張婉

一、社會救助的概念

1.社會救助的含義

所謂社會救助（ SocialAssistance）是指國家和其他社會主體對于遭受自然災(zāi)害、失去勞動能力或者其他低收入公民給予物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。社會救助是最古老最基本的社會保障方式，在矯正“市場失靈”，調(diào)整資源配置，實現(xiàn)社會公平，維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建社會主義和諧社會等方面發(fā)揮著重要的和不可替代的作用。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面建設(shè)小康社會，必須構(gòu)筑有中國特色的社會救助體系，切實維護困難群體的基本權(quán)利（生存權(quán)）。這是當(dāng)前我國面臨的首要任務(wù)。建立社會救助體系關(guān)鍵在于法律制度建設(shè)，即在我國建立完整的社會救助法律體系。

2.社會救助的意義

社會救助是居民生存權(quán)的基本保障，體現(xiàn)了國家職責(zé)。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是現(xiàn)代社會公民的基本權(quán)利，獲取社會救助是公民的一項基本權(quán)利。對于國家和社會來說，社會救助是其不容推卸的責(zé)任，每個人在社會上都應(yīng)得到最基本的生活保障。在當(dāng)今世界上，社會救助制度通常被視為純粹的政府行為，是一種完全由政府運作的最基本的再分配或轉(zhuǎn)移支付制度，其責(zé)任或義務(wù)通常以立法方式加以確認(rèn)。對于每一位公民來說，社會救助是他們應(yīng)當(dāng)享有的受法律保護的基本權(quán)利。社會救助是發(fā)展市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。社會救助制度提供的僅僅是滿足最低生活需求的資金或?qū)嵨?，目的是在公平與效率之間尋求適度的平衡。它不問致貧原因，只看受助者是否真正貧困，是社會保障制度中的最后一道安全網(wǎng)。

二、社會救助的原則

政府干預(yù)社會救助的權(quán)力正當(dāng)合法，防止政府權(quán)力異化。由于政府在社會救助中權(quán)責(zé)的特殊性，必須通過立法界定公權(quán)，使政府社會救助的管理內(nèi)容合法，權(quán)責(zé)明晰。防止公權(quán)“合法”異化。立法是國家權(quán)力的程序性分配，保障各項權(quán)力對人民的忠誠是立法的根本目的。社會救助立法必然擔(dān)負保障權(quán)利（生存權(quán)）、制約權(quán)力兩大任務(wù)。社會救助公權(quán)不可能只集中在一個或者極少數(shù)幾個部門，所以必須通過法治對政府公權(quán)進行合理分配，既要防止權(quán)力過分集中形成“壟斷經(jīng)營”權(quán)力；又要防止權(quán)力分散，多頭管理，以致職能交叉，相互推委扯皮，造成公共權(quán)力的“重復(fù)建設(shè)”和浪費。要加強社會救助中政府公權(quán)的監(jiān)督，加強社會救助立法權(quán)的制約，規(guī)制政府“造法功能”的不良膨脹，避免“法”之泛化。

社會救助法制的基本價值目標(biāo)確定之后，能否通過法律程序?qū)崿F(xiàn)這些價值目標(biāo)是社會救助法治的關(guān)鍵。依法救助不僅依據(jù)法律規(guī)范，還應(yīng)當(dāng)包括法律原則、法律目的和法律精神。要合理行政，高效便民，以維護和實現(xiàn)受助對象的基本權(quán)利為目標(biāo)，結(jié)合實際情況，開展靈活多樣的救助管理活動，著重防止政府權(quán)責(zé)范疇的不作為，不履行給付義務(wù)或履行瑕疵。國家在社會救助中發(fā)揮的作用越積極、越重要，對于程序的要求也就越強烈。因此，必須著力規(guī)范保護公民基本權(quán)利實現(xiàn)的行政程序。社會救助主管部門遵循《全面推進依法行政實施綱要》的要求，“嚴(yán)格按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)”，“依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)”，既滿足困難群體的基本生活需求，又維護社會公平。

