彭朝冰

土地收益是在土地利用過程中，集體和國有土地使用權出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃以及在土地不動產(chǎn)上課稅立費使各個利益主體取得的收入。在我國現(xiàn)行制度安排下，土地收益的主要來源包括地租收入、地價收入、地稅收入以及地費收入。土地收益分配包括國家或政府通過土地征收所獲取的農(nóng)地非農(nóng)化收益的分配，通過出讓、租賃等市場手段獲取的土地所有權收益的分配，以及利用土地稅費等財稅手段所集中的土地收益在各級政府之間的分配。

我國現(xiàn)行的土地收益分配機制初步實現(xiàn)了土地從無償使用向有償使用的轉(zhuǎn)變，在一定程度上凸顯了土地的價值，土地的租、稅、費及價格也起到一定的調(diào)節(jié)土地市場的作用。然而，也出現(xiàn)了一系列負面效應。

土地收益分配機制存在的問題

地方政府過度依賴土地財政，農(nóng)地非農(nóng)化加劇

土地出讓金實質(zhì)上是一定年期內(nèi)地租現(xiàn)值的總和。在這一點上，出讓金、批租制也可以看作是收取地租的一種形式。

1994年財稅制度改革后，并未很好解決地租地價分配問題。首先是地方政府過度依賴“土地財政”。據(jù)統(tǒng)計，2012年，全國土地出讓金高達2.69萬億元，占當年地方財政收入的31%。比2011年降低了7個百分點，但依然處于歷史較高位。實際上，從2002年開始，全國土地總收入占比就高于20%，一直在波動中上升，期間有幾年，該比例甚至一度超過50%，2010年甚至達到76.6%，對地方財政收入起著不可或缺的作用。然而，這種主要依靠“土地財政”建立的城市經(jīng)濟發(fā)展模式也是不可持續(xù)的，將數(shù)十年后的公共財政收入提前收了，一旦大規(guī)模城市化進程結束，可供開發(fā)的土地日益減少，未來的公共財政狀況將會面臨嚴峻考驗。

其次是農(nóng)地非農(nóng)化加劇問題。由于地方政府以土地作為資本“原始積累”的手段來滿足區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需要，由于濫用征地權以及征地補償標準偏低等原因，沒有體現(xiàn)集體土地所有權轉(zhuǎn)讓的價值。這種非市場化的行為導致農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地收益分配形成的土地收益“大頭在下”的分配格局，“激勵”地方政府積極進行農(nóng)地非農(nóng)化，地方政府耕地保護動力缺失。

地稅分配中重流轉(zhuǎn)輕取得和保有

自1994年分稅制改革的逐漸完善，我國的地稅收入基本上形成了土地使用權取得、保有、流轉(zhuǎn)為主要環(huán)節(jié)的土地稅收體系。然而，我國現(xiàn)行的土地稅收體系仍存在稅負結構不合理，重流轉(zhuǎn)輕取得、保有的問題。如土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)需交納契稅、印花稅、增值稅、營業(yè)稅、所得稅、城市維護建設稅等，總體稅負平均水平達15%，過重的土地流轉(zhuǎn)稅使土地經(jīng)營者獲利較少，大量存量土地難以進入市場，造成土地供應不足，影響了土地二級市場的發(fā)育。而土地的取得環(huán)節(jié)的耕地占用稅過輕，最多10-20元/平米，土地持有環(huán)節(jié)的城鎮(zhèn)土地使用稅以大城市為例僅有1.5-30元/平米，且不少地方甚至尚未開征，造成耕地的大量侵占、閑置與浪費。

地費分配中以費代稅、以費擠稅

在我國有關法律、政策及地方各級政府目前收取的土地費中，土地復墾基金、新菜地開發(fā)基金、農(nóng)業(yè)重點開發(fā)基金等具有稅收性質(zhì)，外商投資企業(yè)土地使用費、城鎮(zhèn)和工礦區(qū)以外的國有土地使用統(tǒng)籌費等未納入土地使用費，存在以費代稅現(xiàn)象。政府的土地收益中土地稅僅是其中很小的一部分，因為稅收歸國庫，構成預算內(nèi)收入，而且地方政府與中央政府的稅權分布不平衡，地方政府的積極性不高，地方政府的土地收益更多的以各種費的形式取得。據(jù)估計，我國城市土地相關的收費少至十幾項、多至72項，其中一些費用構成預算外收入，因此，一些地區(qū)、部門在利益驅(qū)動下，亂收費現(xiàn)象嚴重，正常土地稅收受到?jīng)_擊，出現(xiàn)了以費擠稅現(xiàn)象。

