曹亦云

【摘要】 鐵路建設(shè)資金從巨量投入到如今的籌資困難，都在時刻呼喚內(nèi)部審計(jì)突破自身的審計(jì)局限性，將觸角深入到參建單位，從而發(fā)揮重要的資金流向監(jiān)管作用，以保證建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施并實(shí)現(xiàn)投資效益。文章從抽審參建單位重大意義出發(fā)，深入分析了抽審參建單位的法律依據(jù)，根據(jù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，制定審計(jì)實(shí)施內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)重大問題的移交和具體審計(jì)方法，實(shí)用性較強(qiáng)，為進(jìn)一步研究內(nèi)部審計(jì)從監(jiān)管建設(shè)資金流向出發(fā)，如何對參建單位建設(shè)資金的管理和使用實(shí)施審計(jì)提供線索。

【關(guān)鍵詞】 鐵路； 建設(shè)資金； 流向監(jiān)管； 內(nèi)部審計(jì)

鐵路建設(shè)項(xiàng)目是建設(shè)單位通過合同契約的形式將建設(shè)資金合理高效地分配給實(shí)施主體，實(shí)施主體獲得直接支配合同內(nèi)建設(shè)資金的權(quán)利，建設(shè)單位必須通過對建設(shè)資金的監(jiān)督和管理以及實(shí)施主體之間的互控與牽制，促使建設(shè)資金按時完整轉(zhuǎn)化為實(shí)體工程，在這個實(shí)施主體中主要包括設(shè)計(jì)、監(jiān)理和施工單位。由于鐵路建設(shè)主要采取工程總承包的形式發(fā)包工程，所以施工單位承擔(dān)了包括施工圖設(shè)計(jì)、物資設(shè)備采購、工程實(shí)施等主要工作，相應(yīng)獲取了較多的建設(shè)資金支配權(quán)，而建設(shè)單位除了建設(shè)管理工作，主要負(fù)責(zé)征地拆遷，對建設(shè)資金的直接支配量相對較少。以某鐵路工程為例，參建單位合同總價169 188萬元，占概算總額221 022萬元的76.5%，其中：設(shè)計(jì)合同價2 598萬元，施工總承包合同價165 285萬元，監(jiān)理合同價1 305萬元。所以參建單位特別是施工單位的資金使用行為，很大程度決定著鐵路建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施，為此，內(nèi)部審計(jì)在對鐵路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)的過程中，按照資金運(yùn)作軌跡，積極開展對參建單位的抽查審計(jì)，是加強(qiáng)鐵路建設(shè)資金流向監(jiān)管、防范鐵路建設(shè)資金風(fēng)險、保證工程建設(shè)有序推進(jìn)、確保農(nóng)民工工資及時足額發(fā)放、防止挪用工程建設(shè)資金的重大舉措。

一、內(nèi)部審計(jì)在參建單位資金流向監(jiān)管中發(fā)揮重要作用

（一）鐵路建設(shè)項(xiàng)目投資大、增速快，內(nèi)部審計(jì)承擔(dān)起資金流向監(jiān)管的重要職責(zé)

2005—2010年，鐵路完成的基本建設(shè)投資額均以每年高于16%的增幅逐年遞增，其中2006年、2008年和2009年的增幅均超過75%；根據(jù)鐵道部統(tǒng)計(jì)中心公布的《2011年全國鐵路主要指標(biāo)完成情況》，2011年全路完成基本建設(shè)投資額4 610.83億元。2012年鐵路計(jì)劃安排基本建設(shè)投資4 113億元，鐵路建設(shè)任務(wù)極為繁重，建設(shè)管理責(zé)任極為重大。因此，如何規(guī)范建設(shè)管理、確保資金安全、充分發(fā)揮投資效益，對鐵路內(nèi)部審計(jì)工作提出了更高的要求。對于國有資金控股或主導(dǎo)的鐵路建設(shè)資金，鐵路內(nèi)部審計(jì)從維護(hù)國有資產(chǎn)的安全完整和保值增值的立場上，對參建單位實(shí)施延伸審計(jì)。在鐵路建設(shè)領(lǐng)域加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，把審計(jì)監(jiān)督的關(guān)口前移，抓事中、事先審計(jì)，提高建設(shè)管理水平，防范建設(shè)資金管理使用過程中的風(fēng)險，促進(jìn)建設(shè)資金的規(guī)范管理和合理使用，努力做到盡早發(fā)現(xiàn)存在的問題并盡快解決在建設(shè)過程中。

