胡黎明 袁露影

近年來(lái)，津市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模迅速擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)配套設(shè)施面積和數(shù)量不斷增加。但設(shè)施農(nóng)用地管理制度不健全，呈現(xiàn)發(fā)展無(wú)序的狀況。黨的十八大提出，要“全面促進(jìn)資源節(jié)約，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”。為貫徹落實(shí)政策精神，在全面掌握津市設(shè)施農(nóng)用地現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地管理，防止濫占亂用土地，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)的健康有序發(fā)展，國(guó)土資源局對(duì)津市設(shè)施農(nóng)用地的情況開(kāi)展了調(diào)研，并提出了一些意見(jiàn)建議。

津市市設(shè)施農(nóng)用地現(xiàn)狀

津市市總?cè)丝?6萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口15萬(wàn)人。土地面積83.24萬(wàn)畝，耕地面積32.44萬(wàn)畝，2011年全市農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值7.1億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值49%，農(nóng)業(yè)已成為農(nóng)民增收的支柱產(chǎn)業(yè)。截至目前，津市市各類(lèi)畜禽養(yǎng)殖用地面積為753.21畝，占用耕地115.76畝，占用林地123畝。其中生豬規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)27家，蛋雞和肉雞規(guī)模養(yǎng)殖24家，蛋雞和蛋鴨規(guī)模養(yǎng)殖6家，兔、羊、鴿子、鵝、肉牛和魚(yú)規(guī)模養(yǎng)殖各1家。

目前，津市市設(shè)施農(nóng)用地管理存在一些問(wèn)題。

首先，用地缺乏有效管理。據(jù)調(diào)查，全市7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，占用耕地115.76畝，占用林地123畝。目前，津市設(shè)施農(nóng)用地的用地企業(yè)或個(gè)人一般都直接與村委協(xié)商，農(nóng)業(yè)及其配套用地在土地承包流轉(zhuǎn)中，與農(nóng)戶(hù)簽訂臨時(shí)土地租賃合同，用地選址、用地面積都由轉(zhuǎn)入方自行決定，并未對(duì)設(shè)施農(nóng)用地進(jìn)行立項(xiàng)管理，沒(méi)有相關(guān)的法規(guī)文件約束，導(dǎo)致違規(guī)占用耕地、無(wú)限制擴(kuò)大用地范圍、農(nóng)民利益受到損害。且津市設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的形式多為農(nóng)戶(hù)、企業(yè)主自主開(kāi)發(fā)型，缺乏發(fā)展規(guī)劃和管理，農(nóng)用地零星分布、資金投入低、配套設(shè)施不完備。

其次，審批缺乏有序操作。目前，津市的農(nóng)用地審批，只要用地申請(qǐng)者向當(dāng)?shù)卣岢鲇玫厣暾?qǐng)，政府簽字確認(rèn)即可使用土地，而申請(qǐng)書(shū)中沒(méi)有明確用地時(shí)間、用地面積等相關(guān)事宜，對(duì)于占用耕地的，更未要求其簽訂復(fù)墾協(xié)議。由于缺乏有序的審批程序，致使用地者隨意占用耕地、擴(kuò)大用地范圍，造成土地甚至是優(yōu)質(zhì)耕地流失。

第三，部門(mén)缺乏有機(jī)配合。設(shè)施農(nóng)用地的管理需要相關(guān)部門(mén)明確職責(zé)、密切配合，但目前農(nóng)業(yè)、環(huán)保、畜牧等部門(mén)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未將津市設(shè)施農(nóng)用地納入日常管理，相應(yīng)責(zé)任追究制度不完善，部門(mén)之間分工合作不明確，沒(méi)有形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。出現(xiàn)問(wèn)題后，各部門(mén)不能及時(shí)予以制止、責(zé)令限期糾正和整改，導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)和破壞。

