紀光欣 范文媛

〔摘要〕 考德是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考評機制建設(shè)的基礎(chǔ)，是落實“德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取备刹窟x拔任用標(biāo)準的前提。近年來，考德日益受到重視，但是，由于道德本身的復(fù)雜性和考德處在探索階段，仍存在制度保障不充分、考評機制不健全、考評流于形式等問題，必須從確立合理的考評標(biāo)準、吸納多元的考評主體、構(gòu)建獨立的考評機構(gòu)、實施科學(xué)的考評方法等方面深化理論研究和實踐探索，逐步建立健全常態(tài)化的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考德。

〔關(guān)鍵詞〕 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，考德，考評標(biāo)準，考評主體，考評機構(gòu)，考評方法

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）06-0037-04

高度重視黨政領(lǐng)導(dǎo)干部道德建設(shè)是我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和人才隊伍建設(shè)的一個突出特點，“德才兼?zhèn)?、以德為先”是我國選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的基本準則，道德也列黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“德、能、勤、績、廉”綜合素質(zhì)要求的首位。而考德是領(lǐng)導(dǎo)干部考評機制建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作，近年來，理論界圍繞考德、測評展開了廣泛的研討，許多地方黨政部門也開展了考德的實踐探索，取得了許多重要的理論成果和實踐經(jīng)驗。〔1 〕2011年中共中央組織部還專門頒布《關(guān)于加強對干部德的考核意見》，對考德提出了明確要求。但是，由于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職業(yè)的特殊性和道德評價本身的復(fù)雜性，考德整體上處于探索階段，仍是推進道德建設(shè)亟待解決的一個問題。如何健全和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考德，不斷提高考德質(zhì)量，對于發(fā)揮道德在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍建設(shè)中的主導(dǎo)作用，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、考德的現(xiàn)實意義

考德亦即道德評價，是指依據(jù)一定社會或組織的道德標(biāo)準，通過必要的形式，對他人和自己的行為進行善惡、榮辱、正當(dāng)或不正當(dāng)?shù)鹊赖聝r值以及應(yīng)負道德責(zé)任的評論和判斷?？嫉卤举|(zhì)上是對道德行為的價值判斷，目的是為了激勵人們揚善抑惡，自覺加強道德修養(yǎng)。道德評價涉及評價主體、評價對象和內(nèi)容、評價標(biāo)準和方法等方面，即“誰來評”、“評什么”、“怎么評”的問題，它們相互聯(lián)結(jié)，構(gòu)成完整的考德。

與一般的道德評價相比，考德具有政治性、嚴肅性和全面性，不僅要“評”，即形成社會輿論和被考評者的自我反省，而且要“考”，即按照道德規(guī)范來褒揚或懲處。在我國，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職業(yè)角色與社會角色的雙重性，黨和政府對領(lǐng)導(dǎo)干部思想道德的特殊要求，決定了道德不只是領(lǐng)導(dǎo)干部個人的修養(yǎng)問題，更是關(guān)系黨和政府工作成效，關(guān)系黨風(fēng)、政風(fēng)和民風(fēng)的重大問題。因此，加強對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部道德品質(zhì)和道德行為的監(jiān)督和考評，是黨的建設(shè)和干部隊伍建設(shè)的共同要求，是落實“德才兼?zhèn)?、以德為先”干部選拔任用標(biāo)準的基本前提。明德是立身做人之本，修德是為官行政之基?！盀椤僬弑仨氁浴訖z身，常若有過的態(tài)度，時刻注意以德修身、以德立威、以德服眾，在道德修養(yǎng)方面成為民眾的表率?！?〔2 〕具體說，領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要成為政治品德、職業(yè)道德的楷模，即“好官”，而且也要成為社會公德、家庭美德方面的表率，即“好人”?？嫉峦ㄟ^客觀公正地評價黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的道德品質(zhì)狀況，可以為他們提供“照鏡子”、“正衣冠”的自我反思、自我警示的機會，可以為選拔任用干部提供公正的標(biāo)準，也可以為社會公眾參與監(jiān)督提供有效的載體。所以，加強道德建設(shè)，必須切實推進對領(lǐng)導(dǎo)干部的考德。