社會救助法律“不僅應(yīng)宣示權(quán)利，而且還應(yīng)同時配置救濟的各種程序”.獲得權(quán)利救濟既是尊重和實現(xiàn)受助對象的生存權(quán)，也是受助對象的一項基本權(quán)利。由于社會救助法治的薄弱和實踐操作的不規(guī)范，侵害救助對象權(quán)利的現(xiàn)象時有發(fā)生，“應(yīng)?！闭卟荒堋氨M?！?，救助機構(gòu)擅自降低救助標(biāo)準(zhǔn)，甚至挪用救助款物等等，受助對象的生存權(quán)利得不到保障，嚴(yán)重影響了他們的基本生活。因此，必須完善權(quán)利救濟制度，建立規(guī)范和操作簡便的司法救濟程序和行政救濟程序，并規(guī)范相應(yīng)的法律援助制度，使其真正發(fā)揮抵抗權(quán)與監(jiān)督的作用，排除侵害并加以補救，確實尊重受助對象的基本權(quán)利并保障其權(quán)利的實現(xiàn)。

我國處于并將長期處于社會主義初級階段，真正完成傳統(tǒng)社會的轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)社會的進一步轉(zhuǎn)型的雙重現(xiàn)代化課題，社會救助的任務(wù)是相當(dāng)繁重的。社會救助是一項長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須實行動態(tài)管理，如最低生活保障的“應(yīng)保盡保”，農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村扶貧的返貧現(xiàn)象等。政府公權(quán)是社會救助的主導(dǎo)力量，但政府不是萬能的，不可能在社會救助中完全“包干到底”、“包打天下”，如低保對象應(yīng)得收入核實，低保資金監(jiān)管、災(zāi)害監(jiān)測、災(zāi)情評估等。社會組織和民眾是我國未來社會救助事業(yè)的基本力量，其在社會救助中扮演的角色和所發(fā)揮的職能，毫不遜色于政府公權(quán)救助。要加快立法進程，規(guī)范社會救助的中間力量。第一，積極動員社會力量廣泛參與社會救助。第二，以滿足困難群體的基本需求為目標(biāo)，實現(xiàn)救助方式多元化。第三，規(guī)范救助程序，建立我國嚴(yán)密而強大的社會救助網(wǎng)絡(luò)。

規(guī)范社會救助法的規(guī)劃和體例，尤其防止制定錯位的下位法來實施上位法的現(xiàn)象。當(dāng)前權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)要制定嚴(yán)密的社會救助立法規(guī)劃，依法立法，厘清社會救助立法的位階和體例，確定適度的立法進程。同時，社會救助立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執(zhí)法成本和社會成本。大力推動城鄉(xiāng)居民最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶救助、災(zāi)害救助、醫(yī)療教育住房救助、法律援助等各領(lǐng)域的高標(biāo)準(zhǔn)立法。應(yīng)當(dāng)制定我國社會救助立法的中長期規(guī)劃，以保障特定群體基本權(quán)利為核心和基石，兼顧各單行法間的協(xié)調(diào)，完善社會救助的各項法律制度。

三、我國社會救助制度的基本內(nèi)容

1.最低生活保障制度

最低生活保障制度，是指以保障基本生活為目的，在科學(xué)合理確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的貧困人口實行差額補助的一種社會救助制度。最低生活保障制度包括城市居民最低生活保障制度與農(nóng)村最低生活保障制度。

2.城鎮(zhèn)廉租房制度

廉租房制度，是指政府（單位）在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣Ｕ下毮?，保障的對象是城市中低收人家庭，即對具有本市非農(nóng)業(yè)常住戶口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭，提供租金補貼或以低廉租金配租的具有社會保障性質(zhì)的普通住宅，保障其住房達到社會最低生活標(biāo)準(zhǔn)。

3.農(nóng)村“五?！敝贫?/p>

我國農(nóng)村五保供養(yǎng)，簡稱“五?！敝贫?，是指依照國家法律規(guī)定，在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予村民生活照顧和物質(zhì)幫助的制度。該制度建立于20世紀(jì)50年代，對保障老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的農(nóng)村居民的基本生活起到了積極作用。

4.災(zāi)害救助制度

災(zāi)害救助是指社會對公民因自然災(zāi)害而造成生活困難時，國家或社會對災(zāi)民進行搶救和援助，在衣、食、住、醫(yī)療等基本生活資料方面給予其最低生活水平的保障，同時使災(zāi)區(qū)的生產(chǎn)、生活各方面盡快恢復(fù)正常秩序的一項社會救助制度。我國救災(zāi)制度的主要內(nèi)容有自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案和社會捐助制度。