（二）鐵路建設(shè)項(xiàng)目面臨籌資難的新形勢，需要從完善和加強(qiáng)資金監(jiān)管的角度消除投資者疑慮

鐵道部統(tǒng)計(jì)中心公布的《2012年上半年全國鐵路主要指標(biāo)完成情況》顯示，2012年上半年，基本建設(shè)投資1 487.06億元，比上年同期減少934.89億元，同比下降38.6%。建設(shè)速度下降的主要原因除了鐵路行業(yè)的復(fù)雜性和鐵路企業(yè)的非市場性，更重要的是債務(wù)性資金籌資難。由于鐵路建設(shè)項(xiàng)目中大量使用銀行貸款和發(fā)行債券籌集的資金，而各大商業(yè)銀行一方面擔(dān)心鐵道部超過60%的負(fù)債率，另一方面對高鐵資產(chǎn)的盈利能力不樂觀，國家信貸政策調(diào)整后，銀行貸款更趨謹(jǐn)慎，目前對鐵道部放款的“主力”只是以國開行為首的政策性銀行。鐵路建設(shè)投資的銀行信用偏低，成了獲得貸款的“絆腳石”。

溫總理指示，要在鐵路等領(lǐng)域做幾件實(shí)事提振信心。因此，內(nèi)部審計(jì)要主動有所擔(dān)當(dāng)，通過實(shí)施對參建單位的審計(jì)，確保資金用于本項(xiàng)目支出，同時要節(jié)約資金，杜絕浪費(fèi)，以期從降低投資額的角度提高投資收益，為順利籌措債務(wù)性資金及吸引民間投資“保駕護(hù)航”。

（三）抽審參建單位是創(chuàng)新內(nèi)部審計(jì)方法、破解內(nèi)部審計(jì)局限性的需要

我們可以通過一則案例來認(rèn)識審計(jì)的局限性：石永怡擔(dān)任華風(fēng)集團(tuán)（國有企業(yè)）總經(jīng)理期間，將100多萬元轉(zhuǎn)入北京雪丹女子世界健身俱樂部等單位，用于美容、保健及購買美容保健產(chǎn)品等個人消費(fèi)，然后以召開會議、購買辦公用品、耗材等名義開具發(fā)票在單位報銷。這個案例是由檢方在調(diào)查其他人員經(jīng)濟(jì)犯罪時，發(fā)現(xiàn)了石永怡的案件線索，“順藤摸瓜”牽出了石永怡的問題。

通過這則案例不難發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部審計(jì)在審查被審計(jì)單位購買商品、勞務(wù)等業(yè)務(wù)的真實(shí)性、完整性方面存在重大的局限性，也就是內(nèi)部審計(jì)無法延伸審計(jì)提供商品、勞務(wù)的單位。

工程項(xiàng)目建設(shè)過程中的舞弊行為較其他經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目更加隱蔽，在形式上難以發(fā)現(xiàn)漏洞，有看似合法完整的工程資料、合乎要求的程序甚至具備正規(guī)發(fā)票，這些都加大了工程建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的難度。因此揭露舞弊行為是工程建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中的難點(diǎn)和重點(diǎn)。以建設(shè)資金流向?yàn)橹骶€抽審參建單位，不僅是創(chuàng)新內(nèi)部審計(jì)方法，更是破解這種審計(jì)難點(diǎn)的關(guān)鍵。

二、內(nèi)部審計(jì)抽審參建單位的法律依據(jù)

從行政管理的角度來講，鐵道部作為國家的行業(yè)主管部門，對鐵路建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范乃至審計(jì)監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)察、質(zhì)量監(jiān)督都要行使行業(yè)監(jiān)督權(quán)。因此，雖然施工、設(shè)計(jì)等企業(yè)已脫離了鐵道部，但是作為行業(yè)主管，鐵道部仍然有責(zé)任加強(qiáng)監(jiān)管和指導(dǎo)。

