於常勇 袁應(yīng)

2008年8月8日，在北部新區(qū)一棟大廈，“重慶市農(nóng)業(yè)委員會”的牌匾被掛上柱頭。

沒有舉行儀式，沒有邀請任何媒體，重慶市農(nóng)業(yè)委員會就這么低調(diào)地誕生了。

市農(nóng)委掛牌，標(biāo)志著原重慶市政府農(nóng)村工作辦公室、重慶市農(nóng)業(yè)局、重慶市農(nóng)機(jī)局和重慶市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室四個部門整合工作全面完成，也意味著重慶悄然拉開大部制改革的序幕。

積弊纏身

2007年的一件事，讓潼南縣雙壩村黨支部書記朱席武至今難忘。

那天，他帶著全村人的重托，到縣里要改造蔬菜基地的撥款。

縣農(nóng)綜辦的干部很熱情，但話很冰冷：“錢已劃給多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)了?！?/p>

朱席武慌了神：“那怎么辦??？”

“你去找扶貧辦?！?/p>

朱席武一溜煙趕到縣扶貧辦：“我來領(lǐng)錢?！?/p>

工作人員潑來一瓢冷水：“錢早就劃出去了，你去找蔬菜辦。”

朱席武喘著氣趕到縣蔬菜辦：“我來領(lǐng)錢?！?/p>

結(jié)果又遭到當(dāng)頭一棒：“我不知道這事啊，你去找農(nóng)辦?！?/p>

朱席武一身汗趕到縣農(nóng)辦：“我來領(lǐng)錢?！?/p>

工作人員“啊”了一聲：“錢早就發(fā)了，你去找農(nóng)綜辦！”

朱席武哪里知道，這樣的怪圈，正是農(nóng)口部門多頭管理結(jié)下的惡果。

當(dāng)時，市農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)“執(zhí)行關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針政策，研究農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略”，市農(nóng)辦負(fù)責(zé)“研究全市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，參與制訂農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃”，市農(nóng)綜辦負(fù)責(zé)“研究擬定全市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的政策、規(guī)劃”……職能之交叉，讓人望“字”興嘆。

“現(xiàn)實情況還要復(fù)雜，因為還要涉及市農(nóng)機(jī)局、市扶貧辦等部門?！笔腥舜蟪Ｎ⑹腥舜筠r(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員楊修戰(zhàn)深明其中利害。楊修戰(zhàn)在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)工作20多年，曾經(jīng)擔(dān)任市農(nóng)辦副主任。

一些人認(rèn)為，涉農(nóng)部門越多，表明對農(nóng)業(yè)越重視，越有利于工作。“其實恰恰相反。各部門職責(zé)相近，所以遇到有利之事就爭，遇到無利之事就推，難以形成合力。”楊修戰(zhàn)說。

多頭管理，讓資源的分配成了“撒胡椒面”?！坝械膮^(qū)縣把各種涉農(nóng)資金集中起來建設(shè)重要項目，本來效果很好，但有的主管部門卻不滿意，說錢要專款專用，不能用在別的工程上?！睏钚迲?zhàn)說。

職能整合

2008年1月，時任市政府副秘書長、辦公廳黨組成員的夏祖相調(diào)任市農(nóng)業(yè)局局長、黨組書記，三個月后，夏祖相的職務(wù)被調(diào)整為市農(nóng)業(yè)局局長、市委農(nóng)工委書記。

“我接到一項艱巨任務(wù)?！毕淖嫦嗷貞浾f。

這項任務(wù)，就是組織實施農(nóng)口大部制改革。

2007年6月，重慶成為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。市委、市政府果斷決策：啟動農(nóng)口大部門制改革。

2007年8月，市編辦開始擬定改革方案。半年后，中央編辦批復(fù)同意重慶的改革方案：市農(nóng)業(yè)局、市政府農(nóng)村工作辦公室合并，組建重慶市農(nóng)業(yè)委員會（簡稱市農(nóng)委）；繼續(xù)保留中共重慶市委農(nóng)村工作委員會（簡稱市委農(nóng)工委），為市委派出機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)全市農(nóng)村工作系統(tǒng)黨的建設(shè)、精神文明建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市新農(nóng)村建設(shè)工作，市委農(nóng)工委、市農(nóng)委實行合署辦公；將市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室由市農(nóng)辦管理調(diào)整為市農(nóng)委管理，機(jī)構(gòu)規(guī)格為副局級；將市農(nóng)機(jī)事業(yè)管理局由市政府直屬事業(yè)單位調(diào)整更名為市農(nóng)機(jī)管理辦公室，設(shè)在市農(nóng)委，機(jī)構(gòu)由正局級事業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為副局級行政機(jī)構(gòu)。

