張玥

摘要：濕地保護(hù)具有顯著的外部經(jīng)濟(jì)性，地方財政在環(huán)境保護(hù)方面存在著資金不足、意識不高等問題。本文以臨濟(jì)濕地為例給出資金來源渠道及資金使用效率分析方式的建議。

關(guān)鍵詞：濕地；財政支出；轉(zhuǎn)移支付；專項(xiàng)資金

近年來，我國的國民經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人民生活水平逐步提高。經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展帶來了一系列的環(huán)境問題。行政執(zhí)法手段并不能給環(huán)境治理帶來全面明顯的作用，因此應(yīng)綜合運(yùn)用財政手段，促進(jìn)環(huán)境保證工作的推進(jìn)。筆者于2012年通過走訪調(diào)研、搜集資料等方式搜集了關(guān)于四川省邛崍臨濟(jì)濕地的保護(hù)情況，在此基礎(chǔ)上對地方政府環(huán)境保護(hù)工作的開展提出建議。

一、濕地的基本情況

臨濟(jì)濕地位于邛崍市平樂鎮(zhèn)，距成都市10公里，距天臺山國家森林公園20公里，與平樂古鎮(zhèn)相連緊密。臨濟(jì)濕地面積為1066.7公頃，是成都市周邊面積較大的一塊濕地。其所在地區(qū)為平原和丘陵，平原以“下濕田”為主，丘陵地區(qū)土地肥沃，含磷量高。

因?yàn)闅v史原因，臨濟(jì)濕地的主要產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)。該濕地的地質(zhì)并不適合農(nóng)作物生長，農(nóng)業(yè)單位產(chǎn)量一直處于非常低的水平。有些村民通過填埋的方式蓋房居住，房屋的質(zhì)量和安全得不到保障。村民的環(huán)保意識單薄，對土地所有權(quán)的高度維權(quán)意識造成了臨濟(jì)濕地持續(xù)破壞性開發(fā)。

2009年社會各界專家就已經(jīng)提出應(yīng)該及時對臨濟(jì)濕地進(jìn)行保護(hù)并盡快退耕還澤，但至今這塊地依然在排水農(nóng)耕。沒有及時地對濕地進(jìn)行保護(hù)原因除了當(dāng)?shù)卣⑷罕姷臐竦乇Ｗo(hù)意識不強(qiáng)外，資金籌集困難也是地方政府難以推進(jìn)保護(hù)項(xiàng)目的重要因素。

二、濕地建設(shè)資金預(yù)算情況

2009年濕地建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃中指出，臨濟(jì)濕地建設(shè)主要對現(xiàn)有的500畝濕地進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)，同時對現(xiàn)有的8000畝“下濕田”進(jìn)行退耕還澤，恢復(fù)原有的濕地生態(tài)系統(tǒng)，將其打造為一個濕地生態(tài)公園。

濕地建設(shè)總投資合計(jì)1.67億元。其中，濕地恢復(fù)工程需9600萬元，占總投資的57.4%；基礎(chǔ)設(shè)施需660萬元，占總投資的3%；產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)需500萬元，占總投資的2.9%。在整個項(xiàng)目中，前期恢復(fù)工程的所需資金量大，占比高。目前恢復(fù)工程資金未能到位，保護(hù)項(xiàng)目遲遲未能動工。

三、濕地項(xiàng)目保護(hù)資金籌措建議

濕地是天然或人工形成的沼澤地等有靜止或流動水體的成片淺水區(qū)，與森林、海洋并稱全球三大生態(tài)系統(tǒng)。濕地面積僅占地球表面的6%，卻為20%以上的動植物提供了生存環(huán)境。由于對動植物生存及氣候的良性影響，所以濕地被人們稱之為“地球之腎”，大多數(shù)濕地被列為自然保護(hù)區(qū)。

我國濕地面積占世界濕地面積的10%，居亞洲第一位、世界第四位。雖然我國擁有如此珍貴的濕地資源，但是濕地保護(hù)卻起步較晚。面對濕地破壞的不可逆性，近年來各方都在積極展開宣傳和保護(hù)工作。思想意識和保護(hù)機(jī)制的落后是目前濕地保護(hù)存在的重要問題。

濕地恢復(fù)及建設(shè)工程是一個投入大且回報期長的項(xiàng)目，合理組織資金是保障項(xiàng)目工程科學(xué)、持續(xù)進(jìn)行的基礎(chǔ)。

（一）初期恢復(fù)保護(hù)工程

1.初期投入應(yīng)以財政投入為主，民間資金為輔

濕地保護(hù)及恢復(fù)建設(shè)工作屬于環(huán)境治理工作，因?yàn)榄h(huán)境治理具有投入資金大、限長、回報小的特點(diǎn)，具有顯著的外部經(jīng)濟(jì)性，符合公共產(chǎn)品的特點(diǎn)。公共財政就是為社會提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府分配行為，是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種財政管理體制，其主要目的就是滿足社會公共需要和彌補(bǔ)“市場失效”的缺陷。為此，濕地保護(hù)工程應(yīng)由公共財政承擔(dān)。

