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內(nèi)容摘要：行政問責(zé)程序是行政問責(zé)制度運(yùn)行規(guī)范化、實(shí)效化、常態(tài)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它使行政問責(zé)由行政性而法律性、由碎片化而體系化、由內(nèi)部運(yùn)作而社會化、由選擇化而普遍化。然而，目前我國真正或者完整意義上的行政問責(zé)程序還沒有建構(gòu)起來。因此，完善相關(guān)行政問責(zé)的程序規(guī)則勢在必行。其中關(guān)鍵之點(diǎn)在于我們必須通過立法或者其他法律手段將行政問責(zé)程序建構(gòu)起來。具體而言，行政問責(zé)主體應(yīng)非行政化、行政問責(zé)罰則應(yīng)法典化、行政問責(zé)方式應(yīng)銜接化、行政問責(zé)過程應(yīng)司法化、行政問責(zé)結(jié)果應(yīng)效率化。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé) 程序規(guī)則 規(guī)范化與實(shí)效化

行政問責(zé)是我國近年來在行政系統(tǒng)建立的一項(xiàng)重要的責(zé)任追究制度。該制度對于行政系統(tǒng)中的職務(wù)違法行為及其責(zé)任追究起到了非常好的作用，一些涉事的行政官員也通過該制度被追究了法律責(zé)任。〔1 〕然而，由于行政問責(zé)在我國行政法治中是一項(xiàng)特別的制度，而且其建立的過程也相對較慢，因此該制度在行政法治中的運(yùn)用還存在諸多問題，尤其該制度的相關(guān)理論問題還有待學(xué)界予以澄清。毫無疑問，行政問責(zé)作為一項(xiàng)重要的責(zé)任追究制度其必須有相應(yīng)的程序支持，但我國目前對有關(guān)行政問責(zé)究竟應(yīng)當(dāng)適用什么樣的法律程序并非十分明確，甚至可以說在我國真正或者完整意義上的行政問責(zé)程序還沒有建構(gòu)起來。正是基于這樣的考慮，筆者撰就本文，擬對我國行政問責(zé)程序作初步探討，并希望引起學(xué)界和實(shí)務(wù)部門對該問題的重視。

一、行政問責(zé)程序的價(jià)值

所謂行政問責(zé)的程序，是指有關(guān)的國家機(jī)關(guān)在對行政主體及其行政公職人員進(jìn)行行政問責(zé)時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的程序規(guī)則，這是筆者對行政問責(zé)程序所下的一個定義。該定義由下列若干內(nèi)容構(gòu)成：

其一，它是對行政權(quán)發(fā)生作用的程序。在行政法治中通常存在一個嚴(yán)格的行政程序規(guī)則，應(yīng)當(dāng)說，在法治發(fā)達(dá)國家的行政法治中這樣的程序規(guī)則都是必然存在的，〔2 〕它已經(jīng)成為行政法治發(fā)達(dá)國家行政法制度的核心內(nèi)容之一。那么，能不能夠說行政問責(zé)程序就是行政程序的構(gòu)成部分呢？應(yīng)當(dāng)作出否定回答。行政程序在通常情況下是行政主體在對社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和對行政相對人發(fā)生作用時(shí)使用的程序，這個程序所發(fā)生的作用應(yīng)當(dāng)是針對行政權(quán)的客體，而不應(yīng)當(dāng)是行政權(quán)本身。例如，行政主體在進(jìn)行行政處罰時(shí)所采用的程序是以行政主體對行政客體發(fā)生作用為基點(diǎn)的。與之相對，行政問責(zé)程序則是對行政權(quán)發(fā)生作用的程序，即是說，該程序是針對行政權(quán)起作用的，而不是對行政權(quán)的作用客體起作用的。這一點(diǎn)便決定了行政程序的適用主體與行政問責(zé)的主體在行政法治實(shí)踐中表現(xiàn)出了極大的不同，這是行政問責(zé)程序的第一個方面的特性。

其二，它是追究行政責(zé)任的程序。行政問責(zé)是由相關(guān)的國家機(jī)關(guān)對行政權(quán)行使者進(jìn)行責(zé)任追究的制度。在行政法治實(shí)踐中行政主體可以對行政相對人發(fā)生作用，行政程序的基本功能就在于讓行政主體對行政相對人發(fā)生作用時(shí)有法律程序上的依據(jù)，可以說，行政程序所適用的是行政法關(guān)系。行政問責(zé)則是行使行政權(quán)的行政主體之外的國家機(jī)關(guān)對該主體所發(fā)生的作用及其發(fā)生作用的過程?！? 〕如果用法律關(guān)系的原理來分析行政問責(zé)程序的話，那么，行政問責(zé)所發(fā)生的法律關(guān)系的范疇是監(jiān)督法律關(guān)系，就是監(jiān)督主體與被監(jiān)督行政主體在行政監(jiān)督過程中所發(fā)生的關(guān)系形式。近年來，我國的行政法學(xué)理論合理地區(qū)分了行政法關(guān)系和監(jiān)督行政法關(guān)系這兩個不同性質(zhì)的關(guān)系形式?！? 〕行政問責(zé)程序作為追究行政責(zé)任的程序，通過用監(jiān)督行政法關(guān)系來框定其適用范圍和特性非常準(zhǔn)確地表達(dá)了它與行政程序的區(qū)別，在這個程序中，其程序的基本功能和作用在于追究行政主體的法律責(zé)任?！? 〕

其三，它是具有復(fù)合屬性的程序。現(xiàn)代憲法原理中關(guān)于法律程序的相關(guān)原理有一個正當(dāng)程序原理，該原理的基本含義是當(dāng)政府機(jī)關(guān)要追究公眾的法律責(zé)任時(shí)必須由正當(dāng)主體通過正當(dāng)?shù)某绦?、以正?dāng)?shù)姆尚问竭M(jìn)行追究。也就是說，正當(dāng)程序要求在責(zé)任追究中，主體必須是特定的，適用的程序必須是特定的，采用的方式方法也必須是特定的?！霸谖覀兲赜械膽椃ㄖ?，正當(dāng)程序條款在減緩個人要求與公共福利要求之間的沖突方面，極其罕見地發(fā)揮著廣泛的作用。同平等保護(hù)條款一起，正當(dāng)程序條款已經(jīng)成為一個歷史遺留的保護(hù)傘，并在一定程度上取代了其他業(yè)已萎縮的憲法保障，如禁止授予立法權(quán)原理，對特權(quán)和豁免權(quán)的限制，以及契約自由條款。正當(dāng)程序條款還為把最初的權(quán)利法案適用于州政府行為提供了一個手段。” 〔6 〕這個憲法原理在我國憲法中雖然沒有明文規(guī)定，但我國憲法中的相關(guān)制度肯定了這個憲法原理，而且在我國一些下位法中明確規(guī)定了該原理在我國的適用。對于行政權(quán)的行使來講，相關(guān)的法律典則規(guī)定了基本的程序準(zhǔn)則，這個程序準(zhǔn)則是保證行政權(quán)運(yùn)行的基礎(chǔ)性準(zhǔn)則，如果沒有這個范疇的程序準(zhǔn)則，那么行政問責(zé)的程序也就無從存在。當(dāng)然，由于我國沒有制定統(tǒng)一的行政程序法，所以我國行政主體行使行政權(quán)的程序規(guī)則常常反映在一些單一的行政法典中，更多的反映在部門行政法典中?！? 〕這些法律典則規(guī)定的程序是行政問責(zé)存在的基礎(chǔ)和前提。從這個角度講，行政問責(zé)的程序與行政程序是銜接在一起的，它的復(fù)合屬性也由此得到了證明。