市農(nóng)委組建后，夏祖相任市農(nóng)委主任、市委農(nóng)工委書記（2012年7月以后為市委農(nóng)工委副書記，市委農(nóng)工委書記由市委常委劉光磊兼任）。

“為了盡量減輕改革造成的不利影響，我們決定采用先合并后掛牌的辦法：四個部門先合署辦公，在工作中進(jìn)行整合?！毕淖嫦嗾f。

在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以夏祖相為班長的市農(nóng)委決策層，果斷燒了三把火。

第一把火，剝離部分職能。

“將市農(nóng)業(yè)局承擔(dān)的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移等相關(guān)職能劃歸市人力資源和社會保障局，市農(nóng)辦承擔(dān)的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市農(nóng)機(jī)局承擔(dān)的機(jī)電提灌等相關(guān)職能劃歸市水利局?！毕淖嫦嗾f。

一些人表示反對，但決策層的態(tài)度很堅決。夏祖相說：“改革的目的，就是要讓市農(nóng)委的職責(zé)更清晰?！?/p>

第二把火，精簡機(jī)構(gòu)、合并處室。

“將同類處室進(jìn)行合并，如將市農(nóng)業(yè)局經(jīng)管處與市農(nóng)辦經(jīng)管處合并，這樣既減少了處室，也有利于項目的申報和實施?！毕淖嫦嗾f。

這把火一燒，48個處室減少為27個?！罢龆嚅T、推諉扯皮之事自然大大減少?！毕淖嫦嗾f。

第三把火：精簡下放審批項目。

“取消不合理審批，合并同類審批，能下放給區(qū)縣的審批堅決下放。”夏祖相說。

經(jīng)過梳理，市農(nóng)委取消6項、合并11項、下放6項行政審批權(quán)。

人員重組

處室合并一開始，原市農(nóng)業(yè)局法規(guī)處處長成世坤的心就晃蕩起來?！叭齻€部門的法規(guī)處合為一個后，一下就多出兩個處長。”成世坤說。

三個處長，誰來主持工作？“說實話，當(dāng)時我的心里很焦慮?！背墒览ふf。

比成世坤更焦慮的是夏祖相：“如果說職能整合是踩瓦礫，那人員重組就是過刀山——處室合并后，有的處室出現(xiàn)了七八個處長?！?/p>

決策層經(jīng)過反復(fù)研究后，決定推出兩次重組。

第一次重組：人隨事轉(zhuǎn)。

“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移等職能剝離出去后，負(fù)責(zé)這部分職能的人員必須一道轉(zhuǎn)移過去?！毕淖嫦嗾f。

人隨事轉(zhuǎn)，入情入理，一些人即便不情愿，也沒理由反對。

第二次重組：競爭上崗。

“召開干部職工大會，讓愿意競選處長職務(wù)的全部登臺演講，接受大家的挑選?！毕淖嫦嗾f。

“通過投票，成世坤當(dāng)選為法規(guī)處處長，因為是公開競爭上崗，公平、公正，其他人無話可說?！狈ㄒ?guī)處一位干部回憶說。

經(jīng)過這次改革重組，市政府直屬機(jī)構(gòu)減少1個，直屬局級事業(yè)機(jī)構(gòu)減少1個，處級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)減少16個，人員編制減少63名，局級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少7名，處級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少32名。

職能整合和人員重組順利完成后，2008年8月8日，市農(nóng)委正式掛牌。

服務(wù)發(fā)力

“我養(yǎng)的羊長了疥螨?！?012年初，綦江區(qū)大灣村農(nóng)民楊小勇急得雙腳跳。

“快打‘12316三農(nóng)熱線?！编従诱f。

楊小勇立馬掏出手機(jī)，撥通電話。

“買了專家推薦的藥，三天就見了效?！睏钚∮抡f。

市農(nóng)委掛牌后，立即推出三大舉措。

第一大舉措：強(qiáng)化服務(wù)。

“我們首先建立了行政審批服務(wù)大廳，進(jìn)行一條龍服務(wù)。接著建立了三農(nóng)呼叫中心，開通‘12316三農(nóng)熱線，每天十名專家坐席，提供生產(chǎn)技術(shù)、政策法規(guī)等咨詢?！毕淖嫦嗾f。

2013年3月22日，潼南縣太安鎮(zhèn)罐壩蔬菜基地，卡車成行。

司機(jī)趙強(qiáng)咬了口番茄：“真好吃，怎么種出來的？”

農(nóng)民伸手一指：“你去看看。”

趙強(qiáng)鉆進(jìn)大棚，傻眼了：“一行行托架上鋪滿了托盤，空中垂掛著一排排噴灌系統(tǒng)?！?/p>

農(nóng)技專家馬建說：“別小看這些托架，高科技！”

趙強(qiáng)一指托盤：“里面是什么？”

