綱領(lǐng)性文件都對(duì)行政調(diào)解制度給予高度關(guān)注。在中央政策的引領(lǐng)下，行政調(diào)解的地方立法也迅速跟進(jìn)。以四川省為例，目前21個(gè)地級(jí)市（自治州）中就有15個(gè)市級(jí)政府制定了專門的行政調(diào)解規(guī)定。其他省市雖然沒有出臺(tái)系統(tǒng)的規(guī)范性文件，但各省政府辦公廳基本上都發(fā)布了加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見。從實(shí)踐來看，行政調(diào)解工作在全國廣泛推開，多個(gè)省份積極構(gòu)建“大調(diào)解”體系，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，也有一些地方在交通事故、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)爭(zhēng)議等某一具體領(lǐng)域建立專項(xiàng)調(diào)解制度；既有在行政執(zhí)法過程中以化解民事爭(zhēng)議為主的調(diào)解，也有在行政復(fù)議中以化解行政爭(zhēng)議為主的調(diào)解，更有專門機(jī)構(gòu)化解行政爭(zhēng)議的調(diào)解；既有在政府法制機(jī)構(gòu)牽頭下開展的行政調(diào)解，也有和信訪機(jī)構(gòu)聯(lián)署辦公的行政調(diào)解。行政調(diào)解的模式呈現(xiàn)出多樣化的態(tài)勢(shì)，并在機(jī)構(gòu)人員配置、匹配機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障等方面都取得了一定的進(jìn)展。

盡管官方與學(xué)界對(duì)行政調(diào)解寄予了厚望，但就制度的實(shí)際運(yùn)作而言，效果卻并不理想，很多行政調(diào)解的規(guī)范性文件尚停留在宣示層面。特別是在《人民調(diào)解法》全面貫徹落實(shí)以及司法調(diào)解之風(fēng)日漸盛行的背景之下，行政調(diào)解越來越成為大調(diào)解格局中的一塊用之不力、棄之可惜的“短板”。[1]從理論上來說，行政調(diào)解具有成本低、效率高、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，能夠迅速整合各種資源，徹底化解糾紛。但是，行政調(diào)解的現(xiàn)實(shí)生存空間卻被人民調(diào)解、司法調(diào)解所擠壓，行政調(diào)解只能在行政執(zhí)法中發(fā)揮作用，成為行政執(zhí)法過程的中間環(huán)節(jié)；自身合法性的缺失使得行政調(diào)解或借助于人民調(diào)解及司法調(diào)解，或寄托在行政執(zhí)法的外衣之下尋求自身的正當(dāng)性。就學(xué)術(shù)研究而言，目前有關(guān)行政調(diào)解的研究或從靜態(tài)文本描述入手，或從糾紛解決的一般原理入手，試圖通過文本分析和理論鋪陳向決策者提供一種“自上而下”的改革建議，以達(dá)到“擴(kuò)大行政調(diào)解適用范圍、構(gòu)建行政性ADR體系”的制度上的應(yīng)然狀態(tài)[2]。這些研究對(duì)于人們了解行政調(diào)解的規(guī)范現(xiàn)狀及理論價(jià)值固然具有一定意義，但實(shí)證考察的欠缺也使得行政調(diào)解難以邁開步伐的真實(shí)原因被遮蔽。官方文件大力推崇、地方立法積極響應(yīng)的行政調(diào)解制度為何在實(shí)踐中卻舉步維艱？具有比較優(yōu)勢(shì)的行政調(diào)解制度為何在大調(diào)解中失去了應(yīng)有的生存空間？行政調(diào)解制度的完善需要從哪些方面著手？正是帶著這些追問，本文試圖在系統(tǒng)梳理行政調(diào)解制度實(shí)踐運(yùn)作問題的基礎(chǔ)上，提出制度完善的具體構(gòu)想，希冀能夠使行政調(diào)解制度盡快步入良性運(yùn)作的軌道。

二、行政調(diào)解制度的運(yùn)作現(xiàn)狀

根據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，當(dāng)下我國行政法律規(guī)范中涉及“行政調(diào)解”的法律有30部，行政法規(guī)有21部，地方政府出臺(tái)的專門性、規(guī)范性文件有35部。此外，還有大量各級(jí)政府職能部門出臺(tái)的行政調(diào)解相關(guān)文件?？傮w來看，這些法律規(guī)范對(duì)行政調(diào)解的規(guī)定較為模糊，大多僅僅規(guī)定了行政主管部門有權(quán)調(diào)解職權(quán)內(nèi)的糾紛。相比之下，法律效力層級(jí)較低的規(guī)范性文件反而成為行政調(diào)解制度運(yùn)作的主要依據(jù)。盡管目前的一些規(guī)范性文件對(duì)行政調(diào)解制度的運(yùn)作提供了規(guī)范依據(jù)，但其中普遍存在的行政調(diào)解范圍模糊、主體不中立、程序缺失等問題都使得行政調(diào)解制度陷入一種尷尬的境地。

