陽少華 陽征保 彭超

摘要：伴隨著城市化進(jìn)程出現(xiàn)的失地農(nóng)民拆遷補償與安置問題一直是個社會難題，在少數(shù)民族地區(qū)尤其突出。提高失地農(nóng)牧民的社會保障水平和生存能力是解決少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)牧民問題的關(guān)鍵。將失地農(nóng)牧民市民化，對他們進(jìn)行失業(yè)保護(hù)和生存能力教育，是加強民族和睦和融合的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族；失地農(nóng)牧民；拆遷補償；安置

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市規(guī)模不斷擴大，工業(yè)布局日趨合理，城市品位不斷提升，城市人居環(huán)境日益改善，但城市化過程中仍存在諸多問題，在少數(shù)民族地區(qū)甚至引起了民族矛盾。

一、失地農(nóng)牧民拆遷補償與安置問題分析

1.補償?shù)囊罁?jù)存在欠缺

《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”?！叭绻鲜霭仓脴?biāo)準(zhǔn)尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可以適當(dāng)增加安置補助費；但補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。征地部門依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，將土地補償費、安置補助費和青苗補償費等以貨幣形式一次性支付給農(nóng)民，對失地農(nóng)民不進(jìn)行任何安置。這種模式簡便易行，缺乏遠(yuǎn)見的農(nóng)民們從眼前利益出發(fā)也更愿意接受貨幣安置方式。近年來，在各地報國務(wù)院審批的建設(shè)用地項目中，采用一次性貨幣安置的達(dá)90%以上。在目前的制度安排下，農(nóng)牧民的生存保障依附在土地上，土地是農(nóng)牧民生存發(fā)展的資源保障，農(nóng)村集體土地的經(jīng)營權(quán)主體是以農(nóng)牧民小組為單位的動態(tài)的屬地人群，農(nóng)牧民的土地權(quán)益是涵蓋未來收益在內(nèi)的動態(tài)性收益。嚴(yán)格來說，農(nóng)村土地固定承包期制度的本身就存在相當(dāng)大的缺陷。雖然農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)出缺乏彈性需求，但具有動態(tài)性的再承包經(jīng)營收益和后代承包收益是不可能概算出來的，農(nóng)牧民生存與土地的依附關(guān)系更難以考量。在《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定的補償機制里，失地農(nóng)牧民的拆遷補償金額不論如何計算，都缺乏計算的理論依據(jù)。失地農(nóng)牧民的拆遷補償金額里，必然放棄了關(guān)于勞動所得和非勞動所得的經(jīng)濟理論古典劃分原則，必然含有沒有或脫離生產(chǎn)的分配和財富，必然不都是經(jīng)濟活動的報酬和經(jīng)濟的剩余，必然存在政府有失公平、人為制造一個富裕群體的現(xiàn)象。

2.不利于經(jīng)濟發(fā)展

中等收入陷阱最主要的原因是當(dāng)過了溫飽階段以后，部分人由于各種原因即使是好逸惡勞也能得以存活，但就社會而言，卻提高了撫養(yǎng)系數(shù)，抵消了人口紅利。貨幣形式拆遷補償方式下失地農(nóng)牧民得到了一筆數(shù)額不菲的金錢。失地農(nóng)牧民除了種地放牧外無其他專業(yè)技能，又有錢，所以對收入低的工作崗位興趣不大，難以堅持，責(zé)任心不強。他們被安排了適當(dāng)工作的比例很低，有點遠(yuǎn)見的失地農(nóng)牧民選擇在宅基安置地上盡可能多的蓋既影響市容又存在社會治安問題的城中村式房屋并以出租此房屋為生，這樣便形成了一個食利階層。在經(jīng)濟現(xiàn)象中，嚴(yán)格的理性行為是不可能存在的。有些失地農(nóng)牧民雖然無有效創(chuàng)造物質(zhì)財富的工作崗位，鑒于生活相對富裕，卻在炫耀性消費：買豪車、趕時尚、出入高檔消費場所等，甚至出現(xiàn)包養(yǎng)情人、賭博等一系列問題，不少人只是坐山吃空這些一家兩三代賴以生存的資金。儲蓄是從消費者中釋放資源，投資是利用這些資源去創(chuàng)造資本。滿足今天的需要還是建造明天的資本，是發(fā)展中必須做出的決策。數(shù)量不菲的拆遷資金大量用于消費性支出而非投資性資產(chǎn)支出，從長遠(yuǎn)看是不利于社會經(jīng)濟發(fā)展的。

