王福英

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的含義

土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動，才能提高使用效率，也只有合理流動才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)，所以土地流轉(zhuǎn)是必然的趨勢。所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者其實質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

二、制約我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原因

1、承包土地的產(chǎn)權(quán)不清晰

（1）承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不完整。承包經(jīng)營權(quán)是一種使用權(quán)，完整的權(quán)能應(yīng)該包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股、收益等權(quán)利。但目前我市的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)只包括使用權(quán)、收益權(quán)和部分的處分權(quán)等，而禁止農(nóng)戶買賣和抵押，土地承包權(quán)并沒有被賦予完整的權(quán)能。

（2）所有權(quán)主體模糊。法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是具體歸屬于哪一級所有還不明確。這種所有權(quán)主體多元性，加大了土地流轉(zhuǎn)的交易成本。產(chǎn)權(quán)主體不明確，造成土地使用權(quán)實際上落到了代理人手中，出現(xiàn)了“集體的變?yōu)榇彘L、鄉(xiāng)長的”等現(xiàn)象。

（3）法律保障存在問題。一個清晰的產(chǎn)權(quán)需要法律來予以保護，才能獲得有效的作用。而我市在土地流轉(zhuǎn)的土地抵押、土地買賣方面，沒有出臺相應(yīng)的法律法規(guī)；已有的法律在施行中也表現(xiàn)出執(zhí)行不力或法律本身不夠完善等問題。

（4）使用權(quán)不完全。農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離后，出現(xiàn)所有權(quán)主體凌駕于使用權(quán)主體之上的情況，農(nóng)村社區(qū)干部隨意征用農(nóng)地、強制流轉(zhuǎn)，侵害了農(nóng)民的土地權(quán)利。

2、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移緩慢

當(dāng)前，我市正處在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期，城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動力的擴張能力十分有限。并且，隨著市場競爭日趨激烈，企業(yè)經(jīng)營環(huán)境不穩(wěn)定，兼業(yè)農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入的不穩(wěn)定使他們難以徹底離開土地而真正走進城鎮(zhèn)。一旦經(jīng)濟波動，非農(nóng)收入下降，大量兼業(yè)農(nóng)民便會回流到農(nóng)業(yè)部門。因此，廣大農(nóng)民在沒有尋找到穩(wěn)定、安全的生產(chǎn)替代來源之前，決不肯輕易放棄土地的使用權(quán)。造成我市勞動力轉(zhuǎn)移緩慢主要有以下幾個原因：

（1）戶籍制度改革滯后。長期以來，傳統(tǒng)戶籍制度嚴重制約著我市農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。而且相對于我市城市化發(fā)展進程，目前戶籍制度改革的進程還是比較落后。戶籍制度改革后，農(nóng)民進城務(wù)工雖然可以獲得城市戶口，但在教育、醫(yī)療、住房、社會保障等方面享有的權(quán)利與城市居民相差甚遠。

（2）就業(yè)機制不完善。城鎮(zhèn)勞動力市場對農(nóng)民工還普遍存在排斥態(tài)度，農(nóng)民進城務(wù)工獲得工作難度大。即使獲得工作，還會面臨“同工不同酬”的待遇，阻礙了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。

（3）社會保障制度落后。參加農(nóng)村社保的農(nóng)民比例小，同時進城務(wù)工又存在失業(yè)風(fēng)險和收入的不確定性，絕大多數(shù)的農(nóng)民還是把農(nóng)地作為自己“最后的防線”，寧愿讓其拋荒，也不會輕易流轉(zhuǎn)出去。

3、農(nóng)業(yè)的社會化服務(wù)落后

我市農(nóng)村社會化服務(wù)落后，大多數(shù)地方只有簡單的基本的生產(chǎn)資料供應(yīng)，其他產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)十分缺乏，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資和農(nóng)業(yè)科技投入規(guī)模太小，經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益小，從而造成對土地的需求量小，土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展緩慢。

三、促進我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議

1、加快農(nóng)村土地市場建設(shè)

充分發(fā)揮市場對農(nóng)村土地資源的基礎(chǔ)配置作用，一方面要建立科學(xué)的土地價格評價機制，結(jié)合我市具體情況，學(xué)習(xí)外國成熟的土地市場運行機制，積極探索出科學(xué)的土地價格評估機制；另一方面，要建立完善的中介服務(wù)機構(gòu)，政府應(yīng)支持建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)，形成系統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，完善從上到下的全方位的中介服務(wù)系統(tǒng)，建立各類與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的中介服務(wù)機構(gòu)。

2、進一步明晰土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，以法律保障土地流轉(zhuǎn)

首先，應(yīng)明確集體土地所有權(quán)主體代表，消除所有權(quán)主體多元性問題。其次，要完善農(nóng)戶的承包權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶的土地使用權(quán)，豐富土地承包權(quán)的權(quán)能范圍，賦予農(nóng)戶對土地享有排他的占有權(quán)和使用權(quán)、自由的處分權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)、獨享的收益權(quán)，并通過延長土地承包年限來穩(wěn)定農(nóng)戶的土地使用權(quán)。最后，應(yīng)運用法律對農(nóng)戶擁有的權(quán)能予以明確和保障，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走上法制化軌道。

3、改革相關(guān)制度，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移

首先，建立和完善農(nóng)村社會保障體系。建立農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村醫(yī)療保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保障制度以及救災(zāi)扶貧網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)等。其次，推進戶籍制度改革。打破傳統(tǒng)戶籍制度的限制，允許戶口的自由遷移，并保證把戶口轉(zhuǎn)入城市的農(nóng)民與城市居民在各方面得到同等待遇。最后，保障進城農(nóng)民享有平等的就業(yè)權(quán)利。各級政府應(yīng)該加強勞動力市場的管理，保證城鄉(xiāng)勞動力在同一水平上進行公平競爭，實行同工同酬、多勞多得的政策。

4、完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系

根據(jù)現(xiàn)階段農(nóng)村農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的實際情況，在加大政府籌建力度的同時，從法律和稅收等方面制定政策，鼓勵農(nóng)民自建或與經(jīng)濟團體協(xié)會等聯(lián)合出資建立各種民辦服務(wù)組織，增加各種性質(zhì)的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)機構(gòu)。并且從省、市、地區(qū)、縣、鄉(xiāng)、村各級共同努力，建立多級別的服務(wù)機構(gòu)，提高服務(wù)水平和服務(wù)效果，在農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后為農(nóng)民提供資金、技術(shù)、生產(chǎn)、加工、運輸、倉儲、信息、經(jīng)營管理以及銷售等配套的全方位服務(wù)。

（作者單位：164200 黑龍江省孫吳縣農(nóng)經(jīng)站）