張德書 呂國銘

摘 要：首先從保護中醫(yī)藥事業(yè)的健康順利發(fā)展、規(guī)范中醫(yī)藥醫(yī)療保健市場以及增強我國中醫(yī)藥行業(yè)在國內(nèi)外的競爭力三個方面論證了加強中醫(yī)藥立法的必要性，然后分析了我國中醫(yī)藥立法的現(xiàn)狀，最后針對存在的缺乏專門的中醫(yī)藥立法、立法層級較低、操作性較差等主要問題，提出了加強中醫(yī)藥立法工作的對策，主要包括提升中醫(yī)藥專門性立法層級，加大對中醫(yī)藥的保護力度、加強中醫(yī)藥業(yè)監(jiān)管，細化有關法律規(guī)定、強化相關法律責任以增強中醫(yī)藥立法操作性等。

關鍵詞：中醫(yī)藥；立法；對策

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）21-0139-02

一、加強中醫(yī)藥立法工作的必要性

1.加強中醫(yī)藥立法工作是中醫(yī)藥健康順利發(fā)展的保證。中醫(yī)藥是中華民族的寶貴財富，為中華民族的繁榮昌盛做出了巨大貢獻。但自19世紀西方醫(yī)藥傳入中國后，中醫(yī)藥始終面臨生死存亡的危機。自1879年國學大師俞樾首先提出“醫(yī)可廢，藥不可盡廢”后，清末至民國幾度出現(xiàn)過中醫(yī)存廢之爭，1929年南京政府甚至通過了“廢止舊醫(yī)以掃除醫(yī)事之障礙案”。新中國成立后中醫(yī)的地位基本得以確立，但關于中醫(yī)藥的爭論一直存在。2006年中南大學張功耀教授發(fā)表了《告別中醫(yī)中藥》一文，又掀起了一股“廢除中醫(yī)”的浪潮。作為我國的傳統(tǒng)醫(yī)藥，中醫(yī)藥的功用早已被數(shù)千年的實踐所證實。近年來一些典型的臨床實踐，如鳳凰衛(wèi)視記者劉海若意外受傷昏迷后的康復治療、抗擊SARS等，都充分說明了中醫(yī)藥的優(yōu)良療效。西醫(yī)和中醫(yī)是截然不同的醫(yī)療體系，允許多元并存才是發(fā)展之道。但西學東漸以來延續(xù)至今的一些片面、極端觀點，對中醫(yī)藥的健康有序發(fā)展造成了嚴重的干擾。對此，必須以立法的方式對中醫(yī)藥的發(fā)展進行保護，將有關爭論嚴格限定在學術與理性的范圍內(nèi)，促進中西醫(yī)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.加強中醫(yī)藥立法工作是規(guī)范中醫(yī)藥醫(yī)療保健市場的需要。與上述始終存在的廢止中醫(yī)思潮并行不悖的，是相當一部分民眾對中醫(yī)藥的盲目崇拜甚至迷信。而事實上，我國中醫(yī)藥行業(yè)卻日漸萎縮。有資料顯示，民國初年，我國有中醫(yī)80萬人，1949年有50萬，但現(xiàn)在只剩下27萬人，這其中只有10%的中醫(yī)師開湯藥處方，即真正能用中醫(yī)思路看病的醫(yī)生不過3萬人。我國的著名中醫(yī)人數(shù)更是從20世紀80年代的5 000余名驟減至現(xiàn)在的不足500名。很顯然，我國中醫(yī)藥行業(yè)正在陷入傳承危機，這使得普通民眾難以接觸到真正有水平的中醫(yī)，對中醫(yī)藥缺乏必要的了解。在這種情況下，一些對中醫(yī)藥一知半解甚至一竅不通之徒打著中醫(yī)的幌子，利用人們對中醫(yī)藥的無知和盲目崇拜，粉墨登場，宣傳一些極端的養(yǎng)生保健及治療理念與做法，不僅對普通民眾的健康造成了嚴重的危害，更極大地損害了中醫(yī)藥的名聲。近年來媒體先后曝光的林光常、劉太醫(yī)、張悟本等所謂養(yǎng)生大師、神醫(yī)等，足以說明目前我國中醫(yī)藥醫(yī)療保健市場泥沙俱下、魚龍混雜的極端混亂情形。因此，必須加強對中醫(yī)藥醫(yī)療保健市場的法律規(guī)范，切實保障人民群眾的身體健康，促進中醫(yī)藥醫(yī)療保健市場的良性發(fā)展。

3.加強中醫(yī)藥立法工作是增強我國中醫(yī)藥行業(yè)競爭力的需要。我國中醫(yī)藥在國際上的地位與中國悠久的中醫(yī)藥歷史、豐富的中醫(yī)藥資源嚴重不符。如上所述，我國中醫(yī)藥行業(yè)正在陷入傳承危機，以至于在中醫(yī)基礎上發(fā)展起來的日本漢方醫(yī)學、韓國的韓醫(yī)學等已在某些方面超越了中國。日本醫(yī)學權威大敬節(jié)在彌留之際對其弟子說“現(xiàn)在我們向中國學習中醫(yī)，10年后讓中國向我們學習”，足以讓我們警醒。中醫(yī)如此，中藥的情形同樣不容樂觀。例如，多年來，我國的中藥出口只占國際市場的3%至5%，且大部分為原料中藥材和保健藥，其他份額主要被日本、韓國等國瓜分，這與我國世界頭號中藥大國的名稱是不相稱的。因此，需要以立法的方式確保對中醫(yī)藥人才、資源的保護及國家對中醫(yī)藥研究的投入，以保證我國在國際上的領先地位，在未來的競爭中確立優(yōu)勢。