上列三個方面是行政問責(zé)程序的基本科學(xué)內(nèi)涵，這些科學(xué)內(nèi)涵為我們揭示行政問責(zé)程序的價(jià)值提供了思路，如果我們將行政問責(zé)程序與現(xiàn)代行政法治結(jié)合起來考察的話，就可以發(fā)現(xiàn)行政問責(zé)程序具有下列價(jià)值：

第一，使行政問責(zé)由行政性而法律性的價(jià)值。上面已經(jīng)指出正當(dāng)程序是現(xiàn)代行政法治中的基本內(nèi)容之一，這個內(nèi)容具體到行政法治實(shí)踐中就要求行政主體的外部行政行為和內(nèi)部行政行為都必須有法律程序來驅(qū)動，都必須依據(jù)法律程序而作出。與之相適應(yīng)，行政權(quán)的內(nèi)部運(yùn)作或者相關(guān)主體促使行政權(quán)進(jìn)行運(yùn)作也應(yīng)當(dāng)受程序的驅(qū)動。毋需證明，只要這些東西被正當(dāng)程序或者相應(yīng)的法律程序予以驅(qū)動的話，那么這些行為方式都應(yīng)當(dāng)具有法律上的屬性。之所以這樣說，是因?yàn)槌绦蛞坏┏蔀檎嬲饬x上的程序，它就必然應(yīng)當(dāng)是法律上的，這是由程序的規(guī)范性、穩(wěn)定性所決定的。有學(xué)者將程序的這些特性稱之為“程序理性” 〔8 〕，這應(yīng)當(dāng)說是一個最為基本的法學(xué)原理。運(yùn)用這個法學(xué)原理來分析我國行政問責(zé)的運(yùn)作過程，便能夠發(fā)現(xiàn)在我國近年來所進(jìn)行的一些行政問責(zé)中，嚴(yán)格的程序?qū)傩圆⒉荒敲疵黠@。換句話說，諸多的行政問責(zé)或者是即時(shí)進(jìn)行的、或者是在政策的指導(dǎo)下進(jìn)行的、或者是在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的授意下進(jìn)行的，而整個問責(zé)過程和問責(zé)的實(shí)際后果都不能夠使廣大公眾有一個正當(dāng)預(yù)期。前不久在多地出現(xiàn)的被問責(zé)官員職務(wù)不降反升的案例就很具有代表性?！? 〕說到底，通過純粹的行政手段所進(jìn)行的問責(zé)必然是缺乏程序的，而反過來講，一旦問責(zé)具有了嚴(yán)格的程序，那這種問責(zé)也就具有了法律屬性。我們強(qiáng)調(diào)行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)具有程序、強(qiáng)調(diào)要建構(gòu)我國行政問責(zé)的程序制度，實(shí)質(zhì)上就是希望我國行政問責(zé)由行政性而變?yōu)榉尚?，由行政上的?nèi)部運(yùn)作而變成法律上的公開運(yùn)作，這是行政問責(zé)程序的第一個價(jià)值。

第二，使行政問責(zé)由碎片化而體系化的價(jià)值。行政問責(zé)對于我國日益發(fā)展的行政法治而言是一個非常好的制度，因?yàn)橥ㄟ^行政問責(zé)能夠使行政主體和行政公職人員在行政管理和行政執(zhí)法中嚴(yán)格依法履行職責(zé)。因此，它應(yīng)當(dāng)成為行政法治中的一項(xiàng)基本制度。但從我國目前的情況來看，行政問責(zé)還沒有成為一個成體系的制度，它的分布領(lǐng)域及其在行政法治中的運(yùn)用還具有明顯的碎片化的傾向。就分布領(lǐng)域而言，在我國的行政系統(tǒng)和行政執(zhí)法中，有些領(lǐng)域有行政問責(zé)的明文規(guī)定，有些領(lǐng)域并沒有這樣的明文規(guī)定，而且可以說在絕大多數(shù)行政管理領(lǐng)域和行政執(zhí)法領(lǐng)域并沒有明確的問責(zé)規(guī)定，只有個別行政法規(guī)范規(guī)定了行政問責(zé)的適用問題?！?0 〕這樣的規(guī)定顯然是不夠周嚴(yán)的?；蛘哒f，我們可以不在部門行政管理的法律典則中提到行政問責(zé)，而在行政組織法和相關(guān)的行政紀(jì)律準(zhǔn)則中作出這樣的規(guī)定。目前的這種規(guī)定方式使相當(dāng)一部分行政執(zhí)法領(lǐng)域并沒有建構(gòu)起行政問責(zé)方式。就其在行政執(zhí)法中的運(yùn)用而言，并不是所有的行政執(zhí)法領(lǐng)域都能夠進(jìn)行有效的行政問責(zé)。事實(shí)上，我國絕大多數(shù)行政執(zhí)法領(lǐng)域并沒有推行嚴(yán)格的行政問責(zé)制度，這種碎片化的傾向?qū)ξ覈姓ㄖ螌?shí)現(xiàn)公平與公正有非常大的阻礙作用。而行政問責(zé)程序的形成便可以使行政問責(zé)在我國行政法治中真正建構(gòu)起一種體系，一旦這樣的體系建構(gòu)起來，它就能夠使行政問責(zé)在我國目前這種不均衡分布和不均衡適用發(fā)生根本性的變化。

第三，使行政問責(zé)由內(nèi)部運(yùn)作而社會化的價(jià)值。在行政法治中常常將行政過程的運(yùn)行分為內(nèi)部運(yùn)行和外部運(yùn)行兩種情況。所謂行政過程的外部運(yùn)行是指行政主體在對社會及公眾發(fā)生作用時(shí)的運(yùn)行范疇，行政法學(xué)界用外部行政行為的概念概括了這個運(yùn)行的基本方式。在這個運(yùn)行中，行政主體處于主導(dǎo)地位，而其他社會主體則常常被行政主體所支配。這種以行政主體為主導(dǎo)的特性在行政法關(guān)系理論中被稱之為“非對等性”：“行政法律關(guān)系的非對等性，是指行政法律關(guān)系主體雙方的權(quán)利義務(wù)不對等。事實(shí)上，只要是行政法律關(guān)系，其權(quán)利義務(wù)總是不對等的。行政實(shí)體法律關(guān)系和行政程序法律關(guān)系都具有非對等性，只不過在表現(xiàn)形式和作用上有所不同而已。非對等性是行政領(lǐng)域的法律關(guān)系區(qū)別于其他部門法律關(guān)系的重要特征。” 〔11 〕而行政過程的內(nèi)部運(yùn)行，則是指行政系統(tǒng)內(nèi)部所進(jìn)行的行政權(quán)的能量交換關(guān)系，例如上級行政主體對下級的命令、指示或下級行政主體對上級行政主體的請示、匯報(bào)等。在我國的行政傳統(tǒng)中，行政權(quán)的內(nèi)部運(yùn)行往往被人們視為是與社會沒有關(guān)聯(lián)的，或者說，這樣的內(nèi)部運(yùn)行是正當(dāng)?shù)摹６姓栘?zé)其作用基點(diǎn)是行政主體，它要么是上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)及其公職人員的責(zé)任追究，要么是特定的國家機(jī)關(guān)對行政主體及其公職人員的責(zé)任追究，在這個責(zé)任追究中，整個的運(yùn)作過程具有明顯的內(nèi)部運(yùn)行的屬性。因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)這樣的運(yùn)行中，相關(guān)的社會主體并沒有參與到這個過程中來，他們有時(shí)候甚至連問責(zé)的結(jié)果也無從知曉。這樣的內(nèi)部運(yùn)作是由運(yùn)作過程的內(nèi)部化所決定的，對于現(xiàn)代行政法治而言，無論這樣的內(nèi)部運(yùn)作效率有多高，無論這樣的內(nèi)部運(yùn)作多么合理，都可以肯定地講，它與現(xiàn)代行政法治的精神是相悖的。因?yàn)楝F(xiàn)代行政法治無論采用什么樣的運(yùn)作模式都應(yīng)當(dāng)具有社會化的傾向，它都應(yīng)當(dāng)具有法律上的公開性。建構(gòu)行政問責(zé)程序就是讓行政問責(zé)回歸到一國行政法治中來，使其與行政法治天然地聯(lián)系在一起，而它一旦成為行政法治中的基本構(gòu)成，就是社會化的，就是向社會公眾予以公開的。此點(diǎn)表明行政問責(zé)程序化對現(xiàn)代行政法治而言有著不可取代的價(jià)值。

