周理 王思柳 曹藝濤
[摘 要]發(fā)展型國家理論是針對東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府的作用而提出來的,它強(qiáng)調(diào)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處主導(dǎo)作用,要求在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始階段用政府強(qiáng)力來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種發(fā)展模式一方面可以用強(qiáng)制手段實(shí)現(xiàn)對生產(chǎn)要素的靶向配置,另一方面又可能造成市場邏輯扭曲,導(dǎo)致市場發(fā)育不完善。本文力圖通過對發(fā)展型國家中政府主導(dǎo)作用的考察,通過政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能分析來找出對中國當(dāng)前政治發(fā)展的借鑒意義。
[關(guān)鍵詞]發(fā)展型國家;政府與市場;中國政治;政治發(fā)展
[中圖分類號(hào)]D261.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234(2013)05 — 0035 — 03
二戰(zhàn)結(jié)束至上個(gè)世紀(jì)九十年代這四十年見證了東亞國家如日本、韓國、中國臺(tái)灣、香港、新加坡等國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的巨大進(jìn)步。正如1993年世界銀行在題為“東亞奇跡(The East Asian Miracle)一文中指出的那樣:“東亞八國(日本、韓國、中國臺(tái)灣、新加坡、香港地區(qū)、馬來西亞、泰國、印度尼西亞)在1965-1990年的四分之一世紀(jì)中創(chuàng)造了當(dāng)時(shí)世界最高的經(jīng)濟(jì)奇跡,而且分配比其它國家更平均?!雹?對于東亞這種政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,海內(nèi)外學(xué)者提出了多種不同的解釋路徑。其中尤以查默斯·約翰遜(Chalmers Johnson)提出的發(fā)展型國家理論最為著名。在其著作《通產(chǎn)省與日本奇跡》一書中,約翰遜通過對日本政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)模式,尤其是1926-1978年以通產(chǎn)省為核心的日本經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)在日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所發(fā)揮作用的考察后指出,日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展之所以如此迅速的一個(gè)重要原因是日本政府與產(chǎn)業(yè)界之間存在著一種特殊的密切關(guān)系,“這種關(guān)系的優(yōu)點(diǎn)在于經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)仍歸企業(yè),因此仍能保持高度競爭的長處,同時(shí)又賦于政府對企業(yè)更多的決策權(quán)與影響力?!?〔1〕,約翰遜認(rèn)為“這種特殊的關(guān)系是日本歷史演變、以及日本政府刻意創(chuàng)造的新制度和法規(guī)共同的產(chǎn)物。” 〔2〕 在該書中, 約翰遜提出了區(qū)別與歐美“資本主義紀(jì)律導(dǎo)向國家(Capitalist-regulatory state)”的日本模式——“資本主義發(fā)展型國家(Capitalist- developmental state )”。 在約翰遜之后,發(fā)展型國家的概念已經(jīng)超出了對日本的解釋范圍之外,而被學(xué)者廣泛地運(yùn)用到了包括日本在內(nèi)的東亞國家的發(fā)展模式中,并逐漸形成了具有相當(dāng)影響力的發(fā)展型國家理論。
發(fā)展型國家理論將二戰(zhàn)后的日本和新近崛起的“東亞四小龍”視為典型代表。該理論認(rèn)為,資本主義發(fā)展型國家與紀(jì)律導(dǎo)向國家不同,前者旨在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并為此而利用市場。后者著眼于調(diào)節(jié)市場,以法律來維護(hù)市場秩序。前者主要通過經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)和促進(jìn)市場主體的經(jīng)濟(jì)行為,而后者則主要是通過法律和政策禁止或者限制市場主體經(jīng)濟(jì)行為。前者規(guī)定市場“應(yīng)該干什么”而后者只限制市場“不應(yīng)該干什么?!?〔3〕概括而言,發(fā)展型國家主要有以下幾個(gè)特征〔4〕:
第一,這類國家以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù),大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、勞動(dòng)生產(chǎn)率和競爭能力的提高,而不是優(yōu)先建立福利事業(yè)。東亞幾個(gè)發(fā)展型國家有一個(gè)重要的共性,即二戰(zhàn)時(shí)國家均曾被外族占領(lǐng)過,而且戰(zhàn)后面臨著外部共產(chǎn)主義國家的威脅,因而戰(zhàn)后面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)壯大實(shí)力以面對外部威脅的重要任務(wù)。因而這些國家往往會(huì)借助于民族主義的旗幟來動(dòng)員社會(huì),進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。另外,這些國家之前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展多采取集權(quán)式發(fā)展模式。
第二,有一支精干高效的行政專業(yè)機(jī)構(gòu),實(shí)行專家治國。技術(shù)精英和政治精英在政府部門里發(fā)揮重要作用,這些行政機(jī)構(gòu)往往超脫于政治角逐之外,因而可以保證政策發(fā)展的連續(xù)性和連貫性。在日本是通商產(chǎn)業(yè)省,在韓國是經(jīng)濟(jì)企劃院,在臺(tái)灣是經(jīng)濟(jì)部工業(yè)局。這些機(jī)構(gòu)通常有三個(gè)職責(zé):一是選擇需要加以發(fā)展的產(chǎn)業(yè),即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略。二是選擇最有效的方法來發(fā)展政府所選定的產(chǎn)業(yè),制定最佳的發(fā)展方案,即產(chǎn)業(yè)合理化政策。三是通過指定的戰(zhàn)略部門監(jiān)督企業(yè)間的競爭,以保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常運(yùn)行。這些職責(zé)在遵從市場原則的情況下,以政府干預(yù)的手段來完成。
第三,發(fā)展型國家的政治制度能使該行政機(jī)構(gòu)提出較為全面的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及其配套政策,并能有效的實(shí)行。這就意味著為公職人員隊(duì)伍提供有效辦事的立場和司法等制度結(jié)構(gòu)。它既能制約政府官員的越軌行為,又要能抑制社會(huì)利益集團(tuán)的不正當(dāng)活動(dòng)。其功能還在于隔絕社會(huì)各種利益集團(tuán),以避免社會(huì)干預(yù)過多從而扭曲了國家發(fā)展優(yōu)先次序的選擇。對于這種自主性,以往的學(xué)者認(rèn)為是由于這些國家政治上的威權(quán)獨(dú)裁或者壓制勞工,但是澳大利亞學(xué)者琳達(dá)?維斯、約翰?霍布森通過實(shí)證調(diào)查后認(rèn)為,東亞的發(fā)展型國家在政策制定上享有一種不受多元壓力制約的自主性。這種自主性來自于以下幾個(gè)方面,其一是這些發(fā)展型國家進(jìn)行的土地改革實(shí)質(zhì)上削弱了農(nóng)民階級(jí)的政治權(quán)力,使國家內(nèi)部無人能對國家把農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)移到工業(yè)這種政策進(jìn)行有力的反對?!?〕其二是國內(nèi)社會(huì)力量相對薄弱,同時(shí)國家又通過許多制度化的方式與勞工取得聯(lián)系。其三是官僚人員是在精英領(lǐng)導(dǎo)原則之下被嚴(yán)格的聘用和晉升的。這種穩(wěn)定晉升機(jī)制能鼓勵(lì)官僚人員以長遠(yuǎn)的眼光進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)整。其四,東亞地區(qū)特殊的地緣政治因素使這些國家得到大量的外國援助和進(jìn)入歐美市場的權(quán)力,而外援分配和關(guān)稅是控制在政府手中的,這些也是政府控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段?!?〕
第四、在發(fā)展型國家,政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)是根據(jù)市場規(guī)律來規(guī)劃進(jìn)行的。實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策,政府盡力維護(hù)企業(yè)間的競爭,以規(guī)避國家統(tǒng)治下不可避免的缺乏效率、缺乏動(dòng)機(jī)、營私舞弊及官僚主義作風(fēng)等弊病。在貫徹產(chǎn)業(yè)政策中,政府又要避免過度競爭,以確保不沖擊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)。阿德蘭?利夫特韋奇指出:“國家官僚并不是對市場的替代,而是對市場不足的補(bǔ)充,并為市場運(yùn)轉(zhuǎn)建立必要的制度,協(xié)調(diào)市場行為者之間的沖突?!?〔7〕 這突出的體現(xiàn)在發(fā)展型國家設(shè)置的政策性銀行這一決策之上。