“育種的生長基質(zhì)，絕對無公害?！?/p>

趙強(qiáng)一伸舌頭：“好高級?！?/p>

“短短五年，重慶從蔬菜進(jìn)口大市變?yōu)槌隹诖笫?，就靠這些基地?！瘪R建說。

基地的誕生，得益于市農(nóng)委推出的第二大舉措：強(qiáng)化統(tǒng)籌。

“四部門一合并，以前‘撒胡椒面的資金就可以統(tǒng)籌使用了，我們精心培育了柑橘、蔬菜、畜牧等重點產(chǎn)業(yè)。”夏祖相說。

2013年3月26日，銅梁縣高樓鎮(zhèn)蔬菜種植基地。

檢測員黃秀琴摘了一片萵筍葉，放入檢測設(shè)備。

一分鐘后，儀器顯示“0”?！靶∮?0%，說明農(nóng)藥殘留在合理范圍內(nèi)，可采摘上市?！秉S秀琴說。

黃秀琴為何這么小心？“市農(nóng)委建立了58支農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊，抽查嚴(yán)得很，我們不敢半點馬虎?！彼f。

這正是市農(nóng)委推出的第三大舉措：加強(qiáng)監(jiān)管。

“正因如此，農(nóng)畜產(chǎn)品合格率，重慶才能位居全國前列?！G劍護(hù)農(nóng)執(zhí)法品牌，被農(nóng)業(yè)部上升為全國農(nóng)業(yè)執(zhí)法品牌?！毕淖嫦嗾f。

全面創(chuàng)新

2006年，武隆縣仙女山鎮(zhèn)村民王遠(yuǎn)均開起了農(nóng)家樂。

“生意好得很?！崩贤跸胭J款再建一家，跑到銀行一問，他失望而歸，“沒有合適抵押物，不貸?！?/p>

2011年初，在一次講座中，老王聽說了“農(nóng)業(yè)融資擔(dān)?！?。“講座一完，我就去找了市農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司?！崩贤跽f。

在市農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司擔(dān)保下，老王從銀行貸到40萬元。

管理走上正軌后，市農(nóng)委決策層開始琢磨：如何整合資源進(jìn)行創(chuàng)新服務(wù)？

一琢磨，首先得解決農(nóng)民發(fā)展缺錢這事。

于是市農(nóng)委統(tǒng)籌資金，創(chuàng)辦了市農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司——現(xiàn)在已擔(dān)保了60多億元貸款。

“現(xiàn)在是獼猴桃上肥的黃金期，要抓緊喲?！?013年3月的一天，農(nóng)技專家在萬州區(qū)桐元村田間忙碌著。

“專家將講課地點從室內(nèi)搬到田間，好?。　贝迕駝⑽臒舾袊@。

前幾年，劉文燈還是特困戶，在田間學(xué)校培訓(xùn)下，他種上了獼猴桃?！叭ツ晔杖胧f元。”劉文燈一臉燦爛。

擔(dān)保公司成立后，市農(nóng)委又瞄上農(nóng)技推廣。

農(nóng)民貸到了錢，但是缺乏技術(shù)。于是，市農(nóng)委大力推行事業(yè)單位改革：將市農(nóng)業(yè)科學(xué)、果樹等五個研究所合并組建為重慶市農(nóng)業(yè)科學(xué)院；將市養(yǎng)豬科學(xué)研究院、市畜牧獸醫(yī)科學(xué)研究所合并組建為重慶市畜牧科學(xué)研究院……“這一系列改革，為建立田間學(xué)校打下了基礎(chǔ)?！毕淖嫦嗾f。

“去年，我家種魔芋收入四萬元?！背强诳h渭溪村村民鄧才興說。

以前，渭溪村沒有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2010年，在縣農(nóng)委指導(dǎo)下，渭溪村成立了魔芋專業(yè)合作社。

“魔芋成熟后，合作社負(fù)責(zé)收購，行情不好，合作社也按保底價收購。行情好，我們還可以分紅?！编嚥排d說。

推出田間學(xué)校后，市農(nóng)委又將目光瞄準(zhǔn)農(nóng)產(chǎn)品銷售。

2008年11月，市農(nóng)委向市委、市政府上報《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社持續(xù)健康發(fā)展的意見》，得到批準(zhǔn)。四年間，全市涌現(xiàn)出16000多個專業(yè)合作社，全市三分之一的農(nóng)戶受益。

近五年實踐證明，經(jīng)過“四辦合一”改革的洗禮，市農(nóng)委不僅有效地理順了管理機(jī)制，而且發(fā)揮出機(jī)構(gòu)改革的“乘數(shù)效應(yīng)”——五年間，重慶糧食產(chǎn)量連年超過1100萬噸，蔬菜、水果、畜牧、漁業(yè)等特色農(nóng)業(yè)欣欣向榮，農(nóng)民人均純收入年均增長17.7%；與直轄初相比，全市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量和農(nóng)業(yè)增加值分別增長近五倍和三倍，農(nóng)民人均純收入翻了近兩番。