（一）行政調(diào)解的適用范圍模糊

在一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、銜接有序的多元化行政糾紛解決體系中，基于當(dāng)事人的選擇可以將不同的行政糾紛分流到相應(yīng)的解決方式之內(nèi)。然而，適用范圍的模糊卻影響到行政調(diào)解糾紛分流作用的發(fā)揮。就現(xiàn)行行政調(diào)解制度而言，哪些民事糾紛和行政爭(zhēng)議屬于其專屬范圍，法律法規(guī)并沒有作出明確規(guī)定，地方政府的規(guī)范性文件中“與行政管理職權(quán)有關(guān)的民事糾紛和自由裁量的行政爭(zhēng)議”的界定則明顯缺乏應(yīng)有的可操作性，導(dǎo)致行政調(diào)解的范圍常常與其他糾紛解決方式混雜在一起。具體來說，行政調(diào)解適用范圍的模糊主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是行政調(diào)解與司法調(diào)解、人民調(diào)解的范圍不清。在當(dāng)下社會(huì)管理創(chuàng)新的背景下，一些地方政府為了達(dá)到化解矛盾糾紛的目的，實(shí)行“人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解”的三調(diào)聯(lián)動(dòng)，進(jìn)行“一站式”調(diào)解或“立體性”調(diào)解。對(duì)于同一種糾紛，往往人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解都可以介入其中，具體選擇哪種方式往往取決于當(dāng)事人的自愿。例如，對(duì)交通事故糾紛的處理，人民調(diào)解委員會(huì)、交警部門、巡回法庭三方均可調(diào)解，在實(shí)踐中還形成了人民調(diào)解委員會(huì)、巡回法庭進(jìn)駐交警部門由三方聯(lián)合對(duì)交通事故糾紛進(jìn)行調(diào)解的做法。三調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制雖然提高了糾紛化解的效率，但也壓縮了行政調(diào)解的空間，交警部門只能在人民調(diào)解無法化解糾紛時(shí)才能夠介入調(diào)解。法律規(guī)范對(duì)行政調(diào)解范圍的模糊性規(guī)定，使得具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)、本應(yīng)處于主體地位的行政調(diào)解卻只能在糾紛解決過程中起著輔助作用。加之實(shí)踐中人民調(diào)解和司法調(diào)解范圍的不斷擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)調(diào)解民事糾紛的空間更加狹小?？梢哉f，生存空間被作為國家正式糾紛解決機(jī)制的人民調(diào)解和司法調(diào)解所擠壓是行政調(diào)解目前面臨的最大困境。

二是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)調(diào)解與依當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解的范圍不清。在實(shí)踐中，一方面，由于宣傳不足等原因，當(dāng)事人很少主動(dòng)通過申請(qǐng)調(diào)解的方式來化解糾紛；另一方面，除非矛盾糾紛引起重大社會(huì)影響或者引發(fā)群體性事件，否則，行政機(jī)關(guān)一般也不會(huì)主動(dòng)介入調(diào)解糾紛。行政調(diào)解制度建設(shè)剛剛起步，還沒有成為一種獨(dú)立的糾紛解決制度，糾紛信息的發(fā)現(xiàn)、移交體系不健全，對(duì)調(diào)解主體的激勵(lì)問責(zé)機(jī)制也比較缺失，這些都使得行政機(jī)關(guān)主動(dòng)調(diào)解流于形式。與司法機(jī)關(guān)不同的是，行政機(jī)關(guān)對(duì)矛盾糾紛的責(zé)任并不局限于事后化解，還包括事前預(yù)防。對(duì)于公安機(jī)關(guān)等一線行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來說，基于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要，更應(yīng)主動(dòng)介入、主動(dòng)調(diào)解矛盾糾紛。一些地方的規(guī)范性文件規(guī)定，對(duì)涉及資源開發(fā)、環(huán)境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛以及涉及人數(shù)較多、影響較大，可能影響社會(huì)穩(wěn)定的矛盾糾紛，行政機(jī)關(guān)要主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解。不過，實(shí)踐中調(diào)解權(quán)與執(zhí)法權(quán)的混同使得行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)調(diào)解的職責(zé)模糊，加之缺乏相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，主動(dòng)調(diào)解和申請(qǐng)調(diào)解混雜不清，最終消解了行政調(diào)解的糾紛解決功能。