道德修養(yǎng)是一個從他律走向自律、并最終養(yǎng)成與其職業(yè)要求和社會角色相統(tǒng)一的完整道德人格的過程。當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍中的貪污賄賂、公款吃喝、弄虛作假、生活情趣低俗、享樂主義、奢靡之風(fēng)等消極腐敗現(xiàn)象仍大量存在，引起全社會的廣泛關(guān)注，嚴重影響著黨和政府的形象。反腐倡廉重在加強法治、強化對權(quán)力的制度約束以及加大懲處力度，但是，從思想道德建設(shè)上筑牢反腐倡廉的堅固防線，使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自覺樹立為民務(wù)實廉潔的公仆意識，是我國政治與行政體制的一個顯著優(yōu)勢，是黨和政府一貫堅持的反腐倡廉戰(zhàn)略。通過嚴格的考德，可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正黨政領(lǐng)導(dǎo)干部道德方面存在的問題，使領(lǐng)導(dǎo)干部時刻保持高度的道德自覺與自律意識，有助于把某些違法亂紀行為消除在萌芽狀態(tài)或發(fā)現(xiàn)某些干部腐敗的線索，從而減少或杜絕“帶病上崗”或“帶病提拔”現(xiàn)象發(fā)生。因此，考德可以成為從源頭上反腐倡廉、實現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的一個重要舉措。

二、考德存在的主要問題

近年來，黨和政府著力推進以德治官，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提出越來越高的道德要求，不斷強化對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的道德考核。以廣東省、寧波市為代表的地方黨委和政府將“考績”與“評德”有機結(jié)合，在推進領(lǐng)導(dǎo)干部考德建設(shè)方面取得了許多成功經(jīng)驗。但是，由于道德問題本身的復(fù)雜性和考德處在探索階段，在實際工作中仍存在重“績”輕“德”、“績”硬“德”軟的問題，考德尚未達到社會期望和道德建設(shè)所要求的程度。

第一，考德缺乏充分的制度保障，尚未納入公務(wù)員管理的法律體系中。由于受到儒家基于“人性本善”的“仁政”、“德治”文化和傳統(tǒng)思想道德教育模式的影響，道德建設(shè)主要從教育、培養(yǎng)、勸導(dǎo)等方面著手，而對人性之“惡”的剛性約束重視不夠。我國在公務(wù)員道德建設(shè)方面陸續(xù)頒布了許多廉政準則、條例等，對于規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行為，遏制從政道德失范起到了積極作用。但這些準則大多是原則性的規(guī)定，且相互之間缺乏系統(tǒng)性，沒有像一些發(fā)達國家那樣將對公務(wù)員或官員的道德義務(wù)上升到法律的高度，使其成為具有可操作性的規(guī)范，并依法嚴格接受社會監(jiān)督，因而考德自然也就缺乏充分的法律依據(jù)和制度保障，難以形成強制性的約束力。

第二，考德機制不健全，考評指標(biāo)體系不完整?？嫉聶C制涉及考評主體、考評標(biāo)準、考評方法、考評形式、考評結(jié)果運用等諸多方面。當(dāng)前，考德的意識和總體要求已經(jīng)明確了，但實踐中考德仍存在重視程度不高、考評主體過于單一、考評標(biāo)準過于籠統(tǒng)、考核指標(biāo)不具體、考評方法不完善、考評流程不透明、考評結(jié)果不公開等問題。這一方面是因為考德操作難度大、考評過程復(fù)雜、考評結(jié)果容易引起爭議等，不像業(yè)績考核那樣用明確的數(shù)據(jù)和事實說話，容易比較，結(jié)果相對確定；另一方面是因為考德仍處在實踐摸索階段，現(xiàn)有的政策體系和業(yè)已取得的成功經(jīng)驗還不足以形成相對完整明確的考評機制和考評標(biāo)準，考德在各地的發(fā)展也很不平衡。如何建立常態(tài)化的考德，建立相對完整的官德考評標(biāo)準體系和考評方式，既有待于頂層的系統(tǒng)設(shè)計，也有賴于各級組織的積極探索。

第三，考德流于形式，考評方法不完善。《中國共產(chǎn)黨黨章》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》和《公務(wù)員法》、《國家公務(wù)員行為規(guī)范》等對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的道德修養(yǎng)、品行操守都提出了許多明確的要求，但是如何將這些道德規(guī)范、標(biāo)準落到實處，并無詳細的規(guī)定和操作細則，也無明確的實施要求。各地和各級組織陸續(xù)出臺的考德的相關(guān)規(guī)定，往往大同小異，缺乏針對職業(yè)特點、具體考評對象和考評要求的操作細則，使得具體執(zhí)行中往往流于形式、走過場，如考評程序不嚴、考評方法簡單、考評結(jié)果近似、考評中的公眾參與不夠或“一言堂”等，不能發(fā)揮考德應(yīng)有的激勵與警示作用。

