劉明霞

在今年的兩會上，一個引人注意的消息是：全國社會保險基金預(yù)算首次提交全國人大審議。這意味著我國向完善“全口徑”預(yù)算管理再邁重要一步。

在已達成的共識中，中國“全口徑”政府預(yù)算體系，被認為應(yīng)由政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本金預(yù)算和社會保險基金預(yù)算四個賬本組成。

政府性基金預(yù)算以及國有資本金預(yù)算，分別于2009年與2010年首次向全國人大提交審議。同時，社會保險基金預(yù)算于2010年開始啟動試編，而在今年兩會上首次正式亮相。

“社會保險基金納入預(yù)算，可以讓社會更清楚地了解社會保險基金的整體狀況，也是加強全口徑預(yù)算管理的表現(xiàn)。同時，也有利于全面掌握政府在社會保險活動的經(jīng)濟情況?！敝袊鐣茖W(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

近年來，社保作為民生問題中最核心的部分，已成為社會關(guān)注的焦點。政府加強對其“錢袋子”的收支總量、結(jié)構(gòu)和活動的監(jiān)管，無疑也是對社保行為的有效規(guī)范。

同時，社會保險基金納入預(yù)算，也在一定程度上反作用于社保制度本身，為其發(fā)現(xiàn)問題并推動社保制度的改革起到積極作用。

全口徑預(yù)算

一直以來，對于預(yù)算改革的重點，都圍繞在解決三大問題上：預(yù)算管理的統(tǒng)一完整性、預(yù)算執(zhí)行的嚴格規(guī)范性以及預(yù)算監(jiān)督的嚴肅有效性。預(yù)算報告的編制無疑是與其實現(xiàn)第一個目標——預(yù)算管理的統(tǒng)一完整性息息相關(guān)。

“預(yù)算的功能高度依賴于預(yù)算的全面性，因此‘全口徑是預(yù)算改革的基礎(chǔ)原則和最核心問題?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長、中央財經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任王雍君對《財經(jīng)國家周刊》記者說，“如果不能做到全面性，意味著預(yù)算就不能發(fā)揮其監(jiān)管功能。所以它是預(yù)算正常運轉(zhuǎn)的前提條件?！?/p>

今年的社會保險基金首次編入政府預(yù)算，無疑是對政府預(yù)算完整性的極大補充。

根據(jù)接近人保部的內(nèi)部人士的介紹，近幾年的社會保險基金預(yù)算試編并不順利，一度還要取消社保預(yù)算，現(xiàn)在不但沒有取消，反而編入政府預(yù)算，意義非常重大。

“過去幾年試編的社會保險基金預(yù)算，其編制和執(zhí)行是由各級政府和財政部門審查和監(jiān)督，屬于行政監(jiān)督范圍?！必斦控斦茖W(xué)研究所基礎(chǔ)理論研究室主任楊良初對《財經(jīng)國家周刊》記者說，“而列入政府預(yù)算，正式進入各級人大及常委會的法律監(jiān)督范圍，更具規(guī)范性和法律性?！?/p>

由于社會保險基金是老百姓抵御生、老、病、傷、殘等風(fēng)險的養(yǎng)命錢，其安全和風(fēng)險等級是最高的，其本身又是通過政府組織和管理的基金。在納入政府預(yù)算管理后，嚴格的規(guī)范更能確保基金的安全性。

并且，在現(xiàn)代社會中，政府預(yù)算已經(jīng)不僅僅是政府的一個簡單的收支匯總表，而更具有控制和問責(zé)等功能。

“把社會保險和預(yù)算掛鉤說明要準備問責(zé)?！蓖跤壕f，“并且我們的預(yù)算制度還呈現(xiàn)出每年一次的動態(tài)問責(zé)頻率。從預(yù)算準備，到預(yù)算審查、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評估，各個環(huán)節(jié)都會進行問責(zé)?！?/p>

社?；痤A(yù)算的不足

“社會保險基金預(yù)算的收支對應(yīng)關(guān)系比其他預(yù)算更為直接，因為這里面牽涉到個人繳款，提出個體的權(quán)利，這在其他預(yù)算中沒有這么直截了當?shù)膶?yīng)關(guān)系?！蓖跤壕f，“所以社會保險基金預(yù)算是政府支出中最難把握的一部分?！?/p>

正因為上述原因，社會保險基金預(yù)算目前無法像其他三本預(yù)算那樣嚴格按預(yù)算執(zhí)行，其預(yù)算指標的固定性沒有其他預(yù)算指標那么確定。一部分原因在于社會保險基金預(yù)算的編制相對于其他預(yù)算有著其特殊性和難度。

目前中國的社會保險制度尚處于改革完善階段，制度的不確定性帶來預(yù)算指標和口徑的不確定性。而且由于社會保險制度的“碎片化”帶來的某些制度的歸并，也造成預(yù)算指標和口徑的多變，影響預(yù)算編制和執(zhí)行。