3.擴大社會分層

不同文化身份、地位的群體，有著不同的文化資本、文化品位、文化消費和不同的生活方式及價值觀念。通過社會交往和生活行動，同質(zhì)文化群體在社會上逐漸形成了一種共同的階層文化保護(hù)和排斥意識：文化屏障。經(jīng)濟資本是區(qū)分貧富家庭的基本指標(biāo)，但文化資本是不同階層的象征。相當(dāng)一部分失地農(nóng)牧民的財富，即經(jīng)濟資本暫時已經(jīng)接近或達(dá)到中產(chǎn)階層，但卻沒有具備相應(yīng)的文化資本和社會資本，沒有形成相應(yīng)的生活方式和社會價值觀念，更缺乏相應(yīng)的社會責(zé)任感。失地農(nóng)牧民缺乏再創(chuàng)造社會財富的欲望和能力卻生活在炫耀性消費中或依靠食利而生存，無疑在社會中形成了一個有點不倫不類的新階層。

4.加大社會撫養(yǎng)系數(shù)

依照法律規(guī)定，村委會有權(quán)管理本村屬于村農(nóng)牧民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，有義務(wù)支持和組織農(nóng)牧民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，有舉辦和管理本地的公共事務(wù)和公益事業(yè)的職責(zé)等。村委會只是農(nóng)村基層群眾性自治組織，不是行政單位。沒有公共財政支配權(quán)的村委會不是事業(yè)法人單位，被拆地方的村委會所留存的部分土地使用權(quán)出讓收入負(fù)責(zé)不了也負(fù)責(zé)不起所轄區(qū)域失地農(nóng)牧民群體未來的難以預(yù)計的社會撫養(yǎng)責(zé)任。未來的不確定性意味著所有的預(yù)測都有風(fēng)險，而且其結(jié)果完全不可知，沒有納入社保體系中的失地農(nóng)牧民群體的未來社會保障支出最終將由政府來買單。

5.滋生民族矛盾

我國是個多民族國家，各民族在信仰、文化、語言、習(xí)俗上有很大差別。我們的社會環(huán)境很脆弱，諸多問題都不能掉以輕心。政府的行為不應(yīng)是追求某一方面的最大發(fā)展，而是要在各種目標(biāo)之間保持某種平衡。民族共同體的形成和發(fā)展與民族差異的存在，追根溯源，是由社會生產(chǎn)力一定的發(fā)展程度所決定的；民族間的交往，民族關(guān)系的狀況，民族矛盾的產(chǎn)生、存在和發(fā)展，歸根結(jié)底也取決于社會生產(chǎn)力一定的發(fā)展?fàn)顩r。生存維系民族的存在，發(fā)展問題是民族沖突的本質(zhì)問題。擴大社會分層的、不利于經(jīng)濟發(fā)展的、沒有考慮失地農(nóng)牧民未來發(fā)展的貨幣性拆遷補償與安置方式，在少數(shù)民族地區(qū)潛在著民族矛盾問題。

二、解決思路

1.市民化原則

在我國的二元社會結(jié)構(gòu)里，農(nóng)民或牧民雖然是身份概念，但卻與教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等多項社會福利待遇緊密相關(guān)，致使農(nóng)牧民與市民在經(jīng)濟上（利益上、待遇上）甚至權(quán)利上都存在差距。在城市化進(jìn)程中，失地農(nóng)牧民不同于無地農(nóng)牧民，無地是時間問題，集體土地重新承包時就會有地；失地是永久性、后延性的。既然失地農(nóng)牧民已經(jīng)為公共事業(yè)而失去了終身賴以生存的土地，政府就要考慮其子孫的問題，把失地農(nóng)牧民的眼前利益和長遠(yuǎn)利益結(jié)合起來，就應(yīng)該改變農(nóng)牧民身份，將其變?yōu)槭忻瘢碛惺忻竦臋?quán)利。

2.社會保障化原則

建立多層次的社會安全和保障體系是在有風(fēng)險和不確定因素的環(huán)境下對最弱勢人群的有利保護(hù)，其經(jīng)濟意義上的保護(hù)作用更明顯。變失地農(nóng)牧民身份為市民身份，就要從根本上解決其生活的長遠(yuǎn)生計和后顧之憂。在失地農(nóng)牧民補償保障機制里，要以年齡為依據(jù)，按當(dāng)?shù)厥忻竦臉?biāo)準(zhǔn)為失地者補辦養(yǎng)老、醫(yī)保、失業(yè)保險等社保，達(dá)到退休年齡的與當(dāng)?shù)厥忻褚粯宇I(lǐng)取養(yǎng)老金。