二、中醫(yī)藥立法現(xiàn)狀及問題

客觀地說，黨的十一屆三中全會以來，我國的中醫(yī)藥立法工作取得了長足的進步，初步形成了多層次、涵蓋大部分中醫(yī)藥工作的法規(guī)體系。但毋庸諱言，由于主客觀因素的限制，我國目前的中醫(yī)藥立法工作還存在較大的問題，主要是：

1.缺乏專門性立法、立法層級較低。雖然作為我國根本大法的憲法中有關于國家“發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國傳統(tǒng)醫(yī)藥”的綱領性規(guī)定，但全國人大及其常委會迄今為止沒有制定一部關于中醫(yī)藥的專門性基本法律或法律。也就是說，在我國立法體系中僅次于憲法的基本法律和法律層面上，只有《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《藥品管理法》等綜合性醫(yī)藥法而缺乏專門的中醫(yī)藥法，從而難以針對性地對中醫(yī)藥業(yè)進行規(guī)范，這不能不說是一個遺憾。《中醫(yī)藥條例》和《中藥品種保護條例》是目前為止效力等級最高的專門性中醫(yī)藥法規(guī)，其性質(zhì)是國務院制定的行政法規(guī)，缺乏法律的權威性。構成中醫(yī)藥法主體的是衛(wèi)生部等制定的部門規(guī)章及省級人大制定的地方性法規(guī)。它們不僅效力等級較低，地方性法規(guī)的適用更是有著嚴格的地域限制。另外，有關部門制定的大量的規(guī)范性文件、方針政策等在現(xiàn)實中也起著規(guī)范中醫(yī)藥發(fā)展的作用，但從嚴格的法治的觀點來看，除國務院組成部門和具有行政管理職能的直屬機構以部門首長令的方式公布的文件外，這些規(guī)范性文件不是立法法意義上的有效法律淵源。

2.現(xiàn)有法規(guī)操作性較差，立法技術有待提高。這方面最為典型的表現(xiàn)是不少法規(guī)條文缺乏具體規(guī)定，難以有效約束義務人，且缺乏相應的罰則，使之在實踐中更像是政策宣示而不是可供執(zhí)行的條款，最終成為一紙具文。例如，《中醫(yī)藥條例》第25條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應當……逐步增加對中醫(yī)藥事業(yè)的投入?！焙苊黠@，此條為有關地方政府設定了一項逐步加大對中醫(yī)藥資金支持的義務。但該項義務缺乏細化的指標體系，從而使其在現(xiàn)實中極富彈性，從每年增加數(shù)百萬元，到每個五年計劃甚至每十年增加一元都可以說符合其要求。更為關鍵的是，翻遍整部條例，我們找不到對政府違反此項義務的處罰條款，這樣一來，即使政府的投入不增加甚至減少，我們恐怕也無可奈何，這樣的條款形同虛設。類似的條款，尤其是涉及政府職責、義務規(guī)定的條款，在目前的法規(guī)中并不鮮見。

三、加強中醫(yī)藥立法工作的對策

針對目前中醫(yī)藥立法工作中存在的問題，并結合我國中醫(yī)藥業(yè)發(fā)展的實際情況，筆者認為，應從以下幾方面加強中醫(yī)藥的立法工作：

1.盡快提升中醫(yī)藥立法的效力等級。當務之急是在《中醫(yī)藥條例》的基礎上，盡快由全國人大或其常委會制定《中醫(yī)藥法》，統(tǒng)一規(guī)范我國中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展。目前，中醫(yī)藥立法已經(jīng)列入全國人大常委會立法規(guī)劃，如能在充分調(diào)研的基礎上盡快出臺該法，必將極大地推動我國中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展。同時，條件成熟的部門規(guī)章、規(guī)范性文件，如果對中醫(yī)藥的發(fā)展具有重要意義，也要適時地通過法定程序提升其效力等級。

2.在立法中加大對中醫(yī)藥的保護力度，加強對中醫(yī)藥行業(yè)的監(jiān)管。如前所述，我國的中醫(yī)藥事業(yè)近年來一直面臨被邊緣化的尷尬境地，如不采取有效措施，中醫(yī)藥將會陷入惡性循環(huán)甚至消亡。因此必須通過立法的方式采取多種方式，如非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、專利或保密技術等，加強對中醫(yī)藥人才、資源的保護，并加大國家對中醫(yī)藥研究的投入，推動中醫(yī)藥事業(yè)正常發(fā)展。同時，應提高中醫(yī)藥醫(yī)療保健業(yè)的準入門檻，加大對中醫(yī)藥業(yè)的監(jiān)管力度，以構建正常有序的中醫(yī)藥醫(yī)療保健市場。

3.細化有關法律規(guī)定、強化相關法律責任以增強中醫(yī)藥立法的操作性。這方面，有關地方立法已做出了良好的嘗試。比如，關于地方政府應逐步增加對中醫(yī)藥事業(yè)投入的義務，2009年修訂的《四川省中醫(yī)藥條例》規(guī)定，“縣級以上地方人民政府……對中醫(yī)藥事業(yè)財政投入的增長幅度應當高于經(jīng)常性財政支出的增長幅度，并逐年提高中醫(yī)藥事業(yè)投入占經(jīng)常性財政支出的比重”就具備了良好的操作性。但令人遺憾的是，該條例中同樣沒有針對此義務的罰則，這使人仍有理由懷疑該條款的實際執(zhí)行效果。如果能夠增加相應的罰則，比如使該項義務的履行情況像計劃生育一樣對相關人員具有一票否決的作用，其執(zhí)行情況自然令人樂觀。類似條款，如上文提到的加大對中醫(yī)藥保護力度條款等，最好也采用同樣的處理方式。