第四，使行政問責(zé)由選擇化而普遍化的價(jià)值。上面筆者指出了行政問責(zé)碎片化的問題，與這種碎片化相適應(yīng)的另一個問題便是行政問責(zé)的選擇適用。所謂行政問責(zé)的選擇適用，是指相關(guān)的國家機(jī)關(guān)在對行政系統(tǒng)及其公職人員進(jìn)行行政問責(zé)時(shí)，是在受到相關(guān)主觀因素的制約下人為地予以進(jìn)行的，他們不是根據(jù)行政違法行為的具體情況和可否問責(zé)的程度而進(jìn)行問責(zé)，常?？紤]了諸多非理性的東西。例如，被問責(zé)行為的敏感度，被問責(zé)行為的社會影響度，被問責(zé)行為對社會命令的對抗度，甚至其他方面的因素。這種在行政問責(zé)過程中有所選擇的問責(zé)方式，一方面使相當(dāng)一部分應(yīng)當(dāng)問責(zé)的行政違法行為沒有被問責(zé)，而不應(yīng)當(dāng)問責(zé)的行為或者公職人員則被問責(zé)；另一方面，使行政問責(zé)的方式和結(jié)果過于隨意，正是這樣的隨意性，使諸多行政問責(zé)對行政法治所起到的是消極作用而非積極作用?；诖耍P者認(rèn)為，行政問責(zé)作為一項(xiàng)嚴(yán)格意義上的行政法制度應(yīng)當(dāng)在行政法治中被普遍適用，即是說，它作為一個制度對于相應(yīng)的違法行為而言應(yīng)當(dāng)是非常周嚴(yán)的。凡是應(yīng)當(dāng)問責(zé)的行政主體和行政行為都應(yīng)當(dāng)予以問責(zé)；反之，凡是不應(yīng)當(dāng)問責(zé)的行政主體或者行政行為就應(yīng)當(dāng)不予以問責(zé)。這種普遍性既是法律制度的基本屬性，也是實(shí)現(xiàn)全面法治所必須的。我國的行政問責(zé)之所以沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，之所以在問責(zé)過程中相關(guān)的主體具有那么大的選擇權(quán)，其根本原因還在于缺乏程序機(jī)制，這就表明行政問責(zé)程序化是使行政問責(zé)由選擇化而普遍化的必然結(jié)果。

二、行政問責(zé)程序欠缺的弊害

行政問責(zé)僅就其概念和稱謂而言，應(yīng)當(dāng)說在行政法學(xué)理論和行政法治實(shí)踐中是一個熱點(diǎn)問題，甚至可以說是現(xiàn)代行政法治中的一個新問題。之所以這樣說，是因?yàn)樵撝贫仍谖覈倪\(yùn)用和推廣并沒有太長的歷史，也正因?yàn)槿绱?，它的基本制度?gòu)造在我國還處于起步階段。尤其就行政問責(zé)的程序而論，其在我國行政法制度中還沒有被構(gòu)建起來。其一，我國的行政程序法不適用行政問責(zé)。我國雖然尚未制定出統(tǒng)一的行政程序法，但我國單一的行政程序法典還是存在的。例如，有針對行政處罰行為而制定的行政處罰法，有針對行政許可行為而制定的行政許可法，有針對行政強(qiáng)制行為而制定的行政強(qiáng)制法。這些單行的法律典則實(shí)質(zhì)上都是有關(guān)行政程序的法律典則，〔12 〕這些法律典則所規(guī)定的程序主要是行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)的程序而并不是行政問責(zé)的程序。從一定意義上講，這些法律典則為行政問責(zé)提供了一定的依據(jù)。在我國無論《行政處罰法》、《行政許可法》還是《行政強(qiáng)制法》都設(shè)置了“法律責(zé)任”一章，筆者注意到，在這些章節(jié)中規(guī)定了行政主體及其公職人員在該范疇內(nèi)的法律責(zé)任承擔(dān)問題。然而，這些關(guān)于法律責(zé)任規(guī)定的內(nèi)容通常情況下僅僅規(guī)定了行政主體和公職人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，〔13 〕而沒有具體規(guī)定追究這些責(zé)任的程序，從這個角度講，目前我國的行政程序法并不能夠適用行政問責(zé)。其二，我國的公務(wù)員紀(jì)律處分規(guī)則不完全適用行政問責(zé)。我國在2005年制定了《中華人民共和國公務(wù)員法》，在該法中規(guī)定了公務(wù)員的懲戒制度，在后來的公務(wù)員紀(jì)律處分中還制定了相關(guān)的政府規(guī)章，用以追究公務(wù)員的違紀(jì)處分責(zé)任。這些關(guān)于紀(jì)律處分責(zé)任的規(guī)定是比較完整的，而且在程序的設(shè)置和設(shè)計(jì)中也是非常講究的?！?4 〕但必須強(qiáng)調(diào)，公務(wù)員法關(guān)于公務(wù)員紀(jì)律處分及其責(zé)任追究的程序規(guī)定與行政問責(zé)的程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)是兩個范疇的東西。公務(wù)員的紀(jì)律處分屬于公務(wù)員管理范疇的問題，它的基本規(guī)則對象是公務(wù)員個體，即是說，公務(wù)員的紀(jì)律處分是針對公務(wù)員個人而言的。與之相比，行政問責(zé)則有所不同，它的作用基點(diǎn)是行政系統(tǒng)及其公職人員包括行政主體、行政領(lǐng)導(dǎo)者、行政主管和直接責(zé)任人四個方面，而且行政問責(zé)中的違法行為與公務(wù)員紀(jì)律處分中的違法行為也不是同一意義的概念?？偠灾?，目前我國有關(guān)公務(wù)員紀(jì)律處分的程序設(shè)計(jì)還不能夠與行政問責(zé)的程序設(shè)計(jì)完全對應(yīng)。其三，行政監(jiān)察中的程序設(shè)計(jì)也不能完全適用行政問責(zé)?！吨腥A人民共和國行政監(jiān)察法》是與公務(wù)員法相配套的一個行政法典則，該法的調(diào)整對象是有關(guān)行政主體、企事業(yè)單位中的行政領(lǐng)導(dǎo)以及公務(wù)員的行政違法及其紀(jì)律處分問題，它有非常嚴(yán)格的調(diào)整對象，而且它的內(nèi)容設(shè)計(jì)尤其程序上的設(shè)計(jì)是比較完整的。如果說我國有哪部法律中的程序設(shè)計(jì)與行政問責(zé)的程序設(shè)計(jì)比較接近的話，那非該法莫屬。然而，能不能夠說行政監(jiān)察法中所設(shè)計(jì)的程序規(guī)則就能夠完全適用行政問責(zé)呢？恐怕不能做出肯定的回答。因?yàn)樾姓O(jiān)察法基本的責(zé)任追究對象還是公務(wù)員作為個人的違法行為，這就表明它與行政問責(zé)中的責(zé)任主體和違法行為是有很大差異的。上列三個方面的程序設(shè)計(jì)，盡管都與行政職權(quán)的行使有關(guān)，盡管其發(fā)生作用的對象在行政系統(tǒng)，但它畢竟不是行政問責(zé)的程序設(shè)計(jì)。因此，在我國行政法體系中行政問責(zé)的程序設(shè)計(jì)還是比較欠缺的，而這樣的欠缺必然會給行政法治帶來下列弊害：

