郭昊

有媒體報(bào)道，為防止紅頭文件“終身制”，確保政令暢通，一些省市實(shí)行了規(guī)范性文件時(shí)效評(píng)估制度，通過對(duì)已經(jīng)歸檔的紅頭文件進(jìn)行評(píng)估，該保留的保留，該廢止的廢止。并且對(duì)新頒布的每個(gè)規(guī)范性文件設(shè)定有效期，最長(zhǎng)不超過5年。除明令公布保留的規(guī)范性文件外，其余規(guī)范性文件一律廢止或停止執(zhí)行，不得作為行政審批或執(zhí)法依據(jù)。對(duì)歸檔紅頭文件進(jìn)行清理的這個(gè)做法值得稱道，對(duì)為解決紅頭文件互相掐架、互相矛盾、讓執(zhí)行者左右為難的尷尬局面開辟了一條全新的途徑。

何謂歸檔文件？歸檔文件指立檔單位在其職能活動(dòng)形成的、辦理完畢、應(yīng)作為文書檔案保存的各種紙質(zhì)文件材料。《中華人民共和國(guó)檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》制定的《歸檔文件整理規(guī)則》對(duì)歸檔文件整理作出了詳細(xì)的規(guī)定。

與歸檔文件相關(guān)聯(lián)的“電子政務(wù)”是個(gè)新名詞，百度對(duì)它的定義是運(yùn)用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)和通信等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，超越時(shí)間、空間和部門分隔的限制，建成一個(gè)精簡(jiǎn)、高效、廉潔、公平的政府運(yùn)作模式，以便全方位地向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明、符合國(guó)際水準(zhǔn)的管理與服務(wù)。

政府機(jī)關(guān)的各種數(shù)據(jù)、文件、檔案、社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)都以數(shù)字形式存貯于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器中，可通過計(jì)算機(jī)檢索機(jī)制快速查詢，即用即調(diào)是對(duì)電子政務(wù)的起碼要求。中國(guó)電子政務(wù)是1999年以“國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組”成立和“政府上網(wǎng)工程”啟動(dòng)為標(biāo)志，經(jīng)過十幾年的艱苦努力，已經(jīng)逐步走向正規(guī)，并取得了有目共睹的成績(jī)。然而，我國(guó)電子政務(wù)工作開展過程中存在的問題也不容忽視，尤其是歷史紅頭文件終身制的問題至今沒有通過電子政務(wù)得到有效解決，成為政令不暢的攔路虎和絆腳石。

建國(guó)60多年來(lái)，國(guó)家和各級(jí)地方政府發(fā)布的紅頭文件不勝枚舉，尤其是各級(jí)地方政府部門的政策簡(jiǎn)直五花八門，令人目不暇接。歷史上不同時(shí)期、不同歷史條件下發(fā)布的紅頭文件，對(duì)解決當(dāng)時(shí)歷史條件下的各種矛盾、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定起到了積極的作用。但幾十年過去了，中國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型，用歷史上的紅頭文件解決當(dāng)前面臨的社會(huì)問題，以不同歷史時(shí)期的紅頭文件衡量現(xiàn)今社會(huì)的矛盾和問題，政策的連續(xù)性、協(xié)調(diào)性、公平性、公正性必然大打折扣，在實(shí)際工作中容易產(chǎn)生文件與文件之間互相掐架的現(xiàn)象。這種狀況如不加以解決，勢(shì)必影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，上訪、群訪、纏訪、鬧訪等不和諧局面會(huì)時(shí)有發(fā)生。

我國(guó)紅頭文件泛濫成災(zāi)的問題比較突出，從建國(guó)到現(xiàn)在，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，人民團(tuán)體都發(fā)紅頭文件，并且紅頭文件大多數(shù)都是終身制，冬眠幾十年再翻出來(lái)照樣使用的問題非常普遍，造成了文件與文件之間的相互矛盾、行政執(zhí)法人員與行政審批人員之間的相互掐架。因此，政令不通、有令不行、有禁不止的問題十分突出。

要對(duì)歸檔紅頭文件進(jìn)行清理，首先必須了解我國(guó)法律的位階和頒布順序原則。法律位階共分六級(jí)，從高到低依次是：根本法、基本法、普通法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章?！吧衔环▋?yōu)于下位法，后法優(yōu)于先法”這是法律法規(guī)的位階和頒布順序原則?！吧衔环▋?yōu)于下位法”即為：中央立法優(yōu)于地方立法；同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法高于同級(jí)行政機(jī)關(guān)的立法；同類型的立法根據(jù)其立法主體的地位確立法律位階關(guān)系；權(quán)力機(jī)關(guān)（這里僅指人民代表大會(huì)）及其組成的常設(shè)機(jī)構(gòu)（人大常委會(huì)）之間，人民代表大會(huì)制定的法規(guī)性文件效力等級(jí)高于其常設(shè)機(jī)構(gòu)即人大常委會(huì)制定的法規(guī)性文件。對(duì)歷史上的紅頭文件必須按照這個(gè)頒布順序原則進(jìn)行審查清理。