三是上級(jí)調(diào)解與下級(jí)調(diào)解的范圍模糊。在一些地方政府的規(guī)范性文件中，行政調(diào)解主要由政府下設(shè)的各個(gè)工作部門負(fù)責(zé)，政府法制辦或信訪機(jī)構(gòu)設(shè)調(diào)解中心，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)整合或者調(diào)解重大糾紛。在各個(gè)工作部門內(nèi)部，又分級(jí)設(shè)立行政調(diào)解室。然而，哪些糾紛應(yīng)由部門調(diào)解室調(diào)解，哪些糾紛應(yīng)由政府調(diào)解機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，都沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)可遵循。當(dāng)事人之間發(fā)生糾紛后，應(yīng)選擇哪級(jí)機(jī)關(guān)調(diào)解存在很大的隨意性，如果案情簡(jiǎn)單卻選擇較高機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解，則會(huì)導(dǎo)致上級(jí)機(jī)關(guān)案件負(fù)擔(dān)過重；如果案情復(fù)雜卻選擇較低機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解，則需要經(jīng)歷煩瑣的移交程序。同時(shí)，對(duì)于行政爭(zhēng)議究竟應(yīng)由本級(jí)機(jī)關(guān)調(diào)解還是由上級(jí)機(jī)關(guān)調(diào)解，也存在較大爭(zhēng)議。因此，上下級(jí)分工的不明確，調(diào)解糾紛范圍的不統(tǒng)一也是行政調(diào)解制度面臨的一大困境。

（二）行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)設(shè)置偏頗

在當(dāng)下行政調(diào)解的運(yùn)作實(shí)踐中，行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)設(shè)置大致遵循如下思路：在政府法制辦公室成立行政調(diào)解中心，負(fù)責(zé)對(duì)下級(jí)政府以及本級(jí)政府各職能部門的行政調(diào)解進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督促；在具體的職能部門設(shè)立行政調(diào)解室，一般由其他科室人員兼職負(fù)責(zé)行政調(diào)解工作。也就是說，目前行政調(diào)解的推行采取的是“由政府法制機(jī)構(gòu)總體上負(fù)責(zé)、下級(jí)政府或部門進(jìn)行配合”的模式。不過，法制機(jī)構(gòu)屬于本級(jí)政府的辦事機(jī)構(gòu)，其地位與政府各組成部門差距很大。同時(shí)，政府法制機(jī)構(gòu)自身在行政調(diào)解中并沒有獨(dú)立的問責(zé)職權(quán)，執(zhí)法監(jiān)督權(quán)在調(diào)解法制缺失的情況下也無從施展。從實(shí)踐來看，政府法制機(jī)構(gòu)往往承擔(dān)著規(guī)范性文件審查、執(zhí)法監(jiān)督、法制宣傳、法規(guī)審查、法制研究等多項(xiàng)職能，在職能過多而編制有限的情況下，往往無法集中精力專門從事行政調(diào)解工作。尤其是在市、縣層面，法制機(jī)構(gòu)的工作人員則更少，根本無法滿足行政調(diào)解工作的需要。雖然各地相繼成立了所謂的行政調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但領(lǐng)導(dǎo)小組的成員往往都是政府各個(gè)部門的負(fù)責(zé)人，同樣無法分出精力從事行政調(diào)解工作。可見，機(jī)構(gòu)設(shè)置的偏頗導(dǎo)致行政調(diào)解流于形式，使得行政調(diào)解制度的建設(shè)淪為完成上級(jí)指派任務(wù)的應(yīng)景之舉。

（三）行政調(diào)解的程序設(shè)計(jì)缺失

誠如有學(xué)者所言：“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。”[3]（P93）行政調(diào)解作為一種與行政權(quán)力密切相關(guān)的制度，雖然行政機(jī)關(guān)僅處于居中調(diào)解的角色，是為當(dāng)事人提供一個(gè)糾紛解決的舞臺(tái)，相比行政處罰等行為來說，調(diào)解權(quán)力本身沒有主動(dòng)性，但沒有主動(dòng)性并不代表沒有擴(kuò)張性。如果不對(duì)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)調(diào)解范圍加以必要限制，也可能會(huì)導(dǎo)致行政調(diào)解權(quán)的任意擴(kuò)張與濫用，進(jìn)而損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。從效率角度而言，任意性的調(diào)解會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)之間的推諉或不作為，使行政調(diào)解化解糾紛的效率降低，進(jìn)而影響行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任度?？梢姡姓{(diào)解程序的完備、公正與否，直接關(guān)系到行政調(diào)解結(jié)果的公正性。[4]