【建言】

專家點睛

大部門制是一種合理設(shè)置機(jī)構(gòu)、優(yōu)化職能配置的政府組織模式。實行大部門制改革，不僅可以優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和行政運(yùn)行機(jī)制，有效克服行政體制中機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉，權(quán)責(zé)脫節(jié)、職責(zé)不清，推諉扯皮、效率低下等弊端，而且有利于推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，提高決策水平，有利于整合公務(wù)員隊伍，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。因此，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是實現(xiàn)政府管理科學(xué)化的重要途徑。黨的十七大提出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，黨的十七屆五中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“堅定推進(jìn)大部門制改革”，黨的十八大報告更加明確要求，要“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”，這體現(xiàn)了中央對深化行政體制改革、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的決心。推進(jìn)大部門制改革，要對職能相近、管理分散的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，對職責(zé)交叉重復(fù)、相互扯皮、長期難以協(xié)調(diào)解決的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并調(diào)整，以利于權(quán)責(zé)統(tǒng)一、提高整體效能。同時，要對職能范圍過寬、權(quán)力過分集中的機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)分設(shè)，以改變部門結(jié)構(gòu)失衡和運(yùn)行中顧此失彼的現(xiàn)象。建立健全部門職責(zé)體系，是政府全面正確履行職能的基礎(chǔ)。要科學(xué)劃分、合理界定政府各部門職能，包括綜合部門與專業(yè)部門、專業(yè)部門與專業(yè)部門的職責(zé)關(guān)系，明確各部門責(zé)任，確保權(quán)責(zé)一致。要進(jìn)一步理順部門關(guān)系，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

——國家行政學(xué)院原黨委書記、常務(wù)副院長 魏禮群

以往的機(jī)構(gòu)改革走不出“怪圈”，一個重要原因就是沒有過硬的約束機(jī)制。即使現(xiàn)在精簡了，由于缺乏明確的法律依據(jù)，也沒有以法律制度形式固定下來，事情一多，領(lǐng)導(dǎo)一點頭，就要增加機(jī)構(gòu)和人員，被改掉的東西可以輕易恢復(fù)。所以，針對精簡的內(nèi)容，應(yīng)趕緊制定、完善法律法規(guī)，并向社會公布，這樣才能保證職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革的想法落實到位。

——重慶市委黨校公共管理教研部教授 陳建先

干部獻(xiàn)策

建議加快推進(jìn)大部制下的政府職能轉(zhuǎn)變。針對目前政府職能存在越位、錯位的現(xiàn)狀，在推行大部制改革的同時，對一些越位、錯位行使職能的政府機(jī)構(gòu)或相應(yīng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)必須撤銷或弱化。如有的綜合管理部門的宏觀管理職能和微觀管理職能都很重，既管宏觀，又管微觀，且對微觀管理興趣濃厚，熱衷于批錢批項目，針對這種情況，就要撤銷綜合管理部門中具體履行微觀審批職能的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。對一些政企不分現(xiàn)象突出的部門，也要在大部制改革的過程中，一并實行政企分開。

——重慶市農(nóng)委主任 夏祖相

機(jī)構(gòu)改革要抓住精簡政務(wù)這一關(guān)鍵?！昂喺本褪蔷喺?wù)、精簡機(jī)構(gòu)、精簡人員。精簡政務(wù)是精簡機(jī)構(gòu)的前提，只有政務(wù)精簡了，才有可能精簡機(jī)構(gòu)和人員。過去一些大部制改革總是圍繞減人減機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)圈子，并沒有對政府主管的事務(wù)進(jìn)行精簡。比如對一些工業(yè)主管部門只硬性規(guī)定了減機(jī)構(gòu)、減人而不減事的任務(wù)，其結(jié)果是改革以后一些被撤銷或合并了的機(jī)構(gòu)又紛紛恢復(fù)，難以跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

——重慶市政府口岸管理辦公室副主任 王濟(jì)光

機(jī)構(gòu)改革很難一步到位，而應(yīng)該是一個循序漸進(jìn)的過程。首先應(yīng)該選擇從那些職能交叉突出，涉及公眾、服務(wù)對象廣泛，外部呼聲比較大的部門開始，然后逐步擴(kuò)大。比如，目前城市管理就處在多頭管理的怪圈之中，責(zé)任不清，一旦出現(xiàn)問題，各部門就相互推脫。所以應(yīng)構(gòu)架城市管理的大部制，明確職責(zé)職能，各區(qū)管理部門由市級部門統(tǒng)籌管理。

——沙坪壩區(qū)政協(xié)副主席 崔杰