張立強

一方面社會輿論壓力日漲，另一方面要突破現(xiàn)行政策藩籬缺乏上位法的有力支撐，依法履職的硬性要求和無法可依的現(xiàn)實使集體土地征收補償工作陷入兩難。

近年來長沙市掀起“大開發(fā)、大發(fā)展、大建設(shè)”熱潮，集體土地征地拆遷工作成為了一大難題。在這樣的形勢下，作為實施土地征收主體的政府與被征收對象的村民、村集體之間不可避免地出現(xiàn)一些新的矛盾與問題，在此我們對這些矛盾進行簡要解析。

法的桎梏

上位法和地方法的矛盾

《土地管理法》和《集體土地征收條例》的修訂和制定正在進行，遲遲未正式頒布出臺。目前的情況是上位法并未發(fā)生實質(zhì)變化，而地方政策執(zhí)行已遇到實際阻礙：一方面社會輿論壓力日漲，另一方面要突破現(xiàn)行政策藩籬缺乏上位法的有力支撐，依法履職的硬性要求和無法可依的現(xiàn)實使集體土地征收補償工作陷入兩難。

司法解釋適用的難題

2005年，最高人民法院行政審判庭在對重慶市高級人民法院的《征用后地上房屋拆遷補償有關(guān)問題的答復(fù)》（法〔2005〕行他字第5號）中作出了“行政機關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后，被征用土地上的原農(nóng)村居民對房屋仍享有所有權(quán)，房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應(yīng)當參照《城市房屋拆遷管理條例》及有關(guān)規(guī)定，對房屋所有權(quán)人予以補償安置”的司法解釋。 2011年最高人民法院出臺《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕20號），其中第十二條規(guī)定“征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當扣除已經(jīng)取得的土地補償費”。最高人民法院前后兩次司法解釋引起了強烈的社會反響，也給我們實際工作帶來了新的難題。一是《土地管理法》關(guān)于集體土地及其地上附著物征收補償程序、農(nóng)村宅基地的性質(zhì)、獲取和管理已有明確規(guī)定，此類規(guī)定是作為《土地管理法》的根本性立法框架，在上位法未作出重大修改前參照《國有土地上房屋征收與補償條例》存在法律適用的障礙。二是最高人民法院對于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地上房屋補償參照《國有土地上房屋征收與補償條例》的前置條件并未作出明確規(guī)定。我們通常對此條款的理解為：在實踐中有些農(nóng)村集體土地雖然已經(jīng)被批準征收，但由于種種原因，有關(guān)部門對農(nóng)村集體土地上的房屋沒有同時進行拆遷補償，也一直由原住戶繼續(xù)使用。若干年后實施拆遷補償安置時，房屋所在的地方已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)，周圍的房屋價格已經(jīng)城市化，如果仍然按照農(nóng)村集體土地上附著物的標準補償，難以解決農(nóng)民的居住問題。

立法滯后和輿論先行的困境

時任總理溫家寶在農(nóng)村經(jīng)濟工作會議、國土資源部在《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》等重大會議、重要公文中都多次對提高集體土地征收補償標準提出要求，特別是要讓被征地農(nóng)民參與土地增值收益的分配，在社會各界引起了強烈反響。但如前所述，由于系統(tǒng)性政策法規(guī)調(diào)整沒有出臺，地方政府實際操作中缺乏可行性依據(jù)，輿論導(dǎo)向往往陷入“百口莫辯”的被動局面，被征地農(nóng)民的期望也成了鏡中花、水中月，無法實現(xiàn)，征地雙方的沖突在立法滯后和輿論先行的矛盾逐步升級。

實踐的艱難

現(xiàn)行補償標準偏低與被征地群眾訴求偏高的矛盾

目前被征地農(nóng)民普遍認為補償標準偏低，主要因為近年物價上漲較快而補償標準的調(diào)整相對CPI仍具有滯后性，被征地農(nóng)民的補償沒有得到及時的調(diào)整。從集體土地補償安置實施主體的角度來看，補償標準逐年提高，保障安置成本快速上漲造成的財政負擔和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性調(diào)整的戰(zhàn)略目標帶來的現(xiàn)實壓力決定了征收雙方的要求無法同時滿足。

程序標準不統(tǒng)一，一方面國家、省級重點工程（鐵路、高速公路等）的補償標準與長沙市的現(xiàn)行標準存在很大的差距，省里制定的標準低于103號令的標準；另一方面各區(qū)、縣（市）自行制定的一些文件標準不統(tǒng)一，導(dǎo)致群眾產(chǎn)生歧義，對政策公信力產(chǎn)生了疑義，也為信訪維穩(wěn)埋下了隱患；再者，各區(qū)、縣（市）執(zhí)行政策中不程序規(guī)范、標準不透明的問題依然存在。