然而，目前實(shí)踐中的行政調(diào)解程序要么依附于行政處罰、行政裁決等行為之中，要么由行政調(diào)解主體自行創(chuàng)造，隨意性很大。雖然行政調(diào)解的運(yùn)作需要一定的靈活性，但靈活性是建立在遵循最低限度公正程序的基礎(chǔ)之上的。除個(gè)別地方的規(guī)范性文件規(guī)定了行政調(diào)解程序外，法律法規(guī)鮮有涉及，調(diào)解程序既沒有形成固定的模式，也沒有完整的制度搭配。行政調(diào)解的啟動(dòng)程序中主動(dòng)調(diào)解和申請(qǐng)調(diào)解未做區(qū)分，具體管轄機(jī)關(guān)不明，調(diào)解過程中說明理由制度和禁止單方接觸制度的缺失，公開或非公開調(diào)解的疑問，調(diào)解結(jié)束后效力確定程序和救濟(jì)銜接程序的混亂，都構(gòu)成了行政調(diào)解公正和效率雙重實(shí)現(xiàn)的障礙。更為嚴(yán)重的是，實(shí)踐中行政調(diào)解的程序并未區(qū)別對(duì)待民事糾紛和行政爭(zhēng)議，對(duì)二者幾乎同等對(duì)待。民事糾紛當(dāng)事人之間是平等關(guān)系，與行政機(jī)關(guān)之間是等距關(guān)系，享有的程序權(quán)利應(yīng)該完全相同。同時(shí)，民事糾紛當(dāng)事人對(duì)自身權(quán)利享有完整的處分權(quán)，因而在非公開環(huán)境下的調(diào)解不僅能尊重當(dāng)事人的隱私、體現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人的尊重，更能達(dá)到迅速化解糾紛的目的。相比之下，作為行政爭(zhēng)議一方當(dāng)事人的行政相對(duì)人處于弱勢(shì)地位，應(yīng)當(dāng)賦予其更多的程序性權(quán)利，才能扭轉(zhuǎn)雙方地位懸殊的局面。行政爭(zhēng)議往往涉及公共利益，如果作為一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中對(duì)訴爭(zhēng)公共利益做出交易、讓渡，而其過程不向公眾公開，就可能失去制約和監(jiān)督，其合法性、合理性難以保證，甚至可能導(dǎo)致對(duì)法治的危害。[5]

（四）行政調(diào)解的法律效力尷尬

促成雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議確定權(quán)利義務(wù)關(guān)系，進(jìn)而使糾紛得到實(shí)質(zhì)性化解是行政調(diào)解的最終目的。然而，法律規(guī)定的缺失使得行政調(diào)解協(xié)議的效力仍然處于十分尷尬的地位。最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》（法發(fā)〔2009〕45號(hào)）規(guī)定：“經(jīng)行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織達(dá)成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，經(jīng)調(diào)解組織和調(diào)解員簽字蓋章后，當(dāng)事人可以申請(qǐng)有管轄權(quán)的人民法院確認(rèn)其效力?！边@一規(guī)定賦予行政調(diào)解協(xié)議與民事調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì)。在地方政府出臺(tái)的行政調(diào)解規(guī)范性文件中，幾乎都有“行政調(diào)解組織可以邀請(qǐng)人民調(diào)解員參與行政調(diào)解，可以協(xié)助進(jìn)行司法調(diào)解”的規(guī)定，似乎隱含了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解效力遞增的宣示。相比人民調(diào)解和司法調(diào)解的規(guī)范化程度而言，行政調(diào)解尚缺乏權(quán)威的法律依據(jù)，其效力散見于各種規(guī)范性文件中。行政調(diào)解協(xié)議“民事合同說”的定性使其與人民調(diào)解幾乎無異，很難說不是一種資源的無端耗費(fèi)。同時(shí)，這一定位也無法回答實(shí)踐中大量存在的對(duì)行政爭(zhēng)議調(diào)解的性質(zhì)問題。對(duì)于行政爭(zhēng)議調(diào)解后達(dá)成的協(xié)議，究竟是行政合同還是行政行為的變更也存在爭(zhēng)議。

