顏學(xué)毛

美國是經(jīng)濟(jì)超級(jí)大國，也是土地資源大國。在其發(fā)展歷程中，對(duì)土地的利用和管理有得有失，值得我們認(rèn)真研究并引以為鑒。

美國土地利用管理的歷史變遷

城鎮(zhèn)發(fā)展模式經(jīng)歷了從無序蔓延向精明增長的轉(zhuǎn)變。二次大戰(zhàn)后，伴隨著人口暴增、經(jīng)濟(jì)繁榮和小汽車普及，美國大城市出現(xiàn)了“郊區(qū)化”現(xiàn)象，即中心城市人口停止增長甚至負(fù)增長，而近郊小城鎮(zhèn)人口卻迅速增加。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，在人口郊區(qū)化的基礎(chǔ)上又完成了產(chǎn)業(yè)郊區(qū)化。新區(qū)像野草般蔓延，伸向原來的農(nóng)田、牧場和森林。城市用地的無序擴(kuò)張，消耗了巨量土地資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，佛羅里達(dá)州2000年的農(nóng)田面積與1960年相比，損失了近40%，其他州的情況大致相同。這樣的損失速度，引起了美國社會(huì)廣泛關(guān)注。一些地方開始對(duì)這種不可持續(xù)的增長方式進(jìn)行反思，并提出了交通導(dǎo)向型開發(fā)模式、劃定城市增長邊界、宗地再開發(fā)等土地利用策略和措施。這些都被納入到“精明增長”的政策框架之內(nèi)。“精明增長”在土地利用方面提出了一系列原則，如鼓勵(lì)利用建成區(qū)內(nèi)低效用地；保護(hù)開放空間、農(nóng)田、風(fēng)景區(qū)和生態(tài)敏感地；提供多樣化住房選擇；鼓勵(lì)緊湊型建筑設(shè)計(jì)。俄勒岡、佛羅里達(dá)、馬里蘭等州均實(shí)施了“精明增長”計(jì)劃，在控制城市擴(kuò)展方面取得了顯著成效。

土地利用目標(biāo)經(jīng)歷了由全面開發(fā)向嚴(yán)格保護(hù)的轉(zhuǎn)變。由于自然條件優(yōu)越，美國政府和民眾曾一度忽視保護(hù)土地資源的重要性，土地利用粗放。特別是在西部大開發(fā)過程中，掠奪式的經(jīng)營使土地資源遭到嚴(yán)重破壞。1934年美國發(fā)生了震驚世界的“黑風(fēng)暴”，西部大平原600多萬畝農(nóng)田上的3億多噸表土被刮走，波及27個(gè)州。此次事件后，美國對(duì)土地開發(fā)政策進(jìn)行了深刻反思，土地利用思路開始從全面開發(fā)、粗放利用向嚴(yán)格保護(hù)轉(zhuǎn)變。美國國會(huì)相繼通過一系列法令，范圍涵蓋土壤保持、農(nóng)田保護(hù)、小流域管理、洪水防治、控制采伐和自由放牧等。此外，還采取了實(shí)施農(nóng)業(yè)區(qū)劃、對(duì)農(nóng)地給予稅收優(yōu)惠、土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓、土壤保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃、休耕等一系列經(jīng)濟(jì)和行政手段，加強(qiáng)農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)。

土地利用規(guī)劃經(jīng)歷了從實(shí)體規(guī)劃向綜合規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)前，美國的城市和土地利用規(guī)劃主要著重于物質(zhì)建設(shè)和空間形態(tài)布局等實(shí)體要素，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等非物質(zhì)性要素缺乏考量，從本質(zhì)上講是一種實(shí)體規(guī)劃。如19世紀(jì)由朗方完成的華盛頓規(guī)劃、由威廉·潘恩完成的費(fèi)城規(guī)劃，均只是按照美學(xué)設(shè)計(jì)的城市建設(shè)藍(lán)圖。20世紀(jì)后，土地利用規(guī)劃逐步融入社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等內(nèi)容，開始從實(shí)體規(guī)劃向綜合規(guī)劃轉(zhuǎn)型。綜合規(guī)劃的內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、各類用地配置與布局、增長管理、公共服務(wù)設(shè)施、社區(qū)安全、歷史文化保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)再發(fā)展、城市設(shè)計(jì)等多項(xiàng)內(nèi)容。在效力上，綜合規(guī)劃是涉及土地利用各項(xiàng)活動(dòng)的基本依據(jù)，編制各類專項(xiàng)規(guī)劃、專區(qū)規(guī)劃、區(qū)劃條例、土地細(xì)分以及建設(shè)各類項(xiàng)目都必須符合綜合規(guī)劃。