從市場經(jīng)濟(jì)參與角度來講，鐵路的建設(shè)單位在招標(biāo)文件（合同）中要明確雙方在建設(shè)資金監(jiān)管方面的責(zé)任和義務(wù)。合同中應(yīng)明確以下內(nèi)容：“在……項(xiàng)目鐵路內(nèi)部審計(jì)時可延伸至施工企業(yè)”。施工單位應(yīng)在投標(biāo)文件中明確承諾接受建設(shè)單位資金監(jiān)管，并接受建設(shè)單位上級審計(jì)部門對施工單位資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查。

三、參建單位審計(jì)中存在的傾向性問題

近年來，國家審計(jì)署對鐵路建設(shè)項(xiàng)目參建單位審計(jì)中發(fā)現(xiàn)了一些傾向性的問題：一是個別施工單位及個人轉(zhuǎn)移挪用公款和建設(shè)資金涉嫌違法違紀(jì)。二是施工單位在砂石料采購、設(shè)備租賃等業(yè)務(wù)中，使用虛開、冒名或偽造的發(fā)票入賬，金額巨大。三是部分工程監(jiān)理不到位。如監(jiān)理人員職稱或執(zhí)業(yè)資格不符合投標(biāo)承諾要求、監(jiān)理人員同時在兩個標(biāo)段承擔(dān)監(jiān)理工作、對部分施工單位進(jìn)場設(shè)備未進(jìn)行檢驗(yàn)。四是少數(shù)分項(xiàng)目承發(fā)包不夠規(guī)范。個別施工單位違反招投標(biāo)相關(guān)規(guī)定，將工程分包給無相應(yīng)資質(zhì)的單位；化整為零，規(guī)避招投標(biāo)；未經(jīng)建設(shè)單位批準(zhǔn)，違規(guī)分包工程。

四、重點(diǎn)實(shí)施的審計(jì)內(nèi)容

抽審參建單位，應(yīng)從建設(shè)單位和出資者代表角度開展審計(jì)，審計(jì)范圍限制在審計(jì)項(xiàng)目的資金查證上，重點(diǎn)落實(shí)在建設(shè)單位發(fā)現(xiàn)的線索，檢查資金結(jié)算和管理使用情況，具體包括：有無違規(guī)挪用、轉(zhuǎn)移和抽調(diào)建設(shè)資金，弄虛作假騙取建設(shè)資金，違規(guī)頻繁使用大額現(xiàn)金，違規(guī)使用假發(fā)票，違規(guī)分包或轉(zhuǎn)包工程，以及拖欠工程價款和農(nóng)民工工資等問題。抽審施工單位一般可分為財(cái)務(wù)資金、驗(yàn)工計(jì)價、合同執(zhí)行及甲控料招投標(biāo)等工作崗位。以抽審施工企業(yè)為例，具體應(yīng)實(shí)施以下審計(jì)內(nèi)容：

一是施工企業(yè)工程計(jì)價依據(jù)是否完整，計(jì)價內(nèi)容是否真實(shí)，有無騙取工程價款行為。抽查中標(biāo)的施工單位，檢查資金的結(jié)算情況，是否存在上級單位違規(guī)抽調(diào)資金，是否存在不及時撥付工程款的情況，根據(jù)通用合同條款“工程價款應(yīng)?？顚Ｓ?，發(fā)包人按合同約定支付給承包人的各項(xiàng)價款應(yīng)專用于合同工程”。

二是施工企業(yè)是否存在多頭開戶、違規(guī)挪用、轉(zhuǎn)移建設(shè)資金的情況，是否存在違規(guī)頻繁使用大額現(xiàn)金的情況，是否存在以假發(fā)票、無發(fā)票、無依據(jù)列支建設(shè)成本，從中套取建設(shè)資金設(shè)立“小金庫”等問題。

三是施工企業(yè)有無違規(guī)轉(zhuǎn)包和分包情況，是否存在以勞務(wù)分包的名義分包工程，是否存在簽訂“陰陽合同”的情況。

四是審查施工企業(yè)上交的降造費(fèi)、管理費(fèi)、經(jīng)營業(yè)績考核指標(biāo)等的依據(jù)是否合理，上交金額是否在合同規(guī)定的限額內(nèi)。