尤其值得關(guān)注的是，行政調(diào)解和人民調(diào)解的同效力規(guī)定導(dǎo)致實(shí)踐中行政調(diào)解與人民調(diào)解幾乎難以區(qū)分。受《人民調(diào)解法》確認(rèn)人民調(diào)解效力的影響以及行政機(jī)關(guān)自身的某些顧慮（如擔(dān)心自己?jiǎn)为?dú)作為調(diào)解人，簽字確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議不被法院認(rèn)可以及害怕引起行政復(fù)議、行政訴訟等后果），加之行政調(diào)解范圍和人民調(diào)解范圍的重合，導(dǎo)致行政調(diào)解往往借助“大調(diào)解”之勢(shì)從人民調(diào)解尋找出口，把本來應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議轉(zhuǎn)換成人民調(diào)解協(xié)議，由人民調(diào)解組織加蓋印章，使得行政調(diào)解通過人民調(diào)解的形式達(dá)到自身的合法化?！度嗣裾{(diào)解法》對(duì)人民調(diào)解的定位是民間性，并不具有國家權(quán)力的屬性。行政調(diào)解與人民調(diào)解之間的這種耦合，無疑加劇了目前大調(diào)解體系的混亂。

三、進(jìn)一步完善行政調(diào)解制度的主要課題

在當(dāng)下社會(huì)管理創(chuàng)新的背景之下，行政調(diào)解制度這一柔性的解紛方式是各級(jí)政府和有關(guān)部門化解矛盾糾紛的重要方式，也是大調(diào)解體系中不可或缺的一環(huán)。行政調(diào)解的發(fā)展程度關(guān)系到當(dāng)事人通過自治方式的救濟(jì)程度，也關(guān)系到政府糾紛化解途徑的完備程度。行政調(diào)解制度理應(yīng)依靠其特有的優(yōu)勢(shì)在多元化糾紛解決體系中發(fā)揮應(yīng)有的作用。筆者認(rèn)為，行政調(diào)解制度的進(jìn)一步完善必須著重解決好如下四方面的課題：

（一）行政調(diào)解的生存空間

目前，一個(gè)以訴訟為中心，以和解、調(diào)解、仲裁等為補(bǔ)充的多元化糾紛解決體系在我國已經(jīng)基本形成。在這一背景下，為什么還要新增行政調(diào)解作為矛盾糾紛解決方式呢？這可以從社會(huì)需求和制度供給兩方面來討論。在一個(gè)糾紛多發(fā)的社會(huì)和一個(gè)糾紛多發(fā)的時(shí)期，公民之間的糾紛都應(yīng)該得到妥善化解，進(jìn)而維持社會(huì)和諧與穩(wěn)定。從公民的角度來說，調(diào)解的好處并非一定是比判決更好、更有效的糾紛解決方式。無論是哪種形式的調(diào)解，其功能都在于為糾紛當(dāng)事人提供判決之外的其他選項(xiàng)，因此實(shí)際上增加了他的“自由”，可以降低他和社會(huì)解決糾紛的費(fèi)用。[6]行政性糾紛解決機(jī)制提供了一條區(qū)別于司法訴訟的公力救濟(jì)途徑，可以兼容協(xié)商性和裁決性程序，它將行政權(quán)力的能動(dòng)性、直接性和高效性與協(xié)商性和衡平性及專門性相結(jié)合，同時(shí)具有民間性ADR所不具有的專家優(yōu)勢(shì)和權(quán)力資源，容易取得當(dāng)事人信任。[7]（P368）此外，在當(dāng)代社會(huì)，由于公與私的界限逐漸被打破，行政爭(zhēng)議與民事糾紛經(jīng)常相互交錯(cuò)。一個(gè)糾紛有時(shí)會(huì)涉及多種錯(cuò)綜復(fù)雜的法律關(guān)系，如果采用常規(guī)的司法程序，往往不得不提起若干個(gè)訴訟。相比之下，行政性糾紛解決機(jī)制則可能對(duì)其進(jìn)行綜合處理。因此，行政性解紛機(jī)制通過多種方法，特別是注重調(diào)解與協(xié)商，可以更好地衡平個(gè)案公正與普遍正義以及實(shí)質(zhì)與程序公正之間的關(guān)系。[8]（P500）行政調(diào)解相比其他行政性解紛機(jī)制來說，更能凸顯當(dāng)事人的意思自治，比生硬的行政裁決更容易獲得當(dāng)事人的接受?？梢?，行政調(diào)解制度的建立增加了當(dāng)事人的程序選擇自由。從解決公民的需求來說，確有必要發(fā)展一種兼具行政優(yōu)勢(shì)和協(xié)商優(yōu)勢(shì)的糾紛解決制度。