第一，影響法治統(tǒng)一。2004年國務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》作為我國的一個基本的行政法典則 〔15 〕規(guī)定了行政法治中的法治統(tǒng)一原則：“法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實(shí)施，法制統(tǒng)一，政令暢通，公民、法人和其他組織合法的權(quán)利和利益得到切實(shí)保護(hù)，違法行為得到及時(shí)糾正、制裁，經(jīng)濟(jì)社會秩序得到有效維護(hù)?！庇纱丝梢?，法治統(tǒng)一已經(jīng)成為我國行政法治中的一項(xiàng)基本原則，依該原則的要求，行政法作為一個典則體系應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一性。即是說，行政法的統(tǒng)一首先應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在行政立法方面，行政法在制度設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)有所統(tǒng)一，即一個行政法制度應(yīng)當(dāng)能夠統(tǒng)一地適用于所有行政管理領(lǐng)域，而不是依行政管理領(lǐng)域的不同而有所選擇；行政法的運(yùn)行模式應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，它要求行政主體在作出行政行為時(shí)要講求前后的連貫性與一致性，它要求當(dāng)我們對行政主體進(jìn)行監(jiān)督和制約時(shí)也應(yīng)當(dāng)對它們相同對待，不能因行政主體和行政公職人員地位和身份的變化而有所變化。行政問責(zé)在缺少程序設(shè)計(jì)的情況下，它的適用便有可能呈現(xiàn)出多元化的傾向，即此一行政問責(zé)行為與彼一行政問責(zé)行為可能存在不一致，此一領(lǐng)域的行政問責(zé)與彼一領(lǐng)域的行政問責(zé)可能存在不一致，此一地區(qū)的行政問責(zé)與彼一地區(qū)的行政問責(zé)可能存在不一致，此一時(shí)期的行政問責(zé)與彼一時(shí)期的行政問責(zé)可能存在不一致，等等。上列不一致必然會對我國法治的統(tǒng)一造成損害。這里邊有這樣一個邏輯上的關(guān)系，那就是當(dāng)行政問責(zé)沒有程序設(shè)計(jì)時(shí)相關(guān)的問責(zé)主體必然會選擇現(xiàn)有的行政法典則進(jìn)行問責(zé)。上面已經(jīng)指出，涉及行政問責(zé)的至少有三套法律機(jī)制，其分別是：行政程序法、公務(wù)員紀(jì)律處分規(guī)則、行政監(jiān)察及其相關(guān)法規(guī)。如果一個問責(zé)行為選擇的是行政程序法而另一個問責(zé)行為選擇的是公務(wù)員紀(jì)律處分規(guī)則，那么這兩個問責(zé)行為就存在法治上的不統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)說明的是，由于我國目前沒有行政問責(zé)的程序規(guī)則，還有一些行政問責(zé)過程可能僅僅根據(jù)行政系統(tǒng)中的一些內(nèi)部規(guī)定而進(jìn)行，這些內(nèi)部規(guī)定常常是沒有法律上的依據(jù)的，這就必然導(dǎo)致行政問責(zé)過程中對法治統(tǒng)一原則的破壞。

第二，影響程序價(jià)值。程序?qū)τ谛姓ㄖ味杂兄鴱?qiáng)烈的特殊性。這在司法權(quán)的運(yùn)行中程序是非常清楚和明晰的。例如，在刑事法律行為中，與之相適應(yīng)的是有關(guān)的刑事訴訟法典，該法典將刑事司法權(quán)運(yùn)作的程序作了非常嚴(yán)格的規(guī)定，而且這個程序中的程序?qū)傩员憩F(xiàn)得也非常強(qiáng)烈。它的強(qiáng)烈性體現(xiàn)在這個程序背后所隱藏的是某種內(nèi)在性的東西，或者說，在刑事司法中程序只是某種外在性的東西。在民事司法中也具有這樣的相似性，即民事司法中的程序同樣是以相應(yīng)的實(shí)體為前提條件的，沒有了這樣的實(shí)體，程序也就失去了它的價(jià)值。然而，在行政法治中，程序則是相對復(fù)雜的，行政法中的程序應(yīng)當(dāng)說有兩套機(jī)制，一個是存在于行政權(quán)運(yùn)作過程中的行政程序機(jī)制，各國行政程序法所規(guī)定的行政程序機(jī)制都屬于這個范疇的程序；另一套程序機(jī)制則是行政訴訟中的程序機(jī)制，就是當(dāng)行政權(quán)進(jìn)入司法審查程序以后，人民法院對行政行為進(jìn)行審查的程序機(jī)制。若將問題予以簡化的話，就可以說行政權(quán)運(yùn)作中的程序及其價(jià)值具有一定的復(fù)合性，該復(fù)合性表明行政權(quán)及其運(yùn)作中的程序及其價(jià)值并不比司法權(quán)運(yùn)作中的程序及其價(jià)值來得更小。令人遺憾的是，學(xué)界似乎忽視了行政程序的這一特性。行政問責(zé)的程序就相當(dāng)于這兩個程序范疇中的第二個，而這第二個程序范疇對行政權(quán)的運(yùn)作而言，顯得更加重要。筆者注意到我國學(xué)界和行政法治實(shí)踐部門多年來一直強(qiáng)調(diào)行政程序的重要性，強(qiáng)調(diào)行政程序在行政法治中的地位。但當(dāng)作出這樣的強(qiáng)調(diào)時(shí)，是不是疏忽了對行政權(quán)發(fā)生作用的相關(guān)程序包括問責(zé)程序呢？應(yīng)當(dāng)說，筆者的這個擔(dān)憂并非沒有道理。事實(shí)證明，行政問責(zé)程序的欠缺實(shí)質(zhì)上大大降低了程序在行政法治中的價(jià)值。一方面強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)在行政執(zhí)法中要按照嚴(yán)格的程序規(guī)則履行行政職能，強(qiáng)調(diào)行政公職人員要依嚴(yán)格的行政程序作出行政行為，而另一方面則在沒有程序或者沒有完整程序的情況下對行政主體和行政公職人員追究責(zé)任，這必然會使我國已經(jīng)形成的初步的行政程序意識有所淡化。