2001年12月14日，國(guó)務(wù)院公布了《法規(guī)規(guī)章備案條例》，這一條例旨在加強(qiáng)對(duì)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和國(guó)務(wù)院部門規(guī)章備案審查制度的執(zhí)行力度，對(duì)違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的，該撤銷的，依法予以撤銷；該修改的，依法責(zé)成有關(guān)制定機(jī)關(guān)及時(shí)修改。條例要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府建立相關(guān)備案制度，依法加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)章和其他具有普遍約束力的行政決定、命令的監(jiān)督，維護(hù)法制統(tǒng)一，保證法律、法規(guī)的正確實(shí)施。按照2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，目前，全國(guó)31個(gè)省級(jí)人民政府已建立起規(guī)范性文件備案審查制度，其中有27個(gè)省級(jí)政府專門制定了政府規(guī)章，處理“紅頭文件”“走形”、“打架”問題，實(shí)現(xiàn)了“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”。

2007年3月初，國(guó)務(wù)院辦公廳向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)下發(fā)《關(guān)于開展行政法規(guī)、規(guī)章清理工作的通知》，要求對(duì)現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行一次全面清理。實(shí)際上已經(jīng)失效的，要宣布失效；行政法規(guī)與法律不一致的，要予以修改。整個(gè)清理工作要于2007年10月底前完成?！锻ㄖ访鞔_，清理的范圍是現(xiàn)行行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院各部門制定的現(xiàn)行規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人民政府制定的現(xiàn)行規(guī)章。國(guó)務(wù)院法制辦公室具體承辦行政法規(guī)的清理工作，各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人民政府，國(guó)務(wù)院各部門負(fù)責(zé)清理本級(jí)政府、本部門制定的規(guī)章?！锻ㄖ穼?duì)行政法規(guī)、規(guī)章清理原則分別作出了規(guī)定。行政法規(guī)的主要內(nèi)容已被新的法律、行政法規(guī)所代替的，要明令廢止；行政法規(guī)適用期已過或者調(diào)整對(duì)象已消失，實(shí)際上已經(jīng)失效的，要宣布失效；行政法規(guī)與法律不一致的，要予以修改。規(guī)章主要內(nèi)容與法律、行政法規(guī)相抵觸的，或者已被新的法律、行政法規(guī)、規(guī)章所代替的，要明令廢止；規(guī)章適用期已過或者調(diào)整對(duì)象已消失，實(shí)際上已經(jīng)失效的，要宣布失效；規(guī)章個(gè)別條款與法律、行政法規(guī)不一致的，要予以修改。

2009年7月1日吉林省人民政府頒發(fā)第201號(hào)令《吉林省規(guī)章規(guī)范性文件清理辦法》。該辦法第六條指出，規(guī)章、規(guī)范性文件實(shí)施后，實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期向制定機(jī)關(guān)報(bào)告實(shí)施情況和發(fā)現(xiàn)的問題，發(fā)現(xiàn)存在重大問題、需要做出調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告制定機(jī)關(guān)；規(guī)章、規(guī)范性文件制定和實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)收集國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、行業(yè)組織、社會(huì)公眾對(duì)規(guī)章、規(guī)范性文件實(shí)施情況的意見和建議。辦法第八條規(guī)定，規(guī)范性文件在一定時(shí)期內(nèi)適用的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定有效期；規(guī)范性文件未規(guī)定有效期的，有效期為5年，標(biāo)注“暫行”、“試行”等字樣的，有效期為2年。

中國(guó)改革開放已經(jīng)30多年，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制早已經(jīng)被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所取代，社會(huì)保障事業(yè)也取得了舉世矚目的成就，行政立法以保護(hù)和促進(jìn)公民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。當(dāng)幾十年前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府、政府部門的規(guī)范性文件已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，就要對(duì)文件的適用性、時(shí)效性進(jìn)行評(píng)估和審查。要充分發(fā)揮電子政務(wù)這個(gè)有效平臺(tái)，對(duì)歸檔文件進(jìn)行一次徹底的清理，該廢止的廢止，該保留的保留，需要繼續(xù)執(zhí)行的要進(jìn)行認(rèn)真的評(píng)估，制定一套切實(shí)可行的方案，按照一定的程序向社會(huì)公布，并且要做到每5年進(jìn)行一次評(píng)估，超過有效期的文件一律不得作為行政審批、行政處罰的依據(jù)。

（作者單位：吉林省四平市行政執(zhí)法人員培訓(xùn)中心）