袁玲玲

編者按：

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度不斷加快，我國(guó)現(xiàn)存的戶(hù)籍制度的不合理性越來(lái)越明顯，戶(hù)籍制度改革也是眾望所歸。行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中一個(gè)特殊群體，對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程起著重要作用。

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。為適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，探索經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展路徑，黨的十七大提出了走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路、促進(jìn)小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。2010年，我國(guó)在全國(guó)選擇了25個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)作為行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。近兩年，安徽等省市選擇了一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行行政管理體制試點(diǎn)改革，探索發(fā)展路徑。這些試點(diǎn)鎮(zhèn)一般都是具有經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、聚集人口多、人口吸納力強(qiáng)、城鎮(zhèn)化水平較高等特點(diǎn)。試點(diǎn)改革工作開(kāi)展以來(lái)，隨著權(quán)限的不斷下放，各鎮(zhèn)積極圍繞財(cái)權(quán)、事權(quán)等進(jìn)行改革，戶(hù)籍制度改革就是一個(gè)重要方面。

一、行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革的必要性

我國(guó)戶(hù)籍制度是在特定的時(shí)期和歷史條件下形成的，其不合理性是毋庸置疑的。戶(hù)籍制度改革由來(lái)已久，一直是“雷聲大，雨點(diǎn)小”，推進(jìn)過(guò)程很艱難，效果也不明顯?！笆濉币?guī)劃正式提出“城鎮(zhèn)化”一詞，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，當(dāng)前的戶(hù)籍制度弊端越來(lái)越明顯，我國(guó)戶(hù)籍制度已經(jīng)到了非改不可的地步，換句話(huà)說(shuō)，是城鎮(zhèn)化倒逼了戶(hù)籍制度改革。雖然目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到了52.57%，但是實(shí)際的農(nóng)業(yè)人口數(shù)仍然要大于非農(nóng)業(yè)人口數(shù)，于是出現(xiàn)“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

在第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議上，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史作的《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》明確提出城鎮(zhèn)化路徑，要求全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶(hù)限制，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的過(guò)程中出現(xiàn)的，是國(guó)家探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的又一舉措，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和人口狀況等情況決定了戶(hù)籍制度改革的迫切性和必要性。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，各試點(diǎn)鎮(zhèn)在改革的過(guò)程中都把戶(hù)籍制度作為一項(xiàng)重要改革列入改革方案中，積極探索、深化戶(hù)籍制度改革。

二、行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革的現(xiàn)狀

行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革開(kāi)展以來(lái)，逐漸放寬了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、外來(lái)務(wù)工人員和大中專(zhuān)畢業(yè)生的落戶(hù)條件。大部分試點(diǎn)鎮(zhèn)在戶(hù)籍制度改革中明確提出：只要在本鎮(zhèn)擁有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源等具備落戶(hù)條件的外來(lái)人員及其直系親屬，均可申報(bào)本地居民戶(hù)口。最大限度地吸納農(nóng)村人口、外來(lái)人口和大中專(zhuān)畢業(yè)生向鎮(zhèn)區(qū)轉(zhuǎn)移，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。同時(shí)規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)落戶(hù)的人員，在入學(xué)、就業(yè)和社會(huì)保障等方面，按有關(guān)規(guī)定享受城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和義務(wù)，為戶(hù)籍制度改革的推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。但是，取得成績(jī)的同時(shí)，我們也不難發(fā)現(xiàn)其在戶(hù)籍制度改革中存在的問(wèn)題。

三、行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革的問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)戶(hù)口吸引力不強(qiáng)

各試點(diǎn)鎮(zhèn)戶(hù)籍改革制度的確放寬了落戶(hù)條件，但從實(shí)際情況來(lái)看，并沒(méi)有像當(dāng)初擔(dān)心放寬落戶(hù)條件會(huì)出現(xiàn)大量人口涌入本鎮(zhèn)的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，但是其公共服務(wù)、社會(huì)保障都無(wú)法與中小城市相比，仍然存在很大差距。所以，人們更傾向于向城市“移民”。各試點(diǎn)鎮(zhèn)受財(cái)力、物力等條件的限制，很難在短時(shí)間內(nèi)搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市實(shí)際集聚功能不足，農(nóng)民對(duì)各試點(diǎn)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)戶(hù)口背后有限的附加功能并不十分感興趣。各試點(diǎn)鎮(zhèn)給農(nóng)民所提供的就業(yè)機(jī)會(huì)、生活環(huán)境和個(gè)人成長(zhǎng)都是十分有限的，他們擔(dān)心自身學(xué)歷低又無(wú)一技之長(zhǎng)，很難在鎮(zhèn)上找到合適的工作，如果進(jìn)鎮(zhèn)就意味著放棄農(nóng)業(yè)戶(hù)口和自己的土地，這存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。與其這樣，不如“閑時(shí)出去打工，忙時(shí)回來(lái)種地”，使自己處于進(jìn)退自如的境地。