第三，影響行政監(jiān)控。行政法在其產(chǎn)生的那一天起就與行政權(quán)的監(jiān)控有著天然的聯(lián)系，這是一個不爭的事實(shí)?，F(xiàn)代行政法是從資本主義國家首先發(fā)端的，而資本主義國家之所以會出現(xiàn)行政法，其理論前提是三權(quán)分立和權(quán)力制衡。對行政法的這個產(chǎn)生過程，英國行政法學(xué)家威廉·韋德作了非常好的闡釋 〔16 〕，著名的“控權(quán)理論”非?？茖W(xué)地表達(dá)了現(xiàn)代行政法治產(chǎn)生的背景及其價(jià)值。我國雖然沒有接受控權(quán)理論，但我國的行政法治在近年來的發(fā)展中有著強(qiáng)烈的控權(quán)格局，這從我國相關(guān)單行行政程序法的陸續(xù)誕生和相關(guān)行政救濟(jì)法的不斷完善可以得到佐證?！?7 〕從目前我國行政法治的格局看，對行政權(quán)的控制已經(jīng)有了比較明確的規(guī)則：但是就我國行政權(quán)對社會所發(fā)生的作用來看，我國的行政權(quán)仍然是比較強(qiáng)勢的，行政問責(zé)概念和制度的產(chǎn)生就是人們對行政權(quán)這種強(qiáng)制性的一個制度呼喚。毫無疑問，當(dāng)我們在設(shè)計(jì)行政問責(zé)的制度時(shí)，所希望的是對行政權(quán)控制不足的進(jìn)一步彌補(bǔ)，而不是破壞行政權(quán)控制的已有格局。行政問責(zé)若在沒有完整程序的情況下進(jìn)行，所表現(xiàn)出來的必然是控制過程中的不平衡和不規(guī)范，從而會使已經(jīng)形成的行政權(quán)控制格局有所破壞或者降低行政法在控制行政權(quán)中的質(zhì)量。上面筆者已經(jīng)指出，行政問責(zé)一旦形成制度就應(yīng)當(dāng)具有周延性，換言之，其要把所有應(yīng)當(dāng)進(jìn)行問責(zé)的主體和行為都包括進(jìn)來，而不能夠有所疏漏。因此，在行政問責(zé)程序欠缺的情況下，必然會造成行政監(jiān)控過程中的疏漏，這是行政問責(zé)程序欠缺的又一個弊害。

第四，影響追責(zé)效果。行政問責(zé)的實(shí)質(zhì)在于使相應(yīng)的行政主體對其違法或者不當(dāng)行政行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，使其為這些行為付出相應(yīng)的代價(jià)。從這個意義上講，行政問責(zé)對行政違法而言具有報(bào)應(yīng)的性質(zhì)。當(dāng)然，通過這樣的報(bào)應(yīng)既使已經(jīng)形成的違法行為以及該違法行為所造成的侵害得到挽救，又讓其他行政主體或者公職人員有所警戒。即是說，行政問責(zé)還具有一個非常重要的功能，就是教育功能。無論是報(bào)應(yīng)功能還是教育功能都必須在行政問責(zé)的良性運(yùn)行中得到體現(xiàn)，那么如何做到行政問責(zé)的良性運(yùn)行呢？筆者認(rèn)為，一方面承擔(dān)責(zé)任的主體必須明確，即究竟問誰的責(zé)，如果問責(zé)主體不準(zhǔn)確，那就失去了問責(zé)的價(jià)值。例如，本該行政一把手承擔(dān)的責(zé)任，卻對二把手進(jìn)行問責(zé)，那么這個問責(zé)的主體就是錯誤的，這個問責(zé)既不會使被問責(zé)者有所認(rèn)同，也不會使其他社會成員有所認(rèn)同。另一方面，問責(zé)必須做到過罰相當(dāng)，就是說，問責(zé)中違法行為人承擔(dān)的責(zé)任的量要與其違法行為的量相一致。若讓小量的違法行為承擔(dān)了較大量的責(zé)任，或者讓較大量的違法行為承擔(dān)了較小量的法律責(zé)任，那么就必然會或者放縱違法行為，或者打擊行政主體履行行政責(zé)任的積極性。在行政問責(zé)缺少程序規(guī)范的情況下，行政問責(zé)的主體不一定非常到位，行政問責(zé)中的過罰相當(dāng)不一定能夠得到兌現(xiàn)。在上列兩個方面都沒有做到的情況下，行政問責(zé)的追責(zé)效果就必然存在問題。因此，在行政問責(zé)程序欠缺時(shí)，必然會造成追責(zé)效果相對較差的弊害。

三、行政問責(zé)程序的內(nèi)容構(gòu)造

行政問責(zé)程序作為一個相對獨(dú)立的法律程序應(yīng)當(dāng)有自己的內(nèi)涵。就行政法中的程序規(guī)則而論，在通常情況下應(yīng)當(dāng)涉及下列事項(xiàng)：一是追責(zé)主體。所謂追責(zé)主體是指由誰來主持進(jìn)行問責(zé)，并向承擔(dān)責(zé)任的主體追究法律責(zé)任。從理論上講，我國的行政問責(zé)追責(zé)主體應(yīng)當(dāng)包括人民代表機(jī)關(guān)，就是對行政權(quán)行使進(jìn)行監(jiān)督的立法機(jī)關(guān)。我國2006年制定的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》賦予了人民代表機(jī)關(guān)追責(zé)的權(quán)利，包括上級行政機(jī)關(guān)。我國行政系統(tǒng)有上下級關(guān)系的區(qū)分，例如，縣級人民政府相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府便屬于上級行政機(jī)關(guān)，省級人民政府相對于縣級人民政府便是上級行政機(jī)關(guān)。在行政問責(zé)中，上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的問責(zé)也是一種形式，上級行政機(jī)關(guān)從而也是一個合法的問責(zé)主體；行政監(jiān)察機(jī)關(guān)或者其他行政法治監(jiān)督機(jī)關(guān)。我國的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)專門負(fù)責(zé)對公務(wù)員進(jìn)行法治監(jiān)督，而且享有行政處分權(quán)，他們作為行政問責(zé)的主體應(yīng)當(dāng)是沒有法律上的障礙的。除監(jiān)察機(jī)關(guān)之外，其他法治監(jiān)督機(jī)關(guān)是否享有行政問責(zé)權(quán)則是一個需要探討的問題。總而言之，行政問責(zé)的主體是行政問責(zé)程序中的基本內(nèi)容，如何用法律制度構(gòu)建我國行政問責(zé)的主體則是今后立法中應(yīng)該解決的問題。二是責(zé)任形式。所謂責(zé)任形式就是指違法行為人承擔(dān)責(zé)任的方式。例如，《公務(wù)員法》中關(guān)于公務(wù)員承擔(dān)紀(jì)律處分的六種責(zé)任形式。在行政問責(zé)中，究竟讓責(zé)任人承擔(dān)什么樣的責(zé)任形式是一個非常關(guān)鍵的問題，因?yàn)樗悄芊駥π姓`法行為進(jìn)行校正的具體體現(xiàn)?！?8 〕我國目前有關(guān)行政問責(zé)的形式并不十分明確，因此今后的立法應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決這個問題。三是對象人。所謂對象人就是指承擔(dān)責(zé)任的主體，它可以是行政主體，也可以是行政公職人員，至于具體對象如何確定，同樣是需要以后的立法予以解決。在行政系統(tǒng)中，主要行政領(lǐng)導(dǎo)、行政主管人員、直接責(zé)任人等都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的問責(zé)責(zé)任。而就我國目前行政法制度中涉及的行政問責(zé)制度來看，承擔(dān)責(zé)任的似乎是主要領(lǐng)導(dǎo)。四是追責(zé)的運(yùn)作環(huán)節(jié)。行政程序和其他法律程序除包括上列主要要素之外，還有方式、方法、期限、順序等具體內(nèi)容，這些內(nèi)容對于行政問責(zé)程序而言同樣是不可缺少的，而且有些非常關(guān)鍵。例如，行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)有一個期限上的規(guī)定，如果沒有期限上的規(guī)定，可能某一個行政問責(zé)最終就會流產(chǎn)。此外，在筆者看來，由于行政問責(zé)程序在我國是一項(xiàng)新的程序制度，而作為一項(xiàng)新的程序制度其在內(nèi)容構(gòu)造上應(yīng)當(dāng)有相對新的內(nèi)涵?；诖耍P者試從行政法理的范疇對我國行政問責(zé)程序的內(nèi)容作出下列進(jìn)一步構(gòu)想：

