案情簡介

申請人：陳正興、高響秋、高有朝、陳應(yīng)青、宋六名

被申請人：某縣國土資源局

申請人陳正興、高響秋、高有朝、陳應(yīng)青、宋六名不服某縣國土資源局行政不作為，于2012年5月向B市國土資源局申請行政復(fù)議。

申請人稱其系某縣祿山鄉(xiāng)祿山村村民，在該村擁有合法的土地使用權(quán)及房產(chǎn)。2011年7月以來，有關(guān)單位以進(jìn)行項目建設(shè)為由強(qiáng)令申請人騰房搬遷，但他們拒不出示拆遷相關(guān)手續(xù)，沒有任何政府征地批準(zhǔn)文件，也不按照國家規(guī)定對申請人進(jìn)行合法、合理的補(bǔ)償，動用各種機(jī)械強(qiáng)行拆除了申請人的房屋，非法占用其土地。

申請人請求被申請人對非法占用申請人宅基地的違法行為立案查處，但被申請人未對申請人的查處申請給予任何回復(fù)。

被申請人認(rèn)為其申請已過復(fù)議期限，并提供了其收到申請人郵寄《土地違法查處申請書》的郵件單，證實其收到郵寄單的時間是2011年10月，但申請人于2012年5月才申請行政復(fù)議，已過了60天的申請復(fù)議的期限。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為申請人的申請過了法定的申請復(fù)議期限，因此，駁回了申請人的行政復(fù)議申請。

案例評析

焦點一：本案是否屬于信訪事項。有人認(rèn)為根據(jù)《湖南省土地監(jiān)察條例》，接到土地違法行為的舉報后，符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)予以立案；不符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)將原因告知有關(guān)單位或者舉報人。因此，被申請人收到申請人的投訴后，應(yīng)當(dāng)予以查處；被申請人未按《湖南省土地監(jiān)察條例》的規(guī)定予以查處，其行為確有不當(dāng)之處。復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令被申請人予以查處。有人認(rèn)為申請人的舉報行為屬信訪事項。國務(wù)院《信訪條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動?！?本案中，陳正興等村民以書信形式向國土局反映情況，提出投訴請求，屬于國務(wù)院《信訪條例》第二條規(guī)定的信訪行為。參考最高人民法院（2005）行立他字第4號答復(fù)意見中，“信訪人對信訪機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規(guī)定的職責(zé)不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理”的規(guī)定，陳正興等村民要求國土局對所舉報事項履行法定職責(zé)的訴訟請求，不是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的受案范圍。

焦點二：是否超過了復(fù)議期限。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益申請行政復(fù)議的，除法律規(guī)定的申請期限超過60日的外，申請行政復(fù)議的期限為知道該具體行政行為起60日內(nèi)。本條所說不服具體行政行為應(yīng)該作廣義理解，即包括不服行政機(jī)關(guān)不作為行為。因《行政復(fù)議法》第二條（“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本辦法”）及整個第三章“行政復(fù)議申請”的內(nèi)容，都沒有對公民、法人及其他組織不服行政機(jī)關(guān)不作為另行作出規(guī)定，只有行政機(jī)關(guān)具體行政行為的表述，如不作廣義解釋，即不將不作為定義為具體行政行為中，則出現(xiàn)了內(nèi)容的空白。因此，不服不作為的復(fù)議申請也適用第九條的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第十六條第一款第（一）項的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)有履行期限規(guī)定，而行政機(jī)關(guān)未履行的，行政復(fù)議申請自履行期限屆滿計算。因此，申請人應(yīng)當(dāng)自被申請人履行法定職責(zé)的期限規(guī)定屆滿起60日內(nèi)向本局申請行政復(fù)議。根據(jù)《湖南省土地監(jiān)察條例》的規(guī)定，土地管理部門應(yīng)在7日內(nèi)決定是否立案，其查處土地違法案件的期限，法律法規(guī)有規(guī)定的，從其規(guī)定；沒有規(guī)定的，一般應(yīng)當(dāng)自立案查處起30日內(nèi)作出處理決定，重大案件經(jīng)立案機(jī)關(guān)的主管負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長30日。本案中，土地管理部門立案、查處土地違法案件的最長期限為67日。申請人于2011年10月10日向被申請人舉報土地違法行為，2012年5月14日申請行政復(fù)議，已超過了法律規(guī)定的期限。申請人的行政復(fù)議申請不符合《行政復(fù)議法實施條例》規(guī)定的受理條件。

預(yù)防建議：被申請人未按照法律規(guī)定履行法定職責(zé)確有不當(dāng)。本案中復(fù)議機(jī)關(guān)未對此作出評價，而是以申請人的申請超過了行政復(fù)議時效為由，駁回了申請人的申請。