三、健全考德的主要思路

對領(lǐng)導(dǎo)干部考德難并不意味著不能考評，關(guān)鍵是確立科學(xué)的考評思路，鼓勵理論創(chuàng)新和實踐探索，逐步形成行之有效的考德。

（一）確立統(tǒng)一而具體的考德標(biāo)準。根據(jù)考德的要求和特點，應(yīng)該堅持定性與定量相結(jié)合的考德原則，確立一個統(tǒng)一而具體的考德標(biāo)準，即考德規(guī)范及其具體要求。所謂“統(tǒng)一”是指考德標(biāo)準應(yīng)當(dāng)具有涵蓋性，完整的道德標(biāo)準應(yīng)該包含黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政治品德、職業(yè)道德、社會公德和家庭美德四個方面，這些道德標(biāo)準體現(xiàn)著職業(yè)道德與社會角色道德相統(tǒng)一的特點，是每一個領(lǐng)導(dǎo)干部都必須踐行的道德規(guī)范，無一例外。就是說，每一個黨政領(lǐng)導(dǎo)干部無論在政治品德、職業(yè)道德，還是社會公德、家庭美德方面都應(yīng)該成為社會的楷模，并接受全社會的監(jiān)督。所謂“具體”是指考德標(biāo)準要有重點有針對性，且評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡可能明確具體。在考評對象上，應(yīng)以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部為主，強化對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的考德；在考評內(nèi)容上，根據(jù)所從事工作性質(zhì)的不同，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提出不同的道德要求，如高層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)強化理想信念、政治品德考評，基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)強化職業(yè)道德、勤政廉潔考評等，對不同部門、不同職位的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部也要確定相應(yīng)的考評重點；在考評指標(biāo)設(shè)計上，應(yīng)該參照國外公務(wù)員倫理規(guī)范具體化的經(jīng)驗，在涉及道德的關(guān)鍵指標(biāo)上加以具體化，如在收受金錢、接受禮品、公款吃喝、公務(wù)旅行、生活作風(fēng)等方面，做出“應(yīng)該做什么”或“不該做什么”的明確規(guī)定，避免大而化之的原則性要求，減少實際執(zhí)行中的隨意性和主觀性。

在考德標(biāo)準的制定上，可以考慮將現(xiàn)行的《黨章》、《公務(wù)員法》、《公民道德規(guī)范》等不同法規(guī)和道德規(guī)范中有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部道德的規(guī)定進行整合，結(jié)合各地的實踐探索經(jīng)驗，制定一個相對規(guī)范統(tǒng)一的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部道德規(guī)范和考評準則》，為考德提供明確的制度保障和實施規(guī)范，切實推進黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考德走上制度化、常態(tài)化的軌道。當(dāng)然，在考德標(biāo)準具體化的過程中，不能為了簡便或利于比較等原因而完全依賴量化的考德結(jié)果，因為道德問題的復(fù)雜性不能簡單地以考評的分數(shù)多少來確定，這就需要把適當(dāng)?shù)牧炕荚u與定性考評結(jié)合起來，通過引入多元化的考評主體和獨立的考評機構(gòu)等來增強考德的客觀性和公正性。