如果將目光投向當(dāng)代中國行政管理創(chuàng)新的豐富實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)行政調(diào)解也并非完全是一種新興的糾紛解決方式。近年來，轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾的多發(fā)使得司法救濟(jì)陷入困境，司法程序的復(fù)雜煩瑣、成本高昂以及當(dāng)事人意思自治的限制使得民事糾紛的當(dāng)事人望而卻步。行政復(fù)議和行政訴訟糾紛解決公正性的缺失，使得傳統(tǒng)的行政救濟(jì)機(jī)制面臨信任危機(jī)。面對(duì)高發(fā)的社會(huì)矛盾糾紛，必須尋求更加專業(yè)化、快捷化的行政解決機(jī)制。于是，行政調(diào)解開始登上舞臺(tái)。政府需要依靠行政調(diào)解來維持社會(huì)和諧與穩(wěn)定，需要幫助當(dāng)事人在社會(huì)資源相對(duì)有限的情況下使用方便快捷、成本低廉的方式尋求糾紛的解決。可見，行政調(diào)解制度在當(dāng)代中國具備一定的生存空間，應(yīng)該得到進(jìn)一步發(fā)展，從而激活其糾紛解決的分流功能。

（二）行政調(diào)解的制度定位

在目前的大調(diào)解體系中，人民調(diào)解和司法調(diào)解都已經(jīng)具備明確的法律規(guī)范依據(jù)。其中，人民調(diào)解的憲法和法律依據(jù)最為充分。我國《憲法》第111條第2款規(guī)定：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！?011年1月1日開始施行的《人民調(diào)解法》第2條規(guī)定：“本法所稱人民調(diào)解，是指人民調(diào)解委員會(huì)通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)?！钡?條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織?！比嗣裾{(diào)解組織最初是建立于基層群眾性自治組織中的附屬性糾紛解決機(jī)制。雖然在其后的發(fā)展中，人民調(diào)解組織從《憲法》規(guī)定的自治組織內(nèi)擴(kuò)展到了其他基層單位，但從人民調(diào)解的本質(zhì)來看，應(yīng)屬于集群眾性、民間性和自治性于一體的糾紛解決機(jī)制，是基層社會(huì)糾紛自我化解的重要途徑。進(jìn)入新世紀(jì)以來，司法政策的調(diào)整促成了司法調(diào)解的復(fù)興?！澳苷{(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判、調(diào)判結(jié)合、案結(jié)事了”成為指導(dǎo)我國民事審判的指導(dǎo)思想。司法調(diào)解與司法裁判一起構(gòu)成了法院行使司法權(quán)的重要形式。如果說人民調(diào)解是第一道防線、司法調(diào)解是最后一道防線的話，那么介于二者之間的行政調(diào)解應(yīng)該如何定位已經(jīng)成為完善大調(diào)解體系亟待解決的問題。

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，行政與調(diào)解是相對(duì)立而存在的：行政體現(xiàn)的是國家干涉主義，程序上采職權(quán)主義，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的關(guān)系具有縱向性；而在調(diào)解中，私人自治貫穿整個(gè)程序過程，程序上采當(dāng)事人主義，調(diào)解機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人之間是平等關(guān)系。[9]行政調(diào)解制度則集合了行政的強(qiáng)制性和調(diào)解的平等性二者之間的優(yōu)勢(shì)。與人民調(diào)解的自治性和司法調(diào)解的強(qiáng)制性相比，行政調(diào)解兼具公權(quán)權(quán)威性和公民自治性，理應(yīng)在糾紛解決體系中占有一席之地。然而，行政調(diào)解目前仍然是一種非常規(guī)、非正式的糾紛解決機(jī)制，“大調(diào)解”體系、“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制、行政執(zhí)法、行政救濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域幾乎都有調(diào)解的影子存在。不過，無論是作為哪一種模式而存在，行政調(diào)解都不是一種獨(dú)立的糾紛解決方式，或淹沒在“大調(diào)解”體系之中，或隱藏在行政裁決、行政處罰等具體行政行為背后，并沒有自己獨(dú)立的制度定位。雖然一些地方的規(guī)范性文件將行政調(diào)解上升為行政機(jī)關(guān)一種獨(dú)立的職能，成為與人民調(diào)解、司法調(diào)解并列的糾紛解決方式，但規(guī)范性文件的上位法依據(jù)，尤其是調(diào)解行政爭(zhēng)議的依據(jù)仍有待考證。法律法規(guī)制度獨(dú)立定位的缺失使得行政調(diào)解處在整個(gè)糾紛解決體系的邊緣，行政調(diào)解整體上仍然是一種“非主流”的糾紛解決方式。鑒于行政調(diào)解的對(duì)象既包括民事糾紛，也包括行政爭(zhēng)議，因而行政調(diào)解制度可按照“二元結(jié)構(gòu)”的模式進(jìn)行設(shè)計(jì)，最終將行政調(diào)解改造為特定民事糾紛和行政爭(zhēng)議的常規(guī)性解決方式，與人民調(diào)解、司法調(diào)解一起形成分工協(xié)作、對(duì)接有序的大調(diào)解體系。