第一，行政問責(zé)范疇化的內(nèi)容構(gòu)造。上文已經(jīng)指出，我國目前的行政問責(zé)呈現(xiàn)出碎片化傾向，這種碎片化導(dǎo)致了我國的行政問責(zé)往往是在問責(zé)主體進(jìn)行選擇的前提下進(jìn)行的。換言之，某一個違法行為、某一個需要問責(zé)的主體究竟是否能夠進(jìn)入問責(zé)程序常常決定于問責(zé)主體的選擇權(quán)。即是說，問責(zé)主體可以選擇對某一主體及其違法行為進(jìn)行問責(zé)，也可以不作出這樣的選擇，從我國現(xiàn)代行政法的規(guī)定來看，問責(zé)主體無論作出什么樣的選擇似乎都是有道理的。這便大大降低了行政問責(zé)的價(jià)值?；诖?，在對行政問責(zé)進(jìn)行內(nèi)容構(gòu)造時(shí)，非常重要的一個問題就是對行政問責(zé)作范疇化的處理。一則，應(yīng)當(dāng)將行政問責(zé)作為一個獨(dú)立的法律程序來看待，將行政問責(zé)中的法律程序與其他法律程序予以有效區(qū)別，通過這樣的區(qū)別，行政問責(zé)程序就成了行政法中的一個獨(dú)立程序；二則，應(yīng)當(dāng)使行政問責(zé)成為一個獨(dú)立的體系，在這個體系中包括行政問責(zé)所有相關(guān)的內(nèi)容，而且使行政問責(zé)的法律體系能夠?qū)?yīng)行政問責(zé)的所有事項(xiàng)；三則，在行政問責(zé)的體系中，應(yīng)當(dāng)對行政問責(zé)行為作類型化的處理，即是說，可以根據(jù)行政執(zhí)法的領(lǐng)域確立行政問責(zé)的范圍和程序，可以根據(jù)違法行為的性質(zhì)確立行政問責(zé)的范圍和程序，更應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政問責(zé)的對象確立行政問責(zé)的范圍和程序。通過對行政問責(zé)作類型化的處理，使整個行政問責(zé)成為一個有機(jī)聯(lián)系的整體。在西方法治發(fā)達(dá)國家，有關(guān)行政責(zé)任追究的制度是相對比較健全的，可以吸收、借鑒發(fā)達(dá)國家好的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際，對我國的行政問責(zé)范疇作出合理設(shè)計(jì)。行政問責(zé)范疇化的處理對于行政問責(zé)程序的內(nèi)容建構(gòu)是最為本質(zhì)的東西。

第二，行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)容構(gòu)造。在現(xiàn)代法律制度中，責(zé)任追究是一個非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆蓡栴}，因此各國法律制度在有關(guān)責(zé)任追究的制度設(shè)計(jì)中都采取了非常嚴(yán)格的態(tài)度?！?9 〕筆者認(rèn)為，我國在有關(guān)公務(wù)員的責(zé)任追究制度中向來就是非常嚴(yán)格的。1957年國務(wù)院制定了《國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員獎懲暫行條例》，該條例在國家公務(wù)員法出臺之前一直發(fā)生著法律效力，可見我國有關(guān)公務(wù)員責(zé)任的追究并非朝令夕改、變化無常的。這個條例長期以來調(diào)整著公務(wù)員的責(zé)任追究，而該條例對違法行為人責(zé)任的追究作了嚴(yán)格的規(guī)定，例如，規(guī)定的處分形式有警告、記過、記大過、開除、留用、察看等八種紀(jì)律處分?！?0 〕這八種紀(jì)律處分都有非常準(zhǔn)確的內(nèi)涵。我國后來有關(guān)公務(wù)員的責(zé)任追究延續(xù)了這樣的傳統(tǒng)。但是就行政問責(zé)的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行來看，則與傳統(tǒng)行政法典則中嚴(yán)格處理問責(zé)形式形成了非常大的反差。進(jìn)而言之，目前的行政問責(zé)缺乏嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化，這包括主體的標(biāo)準(zhǔn)化、問責(zé)對象的標(biāo)準(zhǔn)化、追責(zé)形式的標(biāo)準(zhǔn)化、追責(zé)運(yùn)行過程中的標(biāo)準(zhǔn)化等等。這種不大標(biāo)準(zhǔn)的問責(zé)程序及其內(nèi)容必然制約行政問責(zé)的程序?qū)傩约捌渲贫葍r(jià)值。因此，在行政問責(zé)程序的內(nèi)容構(gòu)造中，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化是不可缺少的內(nèi)容之一。

第三，行政問責(zé)規(guī)范化的內(nèi)容構(gòu)造。行政問責(zé)是以嚴(yán)格的行政責(zé)任制為前提的。所謂行政責(zé)任制，也叫崗位責(zé)任制，是指用法律手段明確規(guī)定每一個職位的工作性質(zhì)、職責(zé)范圍，以便能夠在行政系統(tǒng)做到各司其位、人盡其能的一種責(zé)任制度。法治發(fā)達(dá)國家在建構(gòu)行政責(zé)任制時(shí)，對有關(guān)崗位職責(zé)作了非常具體的規(guī)定，包括職稱、職號、工作項(xiàng)目、權(quán)利、責(zé)任、資格等。通過這些具體的內(nèi)容，使每一個職位都有具體的行政管理事項(xiàng)?！?1 〕總而言之，行政系統(tǒng)的崗位職責(zé)應(yīng)當(dāng)明確和具體，這些明確的崗位職責(zé)是行政問責(zé)的邏輯前提。換句話說，如果在行政系統(tǒng)沒有建立起明確的崗位責(zé)任制，那么就無法追究相關(guān)主體的法律責(zé)任。這一點(diǎn)要求在建構(gòu)行政問責(zé)制時(shí)，必須將行政問責(zé)與崗位責(zé)任制進(jìn)行合理對接，而這樣的對接對行政問責(zé)制而言就是規(guī)范化的問題。換言之，行政問責(zé)制是在法律規(guī)范對崗位職責(zé)及其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的具體規(guī)定中體現(xiàn)出來的，通過規(guī)范化使任何一個行政問責(zé)都有一個具體的行政法上的依據(jù)，其運(yùn)行方式都有具體的行政法上的規(guī)定。通過這樣的規(guī)范化，當(dāng)然能夠去除行政問責(zé)中的主觀傾向和隨意化色彩。

第四，行政問責(zé)定量化的內(nèi)容構(gòu)造?？傮w而論，我國的行政法治還處在起步階段，盡管我國在2010年已經(jīng)宣布建成了社會主義法律體系，但是具體到行政法中來，還不能夠說我國的行政法體系就已經(jīng)完善了，因?yàn)檫€沒有制定出統(tǒng)一的行政程序法等?！?2 〕更不能夠說我國的行政法治體系已經(jīng)建成了，恰恰相反，我國的行政法治體系還處在形成和發(fā)展階段。法學(xué)理論告訴我們，法治體系與法律體系是兩個不同的東西。法律體系是相對靜態(tài)的，而法治體系則是動態(tài)的，法律體系所反映的是一種狀態(tài)，而法治體系所反映的則是一個過程。從這個角度講，法治體系的形成比法律體系有更大的難度。基于這樣的理論前提，筆者認(rèn)為，我國的行政法治體系還是比較粗獷的。因?yàn)榕c行政法治體系相關(guān)的一系列的運(yùn)行制度和規(guī)范以及運(yùn)作模式在我國并沒有建構(gòu)起來。具體來講，我國行政法治體系還缺乏相應(yīng)的量化標(biāo)準(zhǔn)。在我國長期的行政法治實(shí)踐中，比較重視它的質(zhì)的方面而不太重視量的方面。以我國的行政組織體系而論，有國務(wù)院組織法，也有地方各級人民政府組織法，上列兩個范疇的組織法足以建構(gòu)起我國行政系統(tǒng)的組織體系。但是，我國沒有與這些組織法相適應(yīng)的行政編制法。因此諸多的行政崗位和行政職責(zé)似乎缺少量上的規(guī)定，這也是導(dǎo)致我國行政機(jī)構(gòu)膨脹和行政行為無序化的原因之所在。這個現(xiàn)實(shí)提醒我們，在建構(gòu)行政問責(zé)的程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮定量化，就是將行政問責(zé)程序中的若干元素都用相應(yīng)的數(shù)字來說明。例如，什么樣的違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種數(shù)量的行政責(zé)任都應(yīng)當(dāng)予以明確。