第四，環(huán)境缺乏有力保障。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，津市設(shè)施農(nóng)用地多用于養(yǎng)殖畜禽，以小規(guī)模飼養(yǎng)為主，農(nóng)民住房往往是前住人后養(yǎng)畜，衛(wèi)生環(huán)境差。隨著生豬和家禽養(yǎng)殖量的不斷增多，一些養(yǎng)殖戶(hù)將畜禽排泄物隨意堆放，周?chē)鷲撼魪浡?。這種人畜混居養(yǎng)殖方式，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全、公共衛(wèi)生安全和生態(tài)環(huán)境安全的要求，不利于畜禽品種改良和規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞。

對(duì)策與建議

出臺(tái)政策，加強(qiáng)規(guī)范管理。為切實(shí)加強(qiáng)津市設(shè)施農(nóng)用地管理，根據(jù)《國(guó)土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）等文件精神，結(jié)合津市實(shí)際，征求農(nóng)業(yè)、環(huán)保、林牧漁業(yè)、規(guī)劃、水利等有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)和深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研的基礎(chǔ)上制定《津市市設(shè)施農(nóng)用地管理實(shí)施細(xì)則》和操作規(guī)范。一是明確設(shè)施農(nóng)用地劃分范圍。明確設(shè)施農(nóng)業(yè)的用地范圍主要是生產(chǎn)設(shè)施用地（如畜禽舍、養(yǎng)殖池等）和附屬設(shè)施用地（如生活管理用房、農(nóng)村道路等），禁止以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光項(xiàng)目以及各類(lèi)農(nóng)業(yè)園區(qū)。涉及經(jīng)營(yíng)永久性餐飲、住宿、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、中高檔展銷(xiāo)等用地，均不屬于設(shè)施農(nóng)用地范圍，應(yīng)按非農(nóng)建設(shè)用地管理。二是科學(xué)編制設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該在相關(guān)職能部門(mén)的統(tǒng)一指導(dǎo)下編制好本轄區(qū)內(nèi)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃。該規(guī)劃應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等有關(guān)要求，合理確定設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)模、布局，嚴(yán)禁設(shè)施農(nóng)用地占用基本農(nóng)田。三是強(qiáng)化節(jié)約集約用地意識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各職能部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)企業(yè)興建農(nóng)業(yè)設(shè)施應(yīng)盡量利用未利用地和低效閑置地，不占或少占耕地，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田。財(cái)政部門(mén)設(shè)立復(fù)耕資金專(zhuān)項(xiàng)賬戶(hù)，按規(guī)定繳納復(fù)墾保證金。在建設(shè)過(guò)程中，附屬設(shè)施占用的耕地，由經(jīng)營(yíng)者按照“占一補(bǔ)一”的要求負(fù)責(zé)補(bǔ)充占用的耕地，并做到先補(bǔ)后占。沒(méi)有條件補(bǔ)充耕地的，可以根據(jù)附屬設(shè)施占用耕地面積，按規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)。

明確職責(zé)，規(guī)范審批程序。根據(jù)《通知》精神，需制定一套既合法又便于操作的審批流程，明確各部門(mén)職責(zé)。設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目大多時(shí)效性、季節(jié)性較強(qiáng)，對(duì)報(bào)送材料應(yīng)該嚴(yán)格審查，不符合要求的材料，當(dāng)面告知并說(shuō)明理由。對(duì)一些可能造成生態(tài)環(huán)境影響的設(shè)施農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)項(xiàng)目，還要取得林牧漁業(yè)和環(huán)保部門(mén)出具的審查意見(jiàn)。同時(shí)，經(jīng)審批同意實(shí)施的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，政府應(yīng)該委托市國(guó)土部門(mén)發(fā)放用地批準(zhǔn)通知書(shū)，使設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審批項(xiàng)目進(jìn)一步規(guī)范。