（三）行政調(diào)解的法律權(quán)威

經(jīng)驗(yàn)表明，糾紛當(dāng)事人在選擇其他糾紛解決制度沒有把握或者不確定性較大時(shí)，會(huì)基于自身利益的最大化考慮而選擇一種較為折中的方案。在選擇調(diào)解這種方案之后，往往有一個(gè)心理預(yù)期，當(dāng)某一方案接近于雙方當(dāng)事人的心理預(yù)期時(shí)，調(diào)解協(xié)議達(dá)成的概率就大大增加；當(dāng)雙方的預(yù)期差距較大時(shí)，則需要當(dāng)事人的妥協(xié)或借助外在力量才能夠促使當(dāng)事人之間達(dá)成協(xié)議。行政調(diào)解所以區(qū)別于人民調(diào)解，就在于其獨(dú)有的權(quán)威性帶來的外在力量。正如日本學(xué)者棚瀨孝雄先生所言：“在調(diào)解者對(duì)具體糾紛的解決持有自己的利益時(shí)，往往可以看到他為了使當(dāng)事者達(dá)成合意而施加種種壓力的情況。這種‘強(qiáng)制性的合意之所以成為可能，是因?yàn)檎{(diào)解者對(duì)當(dāng)事者常常持有事實(shí)上的影響力。在調(diào)解者相對(duì)于當(dāng)事者來說處于社會(huì)的上層，或者當(dāng)事者在經(jīng)濟(jì)上對(duì)調(diào)解者有所依靠的情況下，調(diào)解者提出的解決方案對(duì)于當(dāng)事者具有不可忽視的分量。”[10]（P13）行政機(jī)關(guān)擁有法律賦予的行政管理權(quán)，其強(qiáng)勢(shì)地位和有效手段毫無疑問是解決糾紛的有力資源，可以對(duì)當(dāng)事人施加事實(shí)上的影響力。當(dāng)某些情況下難以形成調(diào)解合意時(shí)，隨之而來的可能是行政處罰等不利結(jié)果。例如，《治安管理處罰法》第9條規(guī)定：“對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對(duì)違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭(zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟。”這種強(qiáng)制力除了來源于法律規(guī)定之外，法律之外的道德、宗教、權(quán)威人物、特權(quán)階級(jí)甚至社會(huì)輿論都可能迫使人們服從法律的統(tǒng)治，從而達(dá)成合意。[11]（P74）這種法律規(guī)范中或法律外的“強(qiáng)制力”即是行政調(diào)解的外在權(quán)威。