（1）中央財政應(yīng)建立專項(xiàng)項(xiàng)目資金

2006年，環(huán)境保護(hù)支出被正式納入國家財政預(yù)算。財政預(yù)算設(shè)立了“211環(huán)境保護(hù)”科目。該科目劃分詳細(xì)，涵蓋了基本的污染防治和生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容，但是這項(xiàng)支出在龐大的環(huán)境保護(hù)支出中顯得尤為微小。所以，省級財政應(yīng)該考慮增加環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金。

環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金是指環(huán)保部分依法征收并納入財政預(yù)算的排污費(fèi)以財政預(yù)算安排的其他資金，是部門開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾问?。在臨濟(jì)濕地退耕還澤的工程中可以加大對該項(xiàng)專項(xiàng)資金的扶持，制定專項(xiàng)資金管理辦法。

（2）強(qiáng)化財政轉(zhuǎn)移支付制度在環(huán)境保護(hù)中的作用

財政轉(zhuǎn)移支付是以各級政府質(zhì)監(jiān)所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為主旨而實(shí)行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。我國財政呈現(xiàn)出明顯的地方性差異。身處我國西南地區(qū)的縣級財政已是捉襟見肘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政幾乎無力開展環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。然而，我國大多數(shù)急需保護(hù)的濕地處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的管轄中，所以國家應(yīng)該建立針對環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，將項(xiàng)目具體化以提高轉(zhuǎn)移支付的效率。

（3）尋求世界自然基金會的幫助

濕地保護(hù)符合WWF（世界自然基金會）遏制地球自然環(huán)境惡化、創(chuàng)造人類與自然和諧相處的未來的宗旨。應(yīng)以WWF為平臺，獲取更多的社會關(guān)注，擴(kuò)大保護(hù)臨濟(jì)濕地的影響力，募集保護(hù)項(xiàng)目資金。該部分資金應(yīng)與財政資金相結(jié)合，完成恢復(fù)生態(tài)原貌的初期工程，阻止生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化。WWF的基金支持項(xiàng)目較多，但只能作為環(huán)境保護(hù)的輔助資金。

2.財政支出應(yīng)適用“最低成本選擇法”

財政支出應(yīng)遵從效率原則。財政支出效率分析方式有“成本-效益”分析法，最低成本選擇法及公共勞務(wù)收費(fèi)法三種。臨濟(jì)濕地的初期恢復(fù)工程建議采用“最低成本選擇法”。

濕地恢復(fù)工程的前期資金投入量大、回報期長，且社會效益不易計(jì)量?？梢跃幹茲竦鼗謴?fù)的財政支出備選方案，對備選方案進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析時，只計(jì)算備選方案的有形成本，而不用貨幣計(jì)算備選方案支出的貨幣效益并以成本最低為原則結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)需要擇優(yōu)選擇。

（二）中后期保護(hù)發(fā)展工程

近年來，金融危機(jī)效益持續(xù)發(fā)酵，我國金融市場及經(jīng)濟(jì)環(huán)境也受到了一定的影響，地方財政部門的財政收支平衡問題較為嚴(yán)重。濕地的恢復(fù)和保護(hù)資金長時間依靠地方財政支持是不現(xiàn)實(shí)的。所以，如何在中后期工程中引入市場化資金的同時調(diào)整財政支出、讓資金使用更符合實(shí)際是急需討論的問題。

1.加強(qiáng)財政調(diào)控，引入市場化資金

從2007年至今的財政支出規(guī)?？磥?，環(huán)境保護(hù)支出總量呈上升趨勢。從環(huán)境支出結(jié)構(gòu)來看，地方政府支出占比很高。地方政府財力有限，且需要擔(dān)負(fù)的責(zé)任眾多。要解決這個燃眉之急，需要及時引入民間資本。

2.財政支出應(yīng)適用“成本-效益分析法”

對于中后期的保護(hù)工程，地方財政可以有兩種選擇。一是財政資金逐步退出臨濟(jì)濕地建設(shè)，將濕地開發(fā)建設(shè)交給民間資本，政府部門的職責(zé)還原到監(jiān)管、服務(wù)領(lǐng)域。二是財政支出變更為“成本-效益”分析法，其成本的確定方式如下。

（1）訂備選方案（3～5個）。

（2）計(jì)算備選方案的成本效益及比率并排序。

（3）選擇實(shí)施方案。

（4）根據(jù)地方政府財力狀況選擇最佳組合。

（5）對選定的組合進(jìn)行機(jī)會成本分析，確定支出項(xiàng)目。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王國清，馬驍，程謙.財政學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2010.

[2] 吳春蓮.新時期我國地方財政緊張的思考與對策分析[J].時代金融，2012（33）.

（作者單位：成都職業(yè)技術(shù)學(xué)院）