土地再次開發(fā)經(jīng)歷了由城市更新向社區(qū)開發(fā)的轉(zhuǎn)變。為解決中心城區(qū)衰敗問題，美國于1949年至1972年期間開展了大規(guī)模的城市更新運(yùn)動(dòng)。約1100座城市開展了2800項(xiàng)更新工程，拆除60萬左右單元的房屋，搬遷200多萬居住人口，涉及城市用地120多萬畝?？陀^地講，這一運(yùn)動(dòng)取得了一定效益，對(duì)美國城市地理分布及城市化進(jìn)程產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。但在大多數(shù)地方，更新僅僅被視為單純的物質(zhì)環(huán)境建設(shè)，沒有將社會(huì)、文化等因素考慮進(jìn)去，帶來了新的社會(huì)矛盾，改造過的地方很快又變成新的貧民窟。城市地價(jià)過高、開發(fā)過度、人地關(guān)系不協(xié)調(diào)等問題更加突出。一些簡單化的操作也使不少歷史文化建筑遭到破壞。鑒此，1974年聯(lián)邦政府的《住房和社區(qū)開發(fā)法》終止了城市更新計(jì)劃，代之以富有人文色彩的社區(qū)開發(fā)計(jì)劃。改造城市的方式從以開發(fā)商為主進(jìn)行大拆大建，轉(zhuǎn)向以社區(qū)自己組織進(jìn)行小規(guī)模、分階段漸進(jìn)式改善，著力于社區(qū)的培養(yǎng)、延續(xù)和可持續(xù)性發(fā)展，注重社區(qū)事務(wù)公眾參與；在城市用地再開發(fā)方面，不再提倡全面拆除重建，主要著重于舊建筑的改善和再利用，以及對(duì)低效建設(shè)用地做“填空式”開發(fā)。

美國土地利用管理的主要特點(diǎn)

宏觀調(diào)控與微觀管理并重。美國是分權(quán)、分稅制國家，聯(lián)邦、州和地方在土地的所有、使用和受益上各自獨(dú)立。聯(lián)邦政府除直接管理聯(lián)邦公有土地外，主要是運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段對(duì)土地利用行為進(jìn)行宏觀調(diào)控和引導(dǎo)。聯(lián)邦政府先后出臺(tái)了一系列涉及土地利用的資源環(huán)境法案。各州在制定本州法律、各地在編制土地利用規(guī)劃時(shí)，都必須遵守聯(lián)邦法律。同時(shí)，聯(lián)邦政府還通過公共投資、設(shè)立專項(xiàng)基金、調(diào)整住房政策等手段引導(dǎo)地方政府和土地使用者合理利用土地。在微觀管理方面，則是由地方政府通過以區(qū)劃條例、土地細(xì)分、場址規(guī)劃審查等手段，直接規(guī)范土地利用行為。區(qū)劃條例是地方政府控制土地利用的主要措施，其嚴(yán)格規(guī)定了土地使用的具體指標(biāo)，如地塊面積、用途、開發(fā)強(qiáng)度、建筑體量等，對(duì)土地利用的調(diào)整可謂“面面俱到”。

維護(hù)公益與保護(hù)私益并重。美國的私有土地約占全國總面積的58%。作為私有財(cái)產(chǎn)，土地可以買賣和租賃，但土地的所有和使用者并不享有絕對(duì)處置權(quán)。美國政府對(duì)私有土地利用制定了嚴(yán)格的管理制度。其基本原則就是不能在私有土地上進(jìn)行“有害公益”的行為。主要手段則是實(shí)施土地用途管制制度。對(duì)此，各州政府規(guī)定各異，如有的禁止在房屋后院養(yǎng)殖或屠宰牲口，有的禁止在屋前的土地上堆放雜物阻礙道路和水路。盡管為了維護(hù)公共利益，政府在私有土地利用上附加了諸多控制條件，但并不意味著可以隨意侵害個(gè)人土地權(quán)益。在美國，對(duì)土地私益的保護(hù)與維護(hù)公益同等重要。其重要體現(xiàn)就是在土地征收上實(shí)行嚴(yán)格的法律制度。國家可以動(dòng)用“征收權(quán)”把私人土地轉(zhuǎn)變?yōu)楣?，但征收目的必須是公共使用，且必須給予公正補(bǔ)償并經(jīng)過正當(dāng)程序。