（二）外來(lái)人口“落戶(hù)”條件不明確

2013年上半年，江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)完成公共財(cái)政預(yù)算收入7.61億元，同比增長(zhǎng)20.5%，列全市第一。因此，吸引了大量的外來(lái)務(wù)工人員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，張浦鎮(zhèn)常住人口25萬(wàn)，其中戶(hù)籍人口6.9萬(wàn)。廣東省佛山南海獅山鎮(zhèn)戶(hù)籍人口16.18萬(wàn)人，外來(lái)人口22.3萬(wàn)人。由此，不難發(fā)現(xiàn)，外來(lái)人口占總?cè)丝诒壤^(guò)了半數(shù)，他們是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)不可或缺的力量。經(jīng)濟(jì)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)的確放寬了外來(lái)人口“入戶(hù)”的條件，要求在本鎮(zhèn)擁有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源等條件。但這些條件是很難界定的，比如，合法固定住所是指鎮(zhèn)上的商品房還是農(nóng)村的房子？在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作算是穩(wěn)定職業(yè)，那么在企業(yè)工作算不算穩(wěn)定工作？很明顯，這些限定條件并不十分明確，在操作的過(guò)程中具有很大的伸縮性，給“新移民”也帶來(lái)了很多麻煩。

（三） 過(guò)分強(qiáng)調(diào)“學(xué)歷”為落戶(hù)條件

“學(xué)歷”是永遠(yuǎn)都繞不過(guò)去的坎，很多行業(yè)都對(duì)高學(xué)歷的人士開(kāi)“綠燈”，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革也不例外。某試點(diǎn)鎮(zhèn)在戶(hù)籍制度改革實(shí)施意見(jiàn)中對(duì)放寬本鎮(zhèn)入戶(hù)條件有五條規(guī)定，其中針對(duì)大中專(zhuān)院校畢業(yè)生的“優(yōu)惠”落戶(hù)條件就占了四條。吸引大中專(zhuān)畢業(yè)生和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員到本地就業(yè)、落戶(hù)，提高本地文化水平，出發(fā)點(diǎn)是好的，是無(wú)可厚非的。只是，過(guò)分強(qiáng)調(diào)學(xué)歷，一方面無(wú)形中增加了低學(xué)歷人員的落戶(hù)難度；另一方面，對(duì)大中專(zhuān)畢業(yè)生 “優(yōu)惠政策”讓人覺(jué)得不公平。最重要的是，大中專(zhuān)畢業(yè)生不是各試點(diǎn)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的“主力軍”，在整個(gè)過(guò)程中，其只占相當(dāng)一小部分。這就造成了想進(jìn)的來(lái)不了，不想進(jìn)的請(qǐng)不來(lái)的尷尬境地。

（四）戶(hù)籍制度改革未發(fā)生根本性變化，改革比較盲目

為了控制城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)和控制城市規(guī)模，我國(guó)才有當(dāng)前的落戶(hù)條件。目前，基于城市化和城鎮(zhèn)化等原因的考慮，國(guó)家一直在探索戶(hù)籍制度改革。行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的“試驗(yàn)田”和“先鋒”，走在改革前沿，在不斷探索。但從目前情況看，戶(hù)籍制度改革仍然在現(xiàn)行的框架約束下進(jìn)行，沒(méi)有出現(xiàn)根本性的改革，或者說(shuō)變化不大。出現(xiàn)了國(guó)家級(jí)的試點(diǎn)鎮(zhèn)套用中小城市的戶(hù)籍制度改革，而省、市級(jí)的試點(diǎn)鎮(zhèn)套用國(guó)家級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)的戶(hù)籍改革模式，各試點(diǎn)鎮(zhèn)的戶(hù)籍改革大同小異。大家都知道戶(hù)籍制度必須改，但是不知道怎么改、改什么，改革的主要對(duì)象是誰(shuí)。

四、行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革的對(duì)策

（一）明確改革的主要對(duì)象

行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)雖然經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，“鎮(zhèn)民”相對(duì)較多，但從整體上看，農(nóng)業(yè)戶(hù)口人數(shù)高于非農(nóng)戶(hù)人數(shù)，流動(dòng)人口多過(guò)戶(hù)籍人口?？梢?jiàn)，流動(dòng)人口特別是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民是戶(hù)籍制度改革的主要對(duì)象。這與大中小城市的戶(hù)籍改革面向的對(duì)象、目標(biāo)和路徑等有很大差別。城市戶(hù)籍改革的目標(biāo)之一是要城市化進(jìn)程不至于過(guò)急、過(guò)快，要對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)控制，使之不至于超過(guò)城市的負(fù)載力。只有弄清改革對(duì)象是誰(shuí)，才能清楚戶(hù)籍改革的阻力是什么，需要怎么改，以及改什么。