3.資助式教育原則

T.W.舒爾茨說過：“土地本身并不是使人貧困的主要因素，而人的能力和素質(zhì)卻是決定貧困的關(guān)鍵?！痹诟黜椚祟惢顒又?，人力資源是唯一具有創(chuàng)造性的因素。人力資源是其他生產(chǎn)力要素的掌握者和使用者，擁用有主動性和能動性，是促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的第一要素。在影響生產(chǎn)力水平的要素中，人力資源是首要的要素。人是知識、信息和技術(shù)的載體，人力資源是當(dāng)代和未來社會經(jīng)濟發(fā)展兩大支柱之一，是社會活動中居于主導(dǎo)地位的能動資源。亦如英格爾斯所指出的：“如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運用這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇是不可避免的。再完美的現(xiàn)代制度和管理方式，再先進(jìn)的技術(shù)工藝，也會在一群傳統(tǒng)人的手中變成廢紙一堆?！睋?jù)美國學(xué)者阿列克斯·英克爾斯的研究，“在決定一個人的現(xiàn)代性水平方面，教育是一個首要的因素”。從日本和英國的現(xiàn)代化過程來看，“平民教育的傳播是推動現(xiàn)代化的重要因素”。少數(shù)民族與漢民族一樣渴求富裕和幸福的生活，但他們對追求幸福生活的方式仍然比較嚴(yán)重地受到他們民族初期思想的影響，少數(shù)民族地區(qū)落后的一個內(nèi)在原因就是文化上的落后。各民族發(fā)展初期并沒有智力差異，但一定發(fā)展條件下產(chǎn)生了民族在文化水平方面的差異。許多少數(shù)民族在自身漫長的進(jìn)化過程中形成的思想特點阻礙了他們與時俱進(jìn)的發(fā)展，但這種差異是可以通過教育來彌補的。

二戰(zhàn)結(jié)束后，為提高幾乎沒有過工作經(jīng)歷的參加二戰(zhàn)的美軍士兵的生存能力，美國《退伍軍人權(quán)利法》規(guī)定，所有軍人退役之后都一視同仁能得到福利。在教育福利上，依據(jù)服役時間的長短，政府支付最長48個月的學(xué)雜費、書本費及每月的生活津貼。退伍軍人自己選擇能夠取得入學(xué)許可的任何學(xué)校或培訓(xùn)項目。最終，二戰(zhàn)退伍軍人共有220萬進(jìn)入大學(xué)讀書，350 萬就讀職業(yè)學(xué)校，150萬參加在職培訓(xùn)，70萬接受了農(nóng)業(yè)培訓(xùn)。在上大學(xué)的退伍軍人當(dāng)中，大約半數(shù)已經(jīng)結(jié)婚，25%已經(jīng)為人父母?！锻宋檐娙藱?quán)利法》不僅幫助各種背景的人獲得高等教育，使公眾改變對高等教育的看法：每個人，無論年齡、 性別、種族、宗教或家庭狀況，都可以而且應(yīng)該享有受教育的機會。失地農(nóng)牧民勞動力除了種地外無其他專業(yè)技能，與其煞費苦心地暫時安排他們?nèi)プ鰟偃尾涣嘶虿辉敢庾龅墓ぷ鳎€不如提高其職業(yè)技能、增強其生存能力。改變這些為了城市建設(shè)和發(fā)展成為失地農(nóng)牧民勞動力的生計方式，幫助其提高職業(yè)技能增強生存能力是政府義不容辭的責(zé)任。各地經(jīng)濟發(fā)展水平差距巨大，制度安排上統(tǒng)一的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)和失地農(nóng)民安置辦法不現(xiàn)實也不可能存在，但失地農(nóng)牧民勞動力的福利教育卻是可以一致的。我們應(yīng)借鑒美國《退伍軍人權(quán)利法》的做法，在經(jīng)濟與文化本身就比較落后、難以借鑒沿海發(fā)達(dá)地方拆遷安置模式的少數(shù)民族地區(qū)積極探索拆遷失地農(nóng)牧民勞動力的福利教育模式。

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*本文為青海省“123”科技支撐工程項目（項目編號：2012-G-157A ） 的研究成果。

（作者簡介：陽少華，青海銅業(yè)有限責(zé)任公司工程師；陽征保，湖南商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授；彭超，湖南商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟師）