第五,發(fā)展導(dǎo)向國家要有一個(gè)“領(lǐng)航員”機(jī)構(gòu)。它既不能管轄的部門太多,權(quán)力太大,又不能管轄的部門太少,無法行使有效職權(quán)?!?〕在韓國,1961年7月樸正熙政權(quán)上臺(tái)后不久即建立了經(jīng)濟(jì)企劃院,隨后其職權(quán)不斷的得以擴(kuò)大,最后高于其他各部院。在1961-1981年的二十年間,企劃院根據(jù)不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r先后制定了四個(gè)五年經(jīng)濟(jì)計(jì)劃,這對于韓國經(jīng)濟(jì)的振興作出了相當(dāng)大的貢獻(xiàn)。
布朗大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教授羅伯特·韋德進(jìn)一步修正了發(fā)展型國家理論,他提出了“駕馭市場”理論?!?〕即市場在國家“駕馭”下運(yùn)作。這一理論認(rèn)為東亞經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在幾大因果關(guān)系,從第一因果層次上看,首先是程度較高的生產(chǎn)性投資,使新技術(shù)能夠迅速應(yīng)用于實(shí)際生產(chǎn);其次,與不存在政府干預(yù)條件下出現(xiàn)的情況相比較,對某些關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)進(jìn)行更大的投資對于該行業(yè)的發(fā)展有更大的作用;第三,政府的一系列產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)去面對國際市場,進(jìn)行國際競爭,進(jìn)而提高國際競爭力。從第二個(gè)層次上說,某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策本身又是政府一系列經(jīng)濟(jì)政策的結(jié)果。通過實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)、控制和擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制,這些政策使政府能夠指導(dǎo)或駕馭市場的資源配置過程。從第三層次來說,這些產(chǎn)業(yè)政策是得到國家和私人部門的某種組織的許可或支持的?!?0〕
簡言之,發(fā)展型國家具有四個(gè)特征:政府持續(xù)的發(fā)展意愿,具有高度自主性的核心經(jīng)濟(jì)官僚機(jī)構(gòu),緊密的政商關(guān)系,有選擇的產(chǎn)業(yè)政策?!?1〕但是,這種發(fā)展模式存在著巨大的張力,這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
第一,政企關(guān)系方面,經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的自主性與政府的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向之間的張力逐漸增大。一方面,傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)階層實(shí)力逐步增強(qiáng),對于政府的依賴性減弱;新興的產(chǎn)業(yè)對于原有政企關(guān)系又提出了很大的挑戰(zhàn);另外,政府本身也不斷受到特殊利益集團(tuán)和社會(huì)力量的壓力。政府以前常用的經(jīng)濟(jì)干預(yù)工具在一定程度上受到限制,政府對于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)再也不能像以前那樣的順暢了。
第二,全球化的發(fā)展對于發(fā)展型國家這種政府主導(dǎo)型的權(quán)威主義體制構(gòu)成了意識(shí)形態(tài)上的威脅。全球化的一個(gè)重要主張是自由主義。即以貿(mào)易和金融自由為前提的一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這對于以政府主導(dǎo)、企業(yè)自由發(fā)展能力較弱的東亞各國來說顯得尤其嚴(yán)重。面對經(jīng)濟(jì)和金融自由化的要求,發(fā)展型國家內(nèi)部不得不做出局部的讓步,而這又不可避免的帶來了某些政府控制的薄弱環(huán)節(jié)的反彈。1997年的亞洲金融危機(jī)正是從東亞薄弱的金融體系開始爆發(fā)的,當(dāng)時(shí)東亞剛剛起步的金融市場一直是在政府的薄弱控制之下,自主性發(fā)育尚不健全,而對西方相對自由的金融資本的沖擊,金融資本行業(yè)短期之內(nèi)不斷膨脹,并最終釀成爆發(fā)之勢。
第三,經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了社會(huì)內(nèi)部力量的分化,這種分化對于政府的主導(dǎo)作用形成了很大的挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,工人階級(jí)、中產(chǎn)階級(jí)的實(shí)力不斷增強(qiáng),其要求分享發(fā)展成果,實(shí)現(xiàn)自由合理分配的要求不斷提升,這對于政府與產(chǎn)業(yè)界為主導(dǎo)的政治模式逐步構(gòu)成威脅。