四、行政問責(zé)程序的完善路徑

我國行政問責(zé)程序的建構(gòu)，其中關(guān)鍵之點(diǎn)在于必須通過立法或者其他法律手段將行政問責(zé)程序建構(gòu)起來。其一，應(yīng)當(dāng)對目前行政法典則中存在的行政問責(zé)的程序規(guī)范予以整合。上文已經(jīng)提到我國的行政程序法、公務(wù)員法、行政監(jiān)察法乃至于監(jiān)督法都或多或少涉及行政問責(zé)的程序問題。例如，若干單行的行政程序法典中規(guī)定了行政主體和行政公職人員應(yīng)當(dāng)對一定范疇中的行政行為負(fù)責(zé)。又如，公務(wù)員法和公務(wù)員紀(jì)律處分的規(guī)范涉及行政問責(zé)的程序，而行政監(jiān)察法則較為系統(tǒng)地規(guī)定了對公務(wù)員違反行政紀(jì)律的問責(zé)問題。還如，監(jiān)督法系統(tǒng)規(guī)定了人民代表機(jī)關(guān)在一定范疇內(nèi)對行政系統(tǒng)的問責(zé)問題等。這些規(guī)定還沒有使行政問責(zé)形成一個系統(tǒng)和機(jī)制，但它們都為行政問責(zé)的程序建構(gòu)提供了些許依據(jù)。在筆者看來，要完善我國的行政問責(zé)程序，對這些若干范疇的行政程序進(jìn)行整合是非常必要的，可以將它們納入到一個統(tǒng)一的體系中來，賦予它們共同的行政法意義，而且可以將它們中間互相不一致的規(guī)定予以調(diào)整等。從立法成本的角度講，這個完善路徑應(yīng)當(dāng)是低成本的。其二，行政問責(zé)程序的完善應(yīng)當(dāng)走統(tǒng)一立法的道路?！读⒎ǚā穼ξ覈姆蓽Y源作了明文規(guī)定，而且將法律淵源作了位階上的劃分。通過立法法，筆者認(rèn)為我國的立法體系基本形成，法律之間形成了結(jié)構(gòu)和層次。但同時(shí)筆者還要指出我國目前的立法格局還是相對比較分散的，這既表現(xiàn)在行政系統(tǒng)行使著廣泛的行政立法權(quán)，也表現(xiàn)在一些地方機(jī)關(guān)行使著廣泛的地方立法權(quán)。立法權(quán)的這種分散化，對于法治國家的建設(shè)而言是一個潛在的威脅，這是不爭的事實(shí)。就行政問責(zé)的立法而論，在目前的格局下是較為分散的，一方面，諸多行政問責(zé)的規(guī)則都是由行政系統(tǒng)制定的，另一方面，一些地方機(jī)關(guān)也制定了有關(guān)的行政問責(zé)的規(guī)范。例如，2008年4月9日，湖南省人民政府制定的《湖南省行政程序規(guī)定》在第九章專章規(guī)定了“責(zé)任追究”，有關(guān)責(zé)任追究的條文共有九個，而且規(guī)定得非常詳實(shí)。該規(guī)定第167條：“實(shí)行行政問責(zé)制度，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政違法行為進(jìn)行責(zé)任追究。行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是、錯責(zé)相當(dāng)、教育與懲戒相結(jié)合的原則?！笨梢娫摋l文不僅確立了行政問責(zé)的行為性質(zhì)和行為主體，而且確立了行政問責(zé)的相關(guān)原則。而在該規(guī)定第168條中更是細(xì)化了承擔(dān)行政問責(zé)的違法行為性質(zhì)?！?3 〕單就湖南省而論，這個行政問責(zé)的規(guī)定是合理的。然而，如果我們允許各個地方立法都有這種行政問責(zé)的立法權(quán)限，那么行政問責(zé)的立法在全國范圍內(nèi)就很難達(dá)到統(tǒng)一和一致。基于此，筆者認(rèn)為，行政問責(zé)程序制度的完善應(yīng)當(dāng)走統(tǒng)一立法的道路，即是說應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)制定一部統(tǒng)一的行政問責(zé)程序法，使行政問責(zé)的程序最大限度地符合法治統(tǒng)一原則。其三，提升行政問責(zé)程序的法律位階。行政程序法以及監(jiān)督行政的程序規(guī)則說到底是一個憲法問題，之所以說它是憲法問題，是因?yàn)樗婕安煌瑖覚C(jī)關(guān)之間的權(quán)力分配問題，甚至涉及國家機(jī)關(guān)與社會公眾之間的關(guān)系問題，它還涉及公民與行政系統(tǒng)的關(guān)系問題，等等。如果筆者的這個判斷成立的話，有關(guān)行政問責(zé)的程序就是一個高規(guī)格的立法問題。但是，我國目前有關(guān)行政問責(zé)的程序設(shè)計(jì)其法律位階相對較低，上文提到的《湖南省行政程序規(guī)定》僅僅是一個地方政府規(guī)章。也就是說，在我國目前的立法格局中，地方政府規(guī)章都可以就行政問責(zé)的相關(guān)程序作出規(guī)定，這種低檔次的法律位階非常不利于行政問責(zé)程序制度構(gòu)建中的嚴(yán)肅性。因此，應(yīng)當(dāng)提升行政問責(zé)程序的法律位階。由于行政問責(zé)的程序涉及諸種權(quán)利或者權(quán)力分配問題，將行政問責(zé)程序的法律位階確定為法律層面上的立法是應(yīng)當(dāng)?shù)?，甚至可以用“法律保留原則”對該問題進(jìn)行處理。上列三個方面是行政問責(zé)程序完善路徑中必須考慮的因素，為了使問題具體起見，筆者試將這些完善路徑再作如下拓展：

第一，行政問責(zé)主體非行政化。行政問責(zé)究竟由誰來實(shí)施，究竟誰有權(quán)對行政主體及其公職人員的違法行為進(jìn)行問責(zé)，是一個十分關(guān)鍵的問題。在行政問責(zé)主體設(shè)計(jì)不妥當(dāng)?shù)那闆r下，行政問責(zé)便難以沿著正當(dāng)邏輯進(jìn)行運(yùn)作。在我國目前行政問責(zé)的制度設(shè)計(jì)中，有相當(dāng)一部分行政問責(zé)是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的，也就是說，一些行政機(jī)關(guān)或者行政系統(tǒng)中的特定主體取得了行政問責(zé)的權(quán)力。事實(shí)上，我國行政系統(tǒng)關(guān)于公職人員的責(zé)任追究也都基本上是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的，這樣的主體設(shè)計(jì)也許有一定的好處，從行政效率的角度來講這樣的制度設(shè)計(jì)肯會有利于行政效率的提高。但從法治公平的角度來講，由行政系統(tǒng)中的一個主體向另一個主體進(jìn)行問責(zé)總存在一定的弊端。因?yàn)樗鼈児餐嬖谟谛姓到y(tǒng)之中，有著共同的行為方式，甚至有著共同的利益關(guān)系，在他們的利益有相對關(guān)聯(lián)的情況下，問責(zé)必然會流于形式。這是一個必須引起高度重視的問題，解決這個問題的方法就是讓行政系統(tǒng)之外的國家機(jī)關(guān)及其他組織負(fù)責(zé)行政問責(zé)。例如，可以沿著《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》規(guī)定的問責(zé)邏輯來進(jìn)一步推演，可以將一部分行政問責(zé)交由人民代表機(jī)關(guān)進(jìn)行，將另一部分行政問責(zé)交由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行，至于是否完全取消行政系統(tǒng)的行政問責(zé)權(quán)則是需要探討的一個問題。