土地收益分配機制的改革建議

2006年12月，國務院辦公廳下發(fā)《關于規(guī)范土地使用權出讓收支管理的通知》，對土地出讓金的收入范圍與征收管理、實行“收支兩條線”管理、規(guī)范出讓金收入使用范圍等做出詳細的規(guī)范要求，應當說是這一土地收益分配的新機制是中央破解耕地保護難題的一劑良方。

規(guī)范土地收益的使用范圍 ，實行“收支兩條線”管理

明晰和規(guī)范新增建設用地土地收益使用范圍，主要包括征地成本（如征地補償費、土地開發(fā)支出）外，重點用于農(nóng)地保護與民生投入，如社會保障費、糧食安全費用、新農(nóng)村建設支出等。存量建設用地土地使用權出讓、轉(zhuǎn)讓等土地收益使用范圍大體與上述相同。土地收益全部收繳地方國庫，納入地方基金預算管理，支出一律通過地方基金預算從土地收益中予以安排，實行“收支兩條線”，在地方國庫中設立專門賬戶，專門核算土地收益的收入與支出。

構建土地收益地區(qū)分配框架，建立耕地保護區(qū)域財政補償機制

耕地保護是確保國家糧食安全的一項重要的、公共利益性質(zhì)的事項，是中央政府的主要職能，而地方政府出于經(jīng)濟發(fā)展的壓力，沒有保護耕地的利益驅(qū)動力。從土地資源稟賦和土地利用的地域分工角度看，客觀上存在耕地保有量和基本農(nóng)田保護的區(qū)域差異，因而存在耕地保有量大、建設用地指標少，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的土地收益和由此獲得的地方GDP和稅收就受較大的影響的事實。問題的關鍵是地方政府保護耕地的成本由誰來買單，只能是中央政府。因此，通過對不同區(qū)域耕地保有量和耕地安全底線的測算，建立國家層面的基于耕地數(shù)量質(zhì)量保護的土地收益收繳、分配與補貼的地區(qū)分配框架，用經(jīng)濟手段調(diào)動地方政府耕地保護的積極性，抑制耕地過度減少的利益驅(qū)動。

改革現(xiàn)行土地稅制，發(fā)揮土地稅的調(diào)節(jié)作用

我國土地稅制改革總的目標原則是：增加土地取得的稅負，提高土地保用的成本，減輕土地流轉(zhuǎn)的負擔，抑制土地投機的行為。為此，在取得環(huán)節(jié)，在耕地占有稅基礎上增設其他農(nóng)地占有稅，大幅提高稅率，采取從價計征的方式，達到農(nóng)地管制的目的；在保有環(huán)節(jié)，提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率，改過去的按面積計征為按土地現(xiàn)價計征。設置土地閑置稅、農(nóng)地荒蕪稅、甚至是土地粗放利用稅；在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，適當降低土地增值稅稅率，鼓勵土地流轉(zhuǎn)，對其他流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅種進行必要的梳理與整合，理順土地稅費關系，防止以費代稅、重費輕稅現(xiàn)象，并降低各種形式的流轉(zhuǎn)稅率。

此外，為完善土地收益分配機制，還應在技術、機構與制度法規(guī)層面給予配套。在技術層面，強化農(nóng)地分等定級估價工作、完善土地市場化評估技術標準、建立健全的土地信息系統(tǒng)。在機構層面，進一步推進機構改革，精簡人員，實行專業(yè)化管理；加強土管、財政、稅務、城建及房地產(chǎn)管理等部門的聯(lián)系，形成互動性辦公；特別事關土地收益的分配，應有一個良好的監(jiān)督與反饋體系，防止地方過度依賴出讓土地求發(fā)展，同時又要防止中央過度侵害地方權益。在制度、法規(guī)層面，加強法制建設，以法治稅、以法治費，設立“亂收費亂攤派”以貪污論處的條款，明確亂收費亂攤派的責任主體；進一步完善土地國家優(yōu)先購買的權利，防止土地收益的流失；加強建設用地的總量控制，供給適度從緊，以實現(xiàn)土地資產(chǎn)的實有價值，逐步建立和完善土地銀行制度。

（作者系湖南省國土資源規(guī)劃院副院長）