（二）增強(qiáng)城鎮(zhèn)戶(hù)口吸引力

與“城市戶(hù)口”相比，各試點(diǎn)鎮(zhèn)的“城鎮(zhèn)戶(hù)口”對(duì)農(nóng)民的吸引力要遜色很多，小城鎮(zhèn)吸引力下降已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。針對(duì)這種情況，必須設(shè)法增強(qiáng)城鎮(zhèn)戶(hù)口的吸引力，讓農(nóng)民放心進(jìn)鎮(zhèn)。對(duì)轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民的農(nóng)村承包地和宅基地問(wèn)題實(shí)行過(guò)渡管理，讓轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民放心。國(guó)務(wù)院辦公廳在2011年第9號(hào)文件中規(guī)定：現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶(hù)，是否放棄宅基地和承包的耕地……不得強(qiáng)制或變相收回。”農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城后，仍保留農(nóng)村土地權(quán)益，如果出現(xiàn)土地被撂荒現(xiàn)象，那么就應(yīng)該收回土地，進(jìn)行流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，確保轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民公平地享受就業(yè)、養(yǎng)老、住房、醫(yī)療和教育等基本公共服務(wù)。這樣，使農(nóng)民“能進(jìn)得了城鎮(zhèn)，也能回得了農(nóng)村”，使其有個(gè)適應(yīng)過(guò)程，沒(méi)有后顧之憂(yōu)，對(duì)城鎮(zhèn)生活樹(shù)立起信心。

（三）分批進(jìn)鎮(zhèn)，控制改革速度

2013年1月7日全國(guó)政法工作電視電話(huà)會(huì)議提出，戶(hù)籍制度改革是2013年四項(xiàng)重點(diǎn)工作之一。打破戶(hù)籍制度將是未來(lái)城鎮(zhèn)化改革的方向，但操作十分復(fù)雜，各省差異很大，只有逐步試點(diǎn)推開(kāi)。選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)改革，是因?yàn)樗鼈兙哂衅渌l(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法相比的優(yōu)勢(shì)，希望能夠在這里探索出有效路徑，把成功經(jīng)驗(yàn)傳到其他地方，促進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”。行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)落戶(hù)全面開(kāi)放，并不意味著所有農(nóng)民和外來(lái)人口一下子都能轉(zhuǎn)戶(hù)。根據(jù)各試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和財(cái)力等實(shí)際情況，肯定無(wú)法接受大量人口同時(shí)涌入。城鎮(zhèn)化也不是讓農(nóng)民和外來(lái)務(wù)工人員“一窩蜂”涌入城鎮(zhèn)，而是必須對(duì)轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城速度進(jìn)行適度控制，分階段、有步驟地進(jìn)行，避免人口涌入規(guī)模超過(guò)試點(diǎn)鎮(zhèn)的人口吸納能力，推高地方政府債務(wù)。同時(shí)，巨額改革成本可以由政府、企業(yè)和轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民等多種力量分擔(dān)。在分批改革的過(guò)程中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)作出糾正與調(diào)整，使改革風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

（四）改革創(chuàng)新，因地制宜

由于受地理位置、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化等因素的影響，各地方在戶(hù)籍改革中的態(tài)度和反應(yīng)存在巨大差異。各試點(diǎn)鎮(zhèn)必須根據(jù)本地的實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行操作，而不能照搬照套其他地方的做法。如，浙江、廣東、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的試點(diǎn)鎮(zhèn)戶(hù)口比安徽、陜西等地的試點(diǎn)鎮(zhèn)戶(hù)口更具吸引力，落戶(hù)條件更高，落戶(hù)對(duì)象除了本地農(nóng)民外，還有很多外來(lái)務(wù)工者。另外，各試點(diǎn)鎮(zhèn)的財(cái)力等情況也存在巨大差異。因此，在戶(hù)籍改革過(guò)程中，必須探索、選擇最適合本地的做法。

（五）實(shí)行居住地原則

近日，廣州市公安局宣布在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一登記為“廣州市居民戶(hù)口”，取消了農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口之分。行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)自身的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，使其實(shí)行居住地原則的戶(hù)籍改革制度更易推行。與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，它們經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，吸引力會(huì)強(qiáng)一些；與北京、上海等大城市相比，這些鎮(zhèn)的人口并未飽和。因此，在這些鎮(zhèn)的戶(hù)籍制度改革可以推行居住地原則，這是一種理想的自動(dòng)登記原則。只要你出生在某地，就自動(dòng)登記為本地戶(hù)籍，以后離開(kāi)出生地，搬到別處，只要在那住到一定時(shí)間，比如一年，就可以申請(qǐng)為本地戶(hù)籍。

參考文獻(xiàn)：

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[3]關(guān)于貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶(hù)口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題意見(jiàn)的通知》有關(guān)問(wèn)題的通知， 1998.

[4]中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì).關(guān)于開(kāi)展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知，2010.

（責(zé)任編輯：趙靜）