編制規(guī)劃與實(shí)施規(guī)劃并重。美國聯(lián)邦政府對(duì)規(guī)劃不實(shí)行集中統(tǒng)一管理，也沒有制定涉及全國范圍的土地利用規(guī)劃，但各類涉及土地利用的規(guī)劃相互銜接、相互補(bǔ)充，在引導(dǎo)和規(guī)范土地利用行為方面發(fā)揮著重要作用。其土地利用規(guī)劃在類別上大致分綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和增長管理規(guī)劃，在層級(jí)上大致分區(qū)域級(jí)、州級(jí)、亞區(qū)域級(jí)、縣級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)。編制完成的規(guī)劃一經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，便具有法律效力。在實(shí)施規(guī)劃上，很多地方的規(guī)劃歷經(jīng)多年，都堅(jiān)持了既定規(guī)劃方針，沒有因?yàn)檎孢M(jìn)行方向性調(diào)整。如圣地亞哥在1926年制定第一個(gè)綜合規(guī)劃，由于城市的大規(guī)模發(fā)展目前也只有兩次大的調(diào)整。

行政引導(dǎo)與公眾參與并重。美國的地方政府均建立了健全的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)土地利用的引導(dǎo)、管理和監(jiān)督。據(jù)稱，全美所有5萬人以上的城市都設(shè)有規(guī)劃委員會(huì)，5千人至5萬人口的城鎮(zhèn)中，約有90%設(shè)有規(guī)劃委員會(huì)。規(guī)劃委員會(huì)的主要職責(zé)是在規(guī)劃內(nèi)容和決定方面協(xié)調(diào)政府與民眾關(guān)系，并對(duì)規(guī)劃機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。而規(guī)劃局、社區(qū)發(fā)展局等規(guī)劃機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)則是編制和實(shí)施規(guī)劃。為確保土地規(guī)劃科學(xué)合理并得到廣泛認(rèn)可，在規(guī)劃編制和實(shí)施過程中，政府高度重視公眾參與?？梢哉f，公眾參與規(guī)劃在美國已經(jīng)成為一種社會(huì)民主制度，反映在土地利用管理的各項(xiàng)制度中。實(shí)際上，因?yàn)橐?guī)劃問題事關(guān)每個(gè)人切身利益，美國的民眾也樂于參與其中，積極建言獻(xiàn)策。

對(duì)我國土地利用管理的幾點(diǎn)啟示

要堅(jiān)決貫徹落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，切實(shí)轉(zhuǎn)變土地利用方式。改革開放以來，我國用地表現(xiàn)為建設(shè)用地總量快速增加和粗放利用。隨著資源環(huán)境約束日益強(qiáng)化，我們必須轉(zhuǎn)變增長方式、實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式集約型發(fā)展，要大幅提高土地利用效率和承載的產(chǎn)出效益，努力以較少的土地資源占用支撐經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展。

要統(tǒng)籌開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地利用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益有機(jī)統(tǒng)一。構(gòu)建和諧的人地關(guān)系，必須把質(zhì)量管理、生態(tài)管護(hù)作為土地利用管理的重要任務(wù)。要始終堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；在土地修復(fù)和開發(fā)活動(dòng)中，要尊重生態(tài)規(guī)律，避免造成對(duì)生態(tài)的破壞。

要始終堅(jiān)持以人為本，維護(hù)群眾土地權(quán)益。在我國，各類主體圍繞土地的利益調(diào)整和糾紛已經(jīng)成為引發(fā)社會(huì)矛盾的重要因素。必須加快推進(jìn)征地制度改革，建立公平、共享的土地增值收益分配機(jī)制，改革重點(diǎn)應(yīng)放在保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益上。

要健全相關(guān)法律制度，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃管理。我國土地規(guī)劃管理存在規(guī)劃嚴(yán)肅性和權(quán)威性不強(qiáng)、規(guī)劃公眾參與程度不夠、與其他規(guī)劃銜接不緊、規(guī)劃修改制約不嚴(yán)等問題。要加快土地規(guī)劃法制建設(shè)，從根本上解決這些問題。

（作者為湖南省國土資源廳黨組副書記、副廳長，此為作者參加湖南省委組織部舉辦的“美國環(huán)境與城市可持續(xù)發(fā)展專題培訓(xùn)班”的考察報(bào)告，有刪節(jié)）