第四,發(fā)展型國家的存在很大程度上是對緊張的外部環(huán)境的一種適應(yīng),發(fā)展型政權(quán)的建立及其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)與冷戰(zhàn)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)與軍事對立是分不開的,正是在這種國際環(huán)境下,發(fā)展型國家才能夠集中精力為長期的軍事安全建立工業(yè)基礎(chǔ)。在很大程度上,經(jīng)濟(jì)奇跡是冷戰(zhàn)環(huán)境下軍事安全的副產(chǎn)品。一旦這種軍事緊張環(huán)境趨向緩和,這必然會(huì)削弱發(fā)展型政權(quán)內(nèi)部團(tuán)結(jié)對外的動(dòng)機(jī),使其在政治、軍事對立時(shí)形成的共同發(fā)展意愿開始瓦解,并為政府官員與商業(yè)集團(tuán)的尋租和創(chuàng)租活動(dòng)打開方便之門。” 〔12〕
從1997年亞洲金融危機(jī)之后,東亞國家和地區(qū)由于自身狀況與特點(diǎn),原有的發(fā)展型國家戰(zhàn)略已經(jīng)無法適應(yīng)全球化以及世界經(jīng)濟(jì)一體化的挑戰(zhàn),以民族保護(hù)主義、關(guān)稅壁壘、鼓舞出口,限制進(jìn)口,管制性的產(chǎn)業(yè)政策和行政指導(dǎo)也無法適應(yīng)以高科技知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)展的要求。由此,東亞各發(fā)展型國家紛紛進(jìn)行了政治轉(zhuǎn)型,向著更加民主更加自由的自由發(fā)展模式邁進(jìn)。
發(fā)展型國家理論對于當(dāng)前中國現(xiàn)代化建設(shè)的借鑒作用可以歸結(jié)為兩個(gè)方面:一方面既要堅(jiān)持政府對經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo),另一方面,又要在引導(dǎo)的過程中按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯,進(jìn)一步發(fā)揮市場的主體性作用,逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自由化。
中國學(xué)者胡鞍鋼、王紹光認(rèn)為,“一國的現(xiàn)代化過程,本身就是一個(gè)需要?jiǎng)訂T全社會(huì)的人力資源、物力資源的過程,也是一個(gè)不斷強(qiáng)化國家能力的過程。為了順應(yīng)現(xiàn)代化的要求,動(dòng)員各種社會(huì)資源,團(tuán)結(jié)各種社會(huì)力量,建立穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序,形成全體國民對現(xiàn)代化的共識(shí),維持整個(gè)民族團(tuán)結(jié)和國家統(tǒng)一,都迫切需要一個(gè)更具權(quán)威和強(qiáng)有力的中央政府,不斷提高國家汲取財(cái)政能力,加速本國的現(xiàn)代化進(jìn)程?!?〔13〕發(fā)展型國家理論的一個(gè)重要的方面就是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求有一個(gè)強(qiáng)政府加以引導(dǎo),這對于進(jìn)行建設(shè)有中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的中國來說,意義顯得尤其重要。中國現(xiàn)代化建設(shè)必須有一個(gè)強(qiáng)大的國家能力為后盾。其根據(jù)有國際環(huán)境和國內(nèi)環(huán)境兩個(gè)因素。
首先從國際環(huán)境來看,全球化背景下,國際競爭環(huán)境的復(fù)雜化,促使中國政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必須堅(jiān)持主導(dǎo)地位。經(jīng)濟(jì)史學(xué)家羅斯托將傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)變分為六個(gè)階段,傳統(tǒng)社會(huì)階段、為經(jīng)濟(jì)起飛創(chuàng)造條件階段、起飛階段、向成熟推進(jìn)階段、高額群眾消費(fèi)階段和追求生活質(zhì)量階段等六個(gè)階段。〔14〕羅斯托認(rèn)為,最重要的階段是起飛階段,達(dá)到此階段必須具備三個(gè)條件,一是要有較高的積累比例,二是要建立起飛的主導(dǎo)部門,三是要有制度上的改革,即建立一種能夠保證起飛的制度,以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張。相對于正在進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的中國來說,在日趨激烈的國際競爭中,為了獲得國家競爭力,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛,在其它競爭要素尚未形成或者很不成熟的條件下,中國政府必須履行一種積極的角色。