土地收益分享途徑的問題

土地市值上升空間巨大，房價也不斷上漲，部分群眾認為政府征收土地后賣給開發(fā)商，開發(fā)商的房價往往要高出征收他們房屋價格的好幾倍，導(dǎo)致群眾心里不平衡，漫天要價。

同時，媒體素質(zhì)良莠不齊，少數(shù)媒體輿論對國務(wù)院正在制定的《集體土地征收條例》及補償標準和集體土地征收補償工作存在失實報導(dǎo)，正面報導(dǎo)少、負面說法多，放大了社會矛盾，產(chǎn)生了消極的社會影響，導(dǎo)致了拆遷項目不能順利實施。

依法依規(guī)征地拆遷與協(xié)議征地拆遷的矛盾

協(xié)議拆遷主要用于國家、省、市重點項目，由于城市建設(shè)發(fā)展需要，為了維護公共利益，在用地審批程序未完成的情況下，經(jīng)市級領(lǐng)導(dǎo)部門批準后實施拆遷騰地。但由于用地手續(xù)不齊備，在施行過程中難以取得被征地群眾的理解，在需要依法實施強制騰地時無據(jù)可依，工作被動，最后，通過提高補償以滿足被拆遷者；而這些提高的標準又是當前執(zhí)行的標準的幾倍，人為制造了有手續(xù)征地與協(xié)議征地標準不同的矛盾。

違法建筑增長快與打擊拆除力度慢的矛盾

違建者受經(jīng)濟利益驅(qū)動，部分違法建筑建造者用最低的價格租用村集體土地，建一些磚廠、花炮廠、倉庫等，在遇到征收時，通過一些非常手段，“以鬧取勝”獲取政府的補償。監(jiān)管力度不到位，管理滯后，部分違章建筑在成型前未被及時發(fā)現(xiàn)查處，甚至少數(shù)執(zhí)法人員存在違紀行為，導(dǎo)致違章建筑日益增快，拆除難度加大。安置過渡房應(yīng)拆未拆，當遇到該宗地被征收時，成立新的拆遷難點。

征地補償安置超前與安置滯后的矛盾

由于保障住房選址、報建、設(shè)計以及建筑等一系列的前期工作花費的時間較長，目前大多數(shù)還不能達到拆遷安置同步。部分群眾對此不理解，加上較長時間的在外過渡，導(dǎo)致群眾心里有困惑，缺乏安定感。由于現(xiàn)在地方的社保融資用地都還正在運作階段，產(chǎn)生的實際效益有限，政府安置、社保資金壓力比較大，保障住房和社保的資金難以完全落實到位。

歷史遺留問題處理與現(xiàn)行破解對策缺失的矛盾

60號令政策遺留問題。60號令政策自2000年開始施行，雖然2008年4月1日起為103號令取代，但實際由它所規(guī)范的征收行為一直延續(xù)至今。目前，60號令遺留問題主要集中在極少數(shù)被征地群眾對補償標準不滿，項目掃尾一直無法徹底完成；集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)分配缺乏明確規(guī)定，賬面不清，部分被征地農(nóng)民失地后未獲取其法定權(quán)益；60號令采取的“兩安留地”安置模式，受到村集體經(jīng)濟組織執(zhí)行力和經(jīng)濟實力等條件的制約，安置完成情況效果懸殊較大，特別是部分村支兩委工作不得力、經(jīng)濟實力薄弱的村安置滯后，至今沒有完成被征地農(nóng)民的安置，造成部分被征地農(nóng)民長期居住過渡房、生活困難。

4號令、5號令采取退養(yǎng)安置，部分失地農(nóng)民在轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)戶安置后又經(jīng)歷了下崗和再就業(yè)，年齡大、缺乏一技之長，生活存在實際困難上訪不斷。

以上這些遺留問題多數(shù)是受到歷史條件的制約，被征地后相當長一段時間才逐步浮現(xiàn)出來的，涉及面廣，情況復(fù)雜，涉及到民政、社保、農(nóng)經(jīng)等眾多職能部門，難以短時間內(nèi)有效解決。只有各級政府真正做到情為民所系，加強部門溝通，敢于擔當，拿出一定的財力，安排專門的人員組成工作組，及時化解，才能保障征地補償安置工作和諧、健康、平穩(wěn)地向前順利推進。

（作者單位：長沙市國土資源局）