嚴(yán)格監(jiān)管，建立規(guī)范機(jī)制。《通知》對(duì)具體的操作模式、實(shí)施步驟、文本格式等沒(méi)有形成統(tǒng)一規(guī)范，也缺乏相應(yīng)配套文件的有效支持。我局結(jié)合近年來(lái)的項(xiàng)目用地辦理經(jīng)驗(yàn)和國(guó)土部門(mén)工作特點(diǎn)，本著規(guī)范管理、資料完備、便于操作的原則，建議從以下三個(gè)方面加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管：一是強(qiáng)化基層管理職能，為管理把好關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所在設(shè)施農(nóng)用地審批過(guò)程中負(fù)有重要職責(zé)。在實(shí)地踏勘過(guò)程中，國(guó)土所應(yīng)做好土地利用現(xiàn)狀記錄，并邀請(qǐng)農(nóng)經(jīng)部門(mén)、村委會(huì)代表等一起實(shí)地踏勘，以減少設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目報(bào)批和建設(shè)過(guò)程中的矛盾。同時(shí)國(guó)土所還要全程參與設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目的施工放點(diǎn)、綜合驗(yàn)收、執(zhí)法巡查等相關(guān)工作，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施和嚴(yán)格按批準(zhǔn)條件使用土地，發(fā)現(xiàn)違法用地的須及時(shí)制止和報(bào)告。二是加強(qiáng)內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)，完善報(bào)批材料。國(guó)土系統(tǒng)內(nèi)部明確各自職能，在各自職能范圍內(nèi)為設(shè)施農(nóng)用地的報(bào)批提供材料和技術(shù)支持。對(duì)設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目是否符合土地利用總體規(guī)劃出具示意圖和審查意見(jiàn)，合理確定設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)模、布局，不占或少占耕地，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田，并對(duì)申報(bào)材料進(jìn)行審查和報(bào)批；確保對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議，確認(rèn)附屬設(shè)施等各類(lèi)用地的地類(lèi)和面積，設(shè)施農(nóng)用地經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，做好土地利用變更調(diào)查和臺(tái)賬登記；設(shè)施農(nóng)用地上報(bào)后，定期執(zhí)法巡查，做好后期的全程跟蹤管理。三是建立共同責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)全程監(jiān)督。設(shè)施農(nóng)用地申請(qǐng)經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，相關(guān)部門(mén)應(yīng)各司其職，加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地全程管理，確保設(shè)施農(nóng)業(yè)規(guī)范用地。履行施工放樣和綜合驗(yàn)收程序。項(xiàng)目建設(shè)前，由國(guó)土部門(mén)牽頭，會(huì)同項(xiàng)目所在地政府、農(nóng)業(yè)、村委等部門(mén)進(jìn)行施工放樣標(biāo)定界址點(diǎn)后，正式動(dòng)工建設(shè)。整體工程竣工后，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者向農(nóng)業(yè)和國(guó)土部門(mén)申請(qǐng)驗(yàn)收，項(xiàng)目所在地政府、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等部門(mén)對(duì)用地面積，建筑層次、用途進(jìn)行綜合驗(yàn)收，不符合設(shè)施農(nóng)用地批準(zhǔn)條件的，按違法用地查處。確保設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目到期復(fù)墾。試用期滿(mǎn)后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者需要續(xù)辦用地的，在到期前一個(gè)月內(nèi)提出續(xù)辦申請(qǐng)，符合條件的按程序辦理相關(guān)手續(xù)。不符合條件的，自行組織復(fù)耕，并由市國(guó)土部門(mén)直至驗(yàn)收。

齊抓共管，助推生態(tài)建設(shè)。建立管理共同機(jī)制。職能部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地的巡查力度，發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地，破壞生態(tài)環(huán)境、違規(guī)占用林地、擅自改變?cè)O(shè)施農(nóng)用地用途，設(shè)施農(nóng)用地到期不復(fù)墾等不按規(guī)定使用土地的相關(guān)行為的，應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合相關(guān)部門(mén)采取有效措施，及時(shí)制止生產(chǎn)和破壞行為，并明確由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府負(fù)責(zé)拆除、復(fù)墾，形成設(shè)施農(nóng)用地共抓共管的良好局面。應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查研究，做好政策法規(guī)宣傳，教育廣大干部群眾強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保意識(shí)，依法合理用地。用地者應(yīng)按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、適度規(guī)模、規(guī)范管理、綜合利用的思路，充分考慮水源、交通、污染等環(huán)境因素，盡可能地使畜禽排泄物就地轉(zhuǎn)化為能源或有機(jī)肥料，確保設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)達(dá)到清潔生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。

（作者單位：津市市國(guó)土資源局）