行政調(diào)解的法律權(quán)威還源自公眾的信任。在行政機(jī)關(guān)具有足夠公信力的前提下，其糾紛解決機(jī)制往往會(huì)得到當(dāng)事人的歡迎和社會(huì)的認(rèn)同，各種功能和價(jià)值優(yōu)勢(shì)亦能得到充分發(fā)揮。[12]（P270）對(duì)于行政調(diào)解來說，其內(nèi)在權(quán)威性的建立一方面依托于調(diào)解主體的中立，另一方面依托于調(diào)解結(jié)果的公正。就民事爭(zhēng)議而言，調(diào)解主體必須做到與雙方當(dāng)事人等距而調(diào)，不能偏袒任何一方，更不能強(qiáng)制調(diào)解、拖延調(diào)解。就行政爭(zhēng)議而言，調(diào)解主體和一方當(dāng)事人都是行政機(jī)關(guān)，因此要賦予相對(duì)人更多的程序權(quán)利，以保證整個(gè)調(diào)解體系的公平公正。對(duì)于調(diào)解結(jié)果來說，如果調(diào)解協(xié)議不具有剛性的法律效力，必然會(huì)消減調(diào)解機(jī)制對(duì)于糾紛解決的應(yīng)有價(jià)值。長(zhǎng)期以來，調(diào)解協(xié)議的效力僅在當(dāng)事人自覺履行的情形下才能夠得以彰顯，如果當(dāng)事人拒絕履行，那么經(jīng)過千辛萬苦形成的調(diào)解協(xié)議便形同廢紙，調(diào)解的內(nèi)在權(quán)威性和調(diào)解主體的公信力自然無法體現(xiàn)。因此，賦予行政調(diào)解協(xié)議一定的法律效力也是增加行政調(diào)解權(quán)威性的必備條件。當(dāng)然，行政調(diào)解的權(quán)威性還來源于其自身的專業(yè)性。對(duì)于因執(zhí)法需要而享有大量公共資源的行政機(jī)關(guān)來說，其專業(yè)性和技術(shù)性是其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織所無法比擬的。為此，類似醫(yī)療事故、環(huán)境污染等專業(yè)性較強(qiáng)的糾紛由行政機(jī)關(guān)調(diào)解顯然更具優(yōu)勢(shì)。因此，強(qiáng)制性是行政調(diào)解的外在權(quán)威，公正性和專業(yè)性是行政調(diào)解的內(nèi)在權(quán)威，二者的相互融合再加上調(diào)解制度中的溝通理性，共同構(gòu)成了行政調(diào)解制度正當(dāng)性的理論基礎(chǔ)。

（四）行政調(diào)解的匹配機(jī)制

行政調(diào)解制度要想走出運(yùn)動(dòng)化、形式化的怪圈，除了要解決好生存空間、制度定位及法律權(quán)威等形而上的理念問題之外，更需要建立起一整套的匹配機(jī)制，從而使其真正成為一種獨(dú)立而有效的糾紛解決方式。具體來說，行政調(diào)解的激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和銜接機(jī)制是其中最為重要的三項(xiàng)匹配機(jī)制。首先，行政調(diào)解制度要想獲得長(zhǎng)足的發(fā)展，必須有賴于行政機(jī)關(guān)積極的制度供給。當(dāng)下部分地區(qū)把行政調(diào)解率納入依法行政考核指標(biāo)、實(shí)行個(gè)案補(bǔ)貼機(jī)制的做法有望起到刺激行政機(jī)關(guān)調(diào)解積極性和主動(dòng)性的作用，值得進(jìn)一步推廣。同時(shí)，行政調(diào)解制度要想獲得穩(wěn)定的發(fā)展，還必須有賴于公眾對(duì)行政調(diào)解機(jī)制的需求。為此，應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)機(jī)制來宣傳行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而使行政調(diào)解成為與復(fù)議、訴訟相并列的糾紛解決方式供當(dāng)事人選擇。其次，為了防止行政機(jī)關(guān)為片面完成調(diào)解目標(biāo)，把行政調(diào)解異化為強(qiáng)制調(diào)解、誘惑調(diào)解等損害公民利益的行為，有必要建立行政調(diào)解的監(jiān)督機(jī)制，由監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)行政調(diào)解主體進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)非法調(diào)解行為給予相應(yīng)的制裁。最后，行政調(diào)解的發(fā)展，也要處理好行政調(diào)解與其他糾紛解決機(jī)制的銜接問題，防止發(fā)生爭(zhēng)搶調(diào)解或推諉調(diào)解，避免行政調(diào)解的生存空間被其他機(jī)制占領(lǐng)或擠壓。為此，涌向法院、信訪機(jī)構(gòu)的案源可以通過必要的程序分流到行政調(diào)解程序中；調(diào)解中需要各方合作的難題，則需要建立委托調(diào)解、邀請(qǐng)調(diào)解等常規(guī)合作機(jī)制，以便盡快化解社會(huì)矛盾糾紛；調(diào)解后，對(duì)于調(diào)解協(xié)議的效力需要法院確認(rèn)的，需要建立有效的確認(rèn)送達(dá)和反饋程序。此外，行政調(diào)解協(xié)議達(dá)成之后，如何處理行政調(diào)解和行政復(fù)議、行政訴訟或民事訴訟之間的關(guān)系，也需要相應(yīng)的制度配置。

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[責(zé)任編輯 李宏弢]