“比如養(yǎng)老保險來說，第二年的參保范圍是不是擴大，參保額度是不是會變。歐美國家基本上所有人都參保，好統(tǒng)計。這跟我們的社會保障事業(yè)大的改革發(fā)展背景有一定的關(guān)系?！敝袊缈圃贺斀?jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

另外，社會保險基金預(yù)算的編制技術(shù)上也在地方政府中存在某些疑慮。

在各地方政府的試編階段時，很多省份搞不清社會保險基金預(yù)算的范圍，除了將廣義上的五大保險和居民社會養(yǎng)老保險納進來，很多地方政府把財政部社保司管轄的所有領(lǐng)域，包括低保等民政領(lǐng)域都納進來了。

但隨著社會保險基金預(yù)算的編制上升到全國范圍，其編制框架越來越清晰，這一問題也開始得到解決。

另外，各地方政府對于“欠繳”、“欠支”行為缺乏嚴厲的追繳、追支制度和手段，導(dǎo)致預(yù)算目標難以兌現(xiàn)。

“原因一方面是因為社會保險基金收繳和支付制度缺乏嚴肅性和法律性，另一方面是因為組織收繳和支付的機構(gòu)責(zé)任不到位?！睏盍汲跽f。

對于今年首次進行的全國社會保險基金預(yù)算的編制，是由財政部社保司進行的。但是其管理權(quán)限的部門配置，也一直存在爭議。

一直以來，社?；鸬氖罩Ч芾硎侨松绮吭诠埽斦恐饕枪茇攧?wù)以及承擔(dān)兜底責(zé)任。所以在社會保險基金預(yù)算的編制上，人社保和財政部社保司都想得到編制權(quán)。

“預(yù)算誰來編制的問題背后，是一系列管理權(quán)力的配置問題?！蓖舻氯A說，“今年社會保險基金的結(jié)余有4萬億，這些錢不在國庫里，而是在財政專戶里，往哪個銀行存？誰都想要它的管理權(quán)。”

以法國為例，其社會保險基金預(yù)算是由其社會福利部進行編制。但是我國的社會保險的不同職能分散在不同部委?！笆裁磿r候把人社部、民政部、衛(wèi)生部成為一個大部門，所有的事情都由它來管，那預(yù)算由它來編才合適。”汪德華說。

對社保的影響

社會保險基金列入政府預(yù)算對于社會保險制度本身而言，也起到積極作用。

“使得社會保險基金收支更加透明化?，F(xiàn)在預(yù)算編制和執(zhí)行的結(jié)果都要公之于眾，要求社會保險基金管理機構(gòu)要嚴格依法辦事，不能隨意變更收支?！睏盍汲跽f，“也使社會保險制度更加規(guī)范?！?/p>

“對于社會保險制度發(fā)展的意義來說，一方面可以反應(yīng)現(xiàn)在的發(fā)展情況，兩會是所有焦點聚焦的時候，也可以從中發(fā)現(xiàn)問題，以此來推動社保的發(fā)展?！蓖舻氯A說。

實際上，汪德華已經(jīng)從社會保險基金預(yù)算中，發(fā)現(xiàn)了一些問題。

比如在收入預(yù)算表中，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收入中，“保險費收入”2013年的預(yù)算數(shù)為：15501.33億元；但是在支出預(yù)算表中，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金支出的“基本養(yǎng)老金支出”2013年的預(yù)算數(shù)為：15884.48億元。

“嚴格來說，資金缺口就是繳費的錢不能涵蓋發(fā)放的錢。這里看到的是，起碼支出已經(jīng)大于收入?！蓖舻氯A說，“這并不意味著發(fā)放養(yǎng)老金困難，因為還有財政補貼。而且在執(zhí)行的過程中，很可能收入會超過預(yù)算。但是這起碼給了我們一個驚醒，職工養(yǎng)老保險的繳費體系存在風(fēng)險。”

因此社會保險基金預(yù)算也在為社會保險制度起到積極的反作用。其預(yù)算的完善，也需配合著社會保險制度的改革而進行。

以制度“碎片化”的問題為例，現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度分為城鎮(zhèn)企業(yè)、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村、行政和事業(yè)幾塊不同的制度，繳費基數(shù)、繳費辦法、支付待遇、支付方法都有很大差別，導(dǎo)致養(yǎng)老保險制度間的不公平。

“能否先解決城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度的統(tǒng)一問題，再解決城鄉(xiāng)社會保險制度的統(tǒng)一問題，同時對進城的農(nóng)民工設(shè)定過度辦法，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保險制度的統(tǒng)一和規(guī)范化?！睏盍汲跽f，“只有制度統(tǒng)一和規(guī)范了，社會保險預(yù)算編制和執(zhí)行才能更加規(guī)范。”