對于群眾的來信來訪應(yīng)當(dāng)予以重視，認(rèn)真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民群眾服務(wù)。

辦案依據(jù)：《行政復(fù)議法》第九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。

因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。

《行政復(fù)議法實施條例》第十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依照行政復(fù)議法第六條第（八）項、第（九）項、第（十）項的規(guī)定申請行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)未履行的，行政復(fù)議申請期限依照下列規(guī)定計算：

（一）有履行期限規(guī)定的，自履行期限屆滿之日起計算；

（二）沒有履行期限規(guī)定的，自行政機(jī)關(guān)收到申請滿60日起計算。

（評析單位：長沙市國土資源局）

律師觀點

意見一：有關(guān)農(nóng)村宅基地土地使用權(quán)的確權(quán)問題

依照《中華人民共和國土地管理法》第八條規(guī)定（“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”）第十一條規(guī)定（“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)”）第十三條（“依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不的侵犯”），本案的首要是要確認(rèn)陳正興、高響秋、高有朝、陳應(yīng)青、宋六名對其主張權(quán)利的土地及附著房產(chǎn)的合法性，即上述當(dāng)事人是否進(jìn)行了土地使用權(quán)的確權(quán)登記，擁有相應(yīng)的縣（市）人民政府頒發(fā)《集體土地使用證》。這是上述當(dāng)事人主張權(quán)利的前提條件。

意見二：有關(guān)本案（行政不作為）是否屬于行政復(fù)議范圍問題

行政不作為，理論上是指行政機(jī)關(guān)負(fù)有相應(yīng)之職權(quán)卻不履行其職責(zé)，從而形成對行政相對人之權(quán)利的消極侵害。在對行政不作為案件的審查中，除對其進(jìn)行一般的立案審查，即對起訴人是否具備原告之訴訟主體資格、有無超出法定的起訴期限進(jìn)行審查之外，還應(yīng)重點審查以下幾個方面：

一是被訴的行政機(jī)關(guān)是否具有必須履行某種行為的法定職責(zé)。即本案的被申請人是否具有必須對非法占用申請人宅基地的違法行為進(jìn)行立案查處的法定職責(zé)。

二是原告是否向行政機(jī)關(guān)提出履行法定職責(zé)的申請或要求。

三是申請的答復(fù)是否有法律規(guī)定的期限。依《行政訴訟法解釋》第三十九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！币勒赵摋l規(guī)定，在法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件未對行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定之外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)對行政相對人的申請事項作出答復(fù)，否則即構(gòu)成行政不作為。從本案反映的情況上述條件都滿足，則可以確定本案被申請人構(gòu)成行政不作為。

而對于行政不作為是否屬于行政復(fù)議范圍，《行政復(fù)議法》第六條第九項有關(guān)行政復(fù)議的范圍規(guī)定：“申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的?！鄙鲜鰲l款可以作為本案申請行政復(fù)議的依據(jù)。

意見三：本案是否已過行政復(fù)議時效的問題

根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第十六條第一款第（一）項的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)有履行期限規(guī)定，而行政機(jī)關(guān)未履行的，行政復(fù)議申請自履行期限屆滿計算。因此，申請人應(yīng)當(dāng)自被申請人履行法定職責(zé)的期限規(guī)定屆滿起60日內(nèi)向本局申請行政復(fù)議。根據(jù)《湖南省土地監(jiān)察條例》的規(guī)定，土地管理部門應(yīng)在7日內(nèi)決定是否立案，其查處土地違法案件的期限，法律法規(guī)有規(guī)定的，從其規(guī)定；沒有規(guī)定的，一般應(yīng)當(dāng)自立案查處起30日內(nèi)作出處理決定，重大案件經(jīng)立案機(jī)關(guān)的主管負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長30日。本案中，土地管理部門立案、查處土地違法案件的最長期限為67日。申請人于2011年10月10日向被申請人舉報土地違法行為，2012年5月14日申請行政復(fù)議，已超過了法律規(guī)定的期限。因此申請人的行政復(fù)議申請不符合《行政復(fù)議法實施條例》規(guī)定的受理條件。

意見四：本案的后續(xù)救濟(jì)措施建議

《行政訴訟法》第三十八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到申請書之日起兩個月內(nèi)作出決定。法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。 申請人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外?！钡谒氖畻l：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的十日內(nèi)，可以申請延長期限，由人民法院決定。”因此鑒于本案行政復(fù)議申請因時效問題已經(jīng)被駁回，建議盡快向有管轄權(quán)的人民法院提出行政訴訟，以維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（點評律師：上海建緯（長沙）律師事務(wù)所律師聶慧琴）