（二）吸納多元的考德主體。俗話說“金杯銀杯不如老百姓的口碑”。道德歸根到底是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在人民群眾心中的道德形象和社會認同，考德必須堅持群眾路線，把人民群眾作為重要的考評主體吸納進來?，F(xiàn)代政府的公開性和人民群眾民主參與意識的提高，客觀上也要求建立開放型、多元化的考德。傳統(tǒng)的以上級組織或同級組織部門及其領(lǐng)導(dǎo)為主體的考評方式固然有其優(yōu)勢，但也容易導(dǎo)致考德結(jié)果的主觀性和片面性。因此，為了實現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)干部全方位、客觀公正的考德，必須廣泛吸納多元化的考評主體共同參與，實現(xiàn)民主考評、開放考評。這種考評主體至少包括四個方面：一是上級組織和同級組織部門。在現(xiàn)有的體制下，上級組織、同級組織部門及其負責(zé)人直接掌握被考評領(lǐng)導(dǎo)干部的各種信息，對考德標(biāo)準和具體指標(biāo)有更多了解，并可以通過組織化的渠道便捷地實現(xiàn)對其所管轄干部的考德。如中共中央紀律檢查委員會派駐各部委的紀檢組就是上級組織監(jiān)督和考評相關(guān)部門黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的重要方式，并通過獨特的“約談”方式，可以確保黨中央能夠掌握各部委領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)的履職情況，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法失德現(xiàn)象。二是組織內(nèi)部的同事或下屬職員。在日常工作中，組織內(nèi)部發(fā)生橫向關(guān)系的同事或縱向關(guān)系的下屬往往是與被考評對象接觸、聯(lián)系最多的人，對被考評對象的思想、道德和工作能力、日常生活等方面有著更直接的體會，自然也更具有發(fā)言權(quán)?，F(xiàn)行的組織內(nèi)部民主測評或重點訪談無疑也是考德的重要方式，值得以更經(jīng)常、公開的方式加以推進。三是被服務(wù)對象即通常所說的人民群眾。人民群眾是考德最有發(fā)言權(quán)的主體，尤其是與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部決策或服務(wù)相關(guān)的利益相關(guān)者，對他們的品德和行為的感受和認知最為直接和真實，更能反映黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng)。充分發(fā)揮民主，暢通人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓人民群眾廣泛而深入地參與到考德之中，是加強和改進考德的重要舉措。四是司法監(jiān)察部門。遵紀守法是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部道德的基礎(chǔ)和必然要求，許多道德問題與法律問題是密切聯(lián)系在一起的，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部來說，有些“失德”、“敗德”行為同時也越過了法律的底線，司法、紀律檢查部門作為考德的主體，可以增強考德的權(quán)威性和公正性。 〔3 〕這樣，通過考評制度創(chuàng)新，把組織內(nèi)外結(jié)合，社會評價、群眾評價與領(lǐng)導(dǎo)評價結(jié)合的多元主體充分吸納進來，才能確保對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部道德作出準確公正的評價。

（三）構(gòu)建獨立自主的考德機構(gòu)。構(gòu)建獨立自主的、專業(yè)性的考評機構(gòu)在考德中具有非常重要的作用。傳統(tǒng)的考德主要是由黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所在組織部門或上級組織負責(zé)，有時也會進行組織內(nèi)部的民主考評，基本上都屬于黨政系統(tǒng)內(nèi)部的封閉考評。這既影響考德的客觀公正性，也影響對被考評對象應(yīng)有的警示和約束作用。許多發(fā)達國家在加強公務(wù)員行政倫理建設(shè)中，設(shè)立專門的行政倫理建設(shè)機構(gòu)，配備專職專業(yè)的工作人員，較好地實現(xiàn)了道德監(jiān)察考評的常態(tài)化、專業(yè)化。如美國設(shè)置有獨立的“眾議院倫理委員會”和“政府倫理辦公室”，直接對國會、總統(tǒng)負責(zé)，專事對行政組織及其公務(wù)員的道德監(jiān)督；美國各級政府還設(shè)立通常只向最高權(quán)力機關(guān)或立法機關(guān)負責(zé)的道德委員會或利益沖突委員會，享有廣泛的授權(quán)并獨立開展工作， 〔4 〕這些從事考德工作的人員都具有較高的專業(yè)素養(yǎng)，以科學(xué)的方式獨立地開展公務(wù)員倫理方面的評估工作。英國設(shè)有公共生活準則委員會，下設(shè)公務(wù)員品行標(biāo)準委員會、下院議員品行標(biāo)準委員和監(jiān)察專員辦公室等機構(gòu)，專門負責(zé)對相關(guān)公務(wù)人員的道德監(jiān)察。 〔5 〕我國現(xiàn)行體制中的黨委組織、紀檢和政府監(jiān)察等部門盡管也擔(dān)負考德的職責(zé)，但是缺乏足夠的獨立性和專業(yè)性，難以開展常態(tài)化的道德監(jiān)察與考評。從推進“以德治官”的高度看，適應(yīng)當(dāng)今行政倫理規(guī)范化要求和網(wǎng)絡(luò)時代公眾對道德的高度關(guān)注，有必要整合現(xiàn)行的道德教育與監(jiān)督機構(gòu)，設(shè)置相對獨立的類似道德規(guī)范委員會的考德機構(gòu)，以專業(yè)人員和科學(xué)手段進行常態(tài)化的道德監(jiān)察和考評，負責(zé)獨立審查黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在權(quán)力行使、生活作風(fēng)等方面的“失德”“敗德”行為，并對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的道德狀況做出具有專業(yè)水準的、科學(xué)的考評結(jié)論，為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理、選拔和任用提供可靠的依據(jù)，同時開展道德教育、受理相關(guān)的道德申訴、處理組織中的道德沖突，推進道德建設(shè)的規(guī)范化和專業(yè)化。另外，根據(jù)當(dāng)代公共行政發(fā)展的趨勢，根據(jù)需要適時引入黨政系統(tǒng)之外的社會組織參與領(lǐng)導(dǎo)干部考德，也是完善考德的一個重要方面，值得積極探索。