其次,強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用也受國內(nèi)環(huán)境和國情的影響。第一,對于當(dāng)前政府角色的定位應(yīng)該考慮到歷史因素的影響。對于中國來說,市場缺損而非市場失靈,更能成為解釋政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)的動(dòng)因?!?5〕第二,中國社會(huì)發(fā)展的不平衡性促使政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中采取了政府主導(dǎo)的方式。由于受自然和社會(huì)發(fā)展因素的影響,中國社會(huì)呈現(xiàn)出區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、社會(huì)各階層之間發(fā)展的不平衡,這種不平衡既不符合社會(huì)主義的目標(biāo)又影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康和諧發(fā)展。單純靠市場的力量很難加以彌補(bǔ),因而迫切需要政府的調(diào)節(jié)作用。第三,中國特殊的政治體制轉(zhuǎn)型促進(jìn)政府發(fā)揮更大的作用。以往的體制轉(zhuǎn)型過程中,一些人利用競爭規(guī)劃扭曲、權(quán)力和壟斷等方式產(chǎn)生了強(qiáng)大的既得利益集團(tuán)。這些利益集團(tuán)從政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中獲益最多,奧爾森認(rèn)為,這種既得利益集團(tuán)“會(huì)減緩社會(huì)采用新技術(shù)的能力,減緩為回應(yīng)不斷變化的條件而對資源的再分配,并因此而降低經(jīng)濟(jì)增長率?!?〔16〕因此要想打破這種既得利益集團(tuán)壟斷經(jīng)濟(jì)的問題必須充分發(fā)揮政府的作用,通過政府的強(qiáng)力實(shí)行利益再分配。
在發(fā)揮政府作用的同時(shí),也應(yīng)該看到一方面中國政府的局限性。即政府的邏輯與經(jīng)濟(jì)邏輯之間的張力。政府的邏輯在于追求社會(huì)目標(biāo),追求社會(huì)利益最大化。而市場的目標(biāo)在于追求經(jīng)濟(jì)效率,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)收益最大化。這兩種目標(biāo)之間的張力即是界定政府與市場的標(biāo)準(zhǔn)。另外,我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜化了,依靠簡單的政府主導(dǎo)模式常常產(chǎn)生失誤和波動(dòng),如政府重復(fù)建設(shè)、環(huán)境生態(tài)惡化、分配差距拉大等,因?yàn)樾畔⒌姆稚⒒瘯r(shí)代使集中決策成本加大,政府科學(xué)決策的能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此,在充分發(fā)揮政府對經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)作用的時(shí)候,又要科學(xué)的界定政府權(quán)力邊界,并通過立法的形式對政府的權(quán)力進(jìn)行規(guī)約。
綜上所述,發(fā)展型國家的發(fā)展模式告訴我們,一個(gè)國家現(xiàn)代化的完成,既是政府引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程,又是政府自身完成基本制度構(gòu)建,進(jìn)而回歸政府職責(zé)本身的過程。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素尚未健全的時(shí)期,政府理應(yīng)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民生活水平中發(fā)揮主導(dǎo)作用。一旦市場要素基本具備,經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境成熟的時(shí)候,政府應(yīng)該通過立法方式實(shí)現(xiàn)自身權(quán)力合理合法界定。并進(jìn)一步通過健全制度建設(shè)最終實(shí)現(xiàn)國家角色的民主轉(zhuǎn)型。正如中國學(xué)者郭定平指出的那樣,“根據(jù)中國的歷史發(fā)展和現(xiàn)實(shí)要求力圖在現(xiàn)代化建設(shè)過程中逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治民主這樣兩大目標(biāo),并在它們之間進(jìn)行調(diào)和與平衡?!?〔17〕中國的現(xiàn)代化建設(shè)過程是一個(gè)長期的過程,也是政府由全能型政府向發(fā)展型政府再到民主化政府的轉(zhuǎn)變。這轉(zhuǎn)變應(yīng)該是一條“政府治理與發(fā)展?jié)u進(jìn)民主相結(jié)合、相協(xié)調(diào)、相平衡的政治發(fā)展道路” 〔18〕。
〔參 考 文 獻(xiàn)〕
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〔責(zé)任編輯:杜 宇〕