五是物資設(shè)備購置項(xiàng)目是否在投標(biāo)文件范圍內(nèi)，是否全額承擔(dān)了固定資產(chǎn)購置費(fèi)用，是否按規(guī)定實(shí)行招標(biāo)，是否存在利害關(guān)系人中標(biāo)的情況。

六是是否建立農(nóng)民工工資保證金賬戶并存入一定的保證金，是否存在拖欠農(nóng)民工工資的情況。

五、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大問題向施工企業(yè)上級內(nèi)審機(jī)構(gòu)移交

在對抽審的參建單位審計(jì)完成后，應(yīng)對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理，對其中重要、傾向性、高風(fēng)險以及情節(jié)惡劣的問題，除要求建設(shè)單位督導(dǎo)施工企業(yè)整改以外，還要通過向參建單位上級內(nèi)審機(jī)構(gòu)移交，督促參建單位切實(shí)整改、規(guī)范，維護(hù)鐵路建設(shè)資金安全。

應(yīng)辦理移交的重大問題包括：違規(guī)挪用、轉(zhuǎn)移和抽調(diào)建設(shè)資金且數(shù)額較大；弄虛作假騙取建設(shè)資金；設(shè)立“小金庫”；違規(guī)頻繁使用大額現(xiàn)金；以假發(fā)票或無發(fā)票、無依據(jù)列支建設(shè)成本；違規(guī)分包或轉(zhuǎn)包工程且數(shù)額較大。

六、審計(jì)實(shí)施中的方法

一是抽審參建單位必須堅(jiān)持建設(shè)單位、施工企業(yè)和監(jiān)理公司同時審計(jì)，便于隨時核對三方資料和數(shù)據(jù)。首先，做好審前調(diào)查，編寫科學(xué)合理的審計(jì)方案，安排好審計(jì)組的人員分工，并通過集中學(xué)習(xí)統(tǒng)一思想交流經(jīng)驗(yàn)，審前要填寫好審前調(diào)查表，指導(dǎo)和輔助現(xiàn)場的審計(jì)實(shí)施，分析審計(jì)線索，提高審計(jì)效率。其次，要開好審計(jì)進(jìn)點(diǎn)會，明確審計(jì)目的，提出工作要求，進(jìn)行宣傳、交流、溝通。同時，也要重視審計(jì)完結(jié)前的交換意見會，闡明審計(jì)的觀點(diǎn)，起到教育、促進(jìn)、提高的目的。最后，在審計(jì)實(shí)施的全過程中注重質(zhì)量控制，明確每個人的職責(zé)，并實(shí)行組內(nèi)復(fù)核制。

二是抽審參建單位要圍繞建設(shè)資金這條主線突出對重點(diǎn)單位和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的查證，沿著資金流向進(jìn)行審計(jì)。從賬戶入手“抓源頭、抓過程”。隨著建設(shè)管理的日趨規(guī)范，違紀(jì)手法也更加隱蔽，違紀(jì)者經(jīng)常偽造經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的全過程，偽造全部合法的憑證和單據(jù)。如果查證手段和方法依舊停留在原有水平上，就難以發(fā)現(xiàn)違紀(jì)線索，難以查實(shí)違紀(jì)問題。所以，我們需要轉(zhuǎn)換審計(jì)思路，創(chuàng)新查證手段，采取資金鏈條與業(yè)務(wù)鏈條相結(jié)合的查證方式。不僅審查財(cái)務(wù)資料、財(cái)務(wù)手續(xù)是否合規(guī)合法，還要重點(diǎn)檢查、驗(yàn)證經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)本身是否真實(shí)；不僅審查賬面，還要重點(diǎn)關(guān)注業(yè)務(wù)現(xiàn)場、實(shí)物現(xiàn)場；不僅從財(cái)務(wù)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)問題，還要重點(diǎn)分析生產(chǎn)作業(yè)環(huán)節(jié)、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來環(huán)節(jié)、資金流向環(huán)節(jié)，多渠道、多角度發(fā)現(xiàn)問題。

三是對于開工時間不長的項(xiàng)目，要注重對參建單位特別是施工企業(yè)的內(nèi)控制度進(jìn)行審計(jì)。通過審計(jì)，督促、指導(dǎo)施工企業(yè)建立健全內(nèi)控制度，超前防范，避免發(fā)生重大違紀(jì)、違規(guī)問題，造成不良后果。

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