（四）實施科學(xué)系統(tǒng)的考德方法。考評方法和手段是影響考德效果的重要環(huán)節(jié)。有效的考德必須把考評標(biāo)準、考評主體、考評方法有機結(jié)合起來，才能保證考評程序的公正性和考評結(jié)果的客觀性。當(dāng)前，許多地方的考德基本上局限于會議座談、單獨談話、民主測評等方法，整體上處于簡單粗放式的考評階段。適應(yīng)考德規(guī)范化、常態(tài)化的要求，借鑒我國古代官德考評和國外公務(wù)員倫理監(jiān)察的經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)加快探索建立一套科學(xué)系統(tǒng)的考德方法。一是要綜合運用實踐證明行之有效的傳統(tǒng)考德方法，如個人述德、問卷測評、當(dāng)面訪談、現(xiàn)場觀察、舉證、反向否定等方法，并在實踐中完善這些考評方法的實現(xiàn)方式。二是注意定性方法與定量方法相結(jié)合。道德既外在于行（即德行）又內(nèi)在于心（即德性），是一個包括政治品德、職業(yè)道德、社會公德、家庭美德等多要素的復(fù)合體。定量化方法便于對道德行為的有效監(jiān)察和具體考評，而定性化方法便于對道德品質(zhì)的明確評價。系統(tǒng)的考德需要根據(jù)不同的考評對象和考評要求辯證運用定量與定性的方法，以便于考德的準確性。三是充分發(fā)揮新聞媒體和新技術(shù)手段的作用?，F(xiàn)代發(fā)達的媒體、網(wǎng)絡(luò)是社會輿論和公眾參與的前沿陣地，它們可以成為收集信息、獲取民意的渠道，也可以成為民眾參與的載體（如網(wǎng)絡(luò)評議），應(yīng)該廣泛地加以運用。

（五）及時有效地運用考德結(jié)果?？陀^、公正的考德結(jié)果只有與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部個人升遷和職業(yè)榮譽等結(jié)合起來，才能產(chǎn)生推動道德建設(shè)乃至干部隊伍建設(shè)的實際效果。經(jīng)過嚴格程序和多方協(xié)同完成的考德結(jié)果不僅要及時如實地反饋給被考評對象，對其產(chǎn)生激勵或警示作用，而且要通報給被考評對象所在部門的負責(zé)人及其上級組織，并將其作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核的重要內(nèi)容。中共中央組織部《關(guān)于加強對干部德的考核意見》，明確提出把干部德的考核結(jié)果作為干部選拔任用的首要依據(jù)。因此，就需要建立官德考評及其結(jié)果運用的自覺意識，完善考德的反饋及褒揚、懲戒機制，確保那些道德品德優(yōu)秀、行為高尚的領(lǐng)導(dǎo)干部能夠獲得更多的晉升發(fā)展空間和職業(yè)聲譽，特別是要從制度上落實道德責(zé)任追究機制，對那些考德較差的領(lǐng)導(dǎo)干部予以必要的責(zé)任追究，使其付出必要的代價，從而強化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的道德自覺和自醒，努力在自己的工作和生活中嚴守道德底線，提升道德覺悟，踐行政治品德和職業(yè)道德，做一個為民務(wù)實、廉潔公正的“好官”。同時，建立考德的申訴機制，切實維護被考評對象的合法權(quán)利，及時糾正考德中的偏差和錯誤，保障考德的公開性和民主性。

所謂“日久見人心”。一個人的道德品質(zhì)是一個長期修煉、嚴格自我約束的過程，也必然會在日常的工作生活和言談舉止中表現(xiàn)出來?；诘赖缕焚|(zhì)的內(nèi)在性和道德行為可能的偽裝性，只有將領(lǐng)導(dǎo)干部考德納入制度化的軌道，建立起常態(tài)化、可持續(xù)的考德機制，才能真正推進領(lǐng)導(dǎo)干部道德建設(shè)。

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