第二，行政問責(zé)罰則法典化。行政問責(zé)首先遇到的是違法行為問題，而違法行為或者不當(dāng)行為是行政問責(zé)存在的基礎(chǔ)條件。作為行政問責(zé)的程序規(guī)范而論，應(yīng)當(dāng)對違法行為作出明確規(guī)定。例如，我國《公務(wù)員法》第53條規(guī)定：“公務(wù)員必須遵守紀(jì)律，不得有下列行為：（一）散布有損國家聲譽(yù)的言論，組織或者參加旨在反對國家的集會、游行、示威等活動；（二）組織或者參加非法組織，組織或者參加罷工；（三）玩忽職守，貽誤工作；（四）拒絕執(zhí)行上級依法作出的決定和命令；（五）壓制批評，打擊報(bào)復(fù)；（六）弄虛作假，誤導(dǎo)、欺騙領(lǐng)導(dǎo)和公眾……”該條共列舉了16項(xiàng)公務(wù)員違反紀(jì)律的行為類型。《湖南省行政程序規(guī)定》關(guān)于行政問責(zé)的行為類型規(guī)定了14項(xiàng)之多。在筆者看來，在我國目前的行政法文件中，要對所有的違法行為類型都進(jìn)行列舉規(guī)定是有非常大的難度的。與行為類型對應(yīng)的是罰則問題，所謂罰則是指行政問責(zé)中相關(guān)主體承擔(dān)責(zé)任的法律形式，例如引咎辭職、開除公職等等。我國目前的行政法文件關(guān)于罰則的規(guī)定是相當(dāng)分散的，而且有些罰則并不一定有明文的法律規(guī)定。由于罰則對于責(zé)任人而言是最具實(shí)質(zhì)性的東西，因此在行政問責(zé)程序中，有關(guān)的罰則必須通過行政法典予以統(tǒng)一。一方面，法律能夠?qū)⑺械牧P則予以窮盡，而不能有法律典則以外的罰則存在；另一方面，任何一個罰則都應(yīng)當(dāng)有具體的法律依據(jù)，甚至每一個罰則所對應(yīng)的違法行為也應(yīng)當(dāng)非常具體。

第三，行政問責(zé)方式銜接化。行政問責(zé)的方式是一個相對較大的概念范疇，它是指在行政問責(zé)中問責(zé)主體所采用的行為模式。毋庸置疑，行政問責(zé)是對違法行為的一種制裁，這制裁存在于我國對行政權(quán)發(fā)生作用的整個體系之中，這要求我們在設(shè)計(jì)行政問責(zé)的方式時(shí)必須考慮它與其他行政法程序的關(guān)系。例如，它與行政程序的關(guān)系；還如，它與行政救濟(jì)的關(guān)系等等。也就是說，行政問責(zé)的方式應(yīng)當(dāng)與行政法中其他的制裁方式相銜接，使其成為行政法制度中的一個子制度。同時(shí)，行政問責(zé)過程中行政主體還會采用諸多的手段包括取證、調(diào)查、質(zhì)證、追責(zé)等等。這些方式在我國有關(guān)的行政法文件中已經(jīng)作了規(guī)定，但大多數(shù)方式還沒有體現(xiàn)在有關(guān)的行政法文件之中，必須使行政問責(zé)中的所有的方式成為一個相互銜接的系統(tǒng)，使它們環(huán)環(huán)相扣共同支持行政問責(zé)行為?！?4 〕

第四，行政問責(zé)過程司法化。行政問責(zé)程序與一般意義上的行政程序存在非常大的差別。一般意義上的行政程序是行政主體在作出行政行為時(shí)所遵循的程序。通常情況下，在這樣的行政程序中只有兩方主體參與，一方是行政主體，另一方是行政相對人，而且當(dāng)行政主體依行政程序作出行政行為時(shí)常常并不需要征得行政相對人的同意?？梢?，行政程序的運(yùn)作只需要強(qiáng)調(diào)按嚴(yán)格的環(huán)節(jié)辦事即可，而不需要考慮其他因素。與行政程序相比，行政問責(zé)程序的運(yùn)作則是另一種情況，因?yàn)樗媾R著對相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究，因此它的程序邏輯更像司法上的程序邏輯。這個程序的最終目的是要在查明違法行為事實(shí)的基礎(chǔ)上，作出是否對當(dāng)事人進(jìn)行相應(yīng)的制裁的決定。任何制裁在法律上來講都帶有懲罰的性質(zhì)，因而它必然涉及組織的或者個人的權(quán)利問題，甚至牽扯現(xiàn)代意義上的人權(quán)問題。這就要求追責(zé)主體必須留給被追責(zé)人廣泛的申辯空間，允許他們對自己的行為進(jìn)行辯解等等。因而，這也決定了在行政問責(zé)的過程中不能僅僅由問責(zé)方和被問責(zé)方兩方介入，而應(yīng)當(dāng)同時(shí)由第三者介入。一旦第三者能夠順理成章地介入到行政問責(zé)的過程中來，那么，整個問責(zé)的過程就會沿著司法的邏輯進(jìn)行運(yùn)作。強(qiáng)調(diào)行政問責(zé)過程的司法化，目的在于提高行政問責(zé)的公正性和公平性，而這樣的公正性和公平性是行政法治公平性所必須的。

第五，行政問責(zé)結(jié)果效率化。行政問責(zé)既是一個法治范疇中的問題，也是一個政治范疇中的問題。其作為法治范疇中的問題我們很容易予以領(lǐng)會，但是作為政治范疇中的問題卻往往容易被疏忽。它是政治范疇中的問題，行政問責(zé)在一國的推行及其運(yùn)行的效果直接關(guān)系到該國社會系統(tǒng)的和諧問題，關(guān)系到該國行政權(quán)在公眾中的公信力問題。筆者注意到我國公眾對我國一些地方所實(shí)施的行政問責(zé)并沒有給以高度的認(rèn)同，造成這種現(xiàn)象的原因在于，有些行政問責(zé)所追究的是一些次要責(zé)任，有些行政問責(zé)所追究的是非主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，有些行政問責(zé)所追究的是短期的責(zé)任，有些行政問責(zé)所追究的是不該問的責(zé)任，等等。在我們身邊常常發(fā)生一些行政官員在問責(zé)后不久就復(fù)出的情形，也有一些行政官員問責(zé)以后不降反升等，這都表明，我國行政問責(zé)的法律效力還存在一定的漏洞。筆者已經(jīng)指出行政問責(zé)除了法治價(jià)值以外，還有政治價(jià)值，這個政治價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，建立在行政問責(zé)是否能夠得到廣大社會成員的認(rèn)同上。而廣大公眾的認(rèn)同與否決定于該問的責(zé)是不是被問到，該承擔(dān)責(zé)任的人是否為自己的行為承擔(dān)了責(zé)任，當(dāng)事人承擔(dān)的責(zé)任與其違法行為是不是相適應(yīng)，等等。從一定意義上講，行政問責(zé)從整個過程來看是一個程序問題，而它的結(jié)果則是程序運(yùn)作的實(shí)際質(zhì)量。因此，筆者認(rèn)為行政問責(zé)程序制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)將問責(zé)的結(jié)果是否有效考慮進(jìn)來。