單聞

一直以來，關(guān)於要求完善澳門官員問責(zé)制的聲音不絕於耳，尤其是 “墓地門”、“巴士監(jiān)管漏洞門”事件，無不是引發(fā)了澳門坊間對“官員問責(zé)制”的熱烈討論。

本文試圖跳出案件中是是非非，單單站在完善澳門官員問責(zé)制度的角度做一個剖析。希望能讓廣大的讀者能更為深入的瞭解制度的內(nèi)涵及其帶來的社會影響。若需討論官員問責(zé)制的相關(guān)話題，“官員問責(zé)制是怎樣的制度？”和“為什麼要去建立官員問責(zé)的一種制度？”這兩個問題是不可繞過的。

首先，官員問責(zé)制是怎樣的制度？所謂官員問責(zé)制，是指對政府及其官員的一切行為和後果都必須而且能夠追究責(zé)任的一項制度。不僅是要因不當(dāng)行為要擔(dān)負(fù)起應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任，更應(yīng)該要擔(dān)負(fù)應(yīng)不當(dāng)行為引起的法律責(zé)任。不難看出，權(quán)責(zé)關(guān)係清晰是官員問責(zé)這項制度的前提。這種制度，筆者認(rèn)為，是一種法制化的體現(xiàn)。按照行政法的相關(guān)理論，我們可以得知，官員做出的行政行為是被授權(quán)者作出的，應(yīng)當(dāng)以“誰作為誰予以負(fù)責(zé)”的大原則下，由被授權(quán)者獨自承擔(dān)法律上的責(zé)任和行政上的責(zé)任。其實質(zhì)是通過各種形式的責(zé)任性約束，限制和規(guī)範(fàn)政府權(quán)力和官員行為，最終達到權(quán)為民所用的目的，這是現(xiàn)代政府強化和明確責(zé)任，改善政府管理的一種有效的制度，更是澳門特別行政區(qū)政府適應(yīng)社會變革對政府責(zé)任的新要求和新訴求而所為之的一項制度。

其次，為什麼要建立官員問責(zé)一個制度？其原因主要有兩個：第一，在澳門特別行政區(qū)的行政主導(dǎo)政治體制下，很容易造成政府官員工作的散漫不作為。若實行官員問責(zé)制度以後，相信會給官員一定的壓力。官員代表政府在做事時，都要想清楚這樣做會帶來的後果。第二，問責(zé)制度勢必會為政府樹立更好的公信力。同時，可以讓廣大的普羅大眾更好地監(jiān)督政府官員的行為。

關(guān)於“問責(zé)制度”，澳門社會上有“高官問責(zé)制”跟“官員問責(zé)制”兩種聲音。但筆者更認(rèn)為“官員”已經(jīng)囊括有“高官”，也不應(yīng)該做如此的分類，也沒必要這樣的分類。在澳門目前法律中的《澳門特別行政區(qū)主要官員守則》（第112/2010號行政命令）、《澳門特別行政區(qū)主要官員通則》（第24/2010號行政法規(guī)），《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定》（第15/2009號法律）、《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的補充規(guī)定》（第26/2009號行政法規(guī)）、《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員行為準(zhǔn)則——義務(wù)及違反義務(wù)時的責(zé)任》（第384/2010號行政長官批示）所組成的這一套制度。其中，我們需要特別注意的是，《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員行為準(zhǔn)則——義務(wù)及違反義務(wù)時的責(zé)任》更是幾乎由《刑法典》、《澳門公共行政工作人員通則》、《行政程序法典》等所規(guī)定的法律權(quán)利與義務(wù)綜合而來。根據(jù)上述的法律法規(guī)，被列入問責(zé)範(fàn)圍的主要官員與《澳門基本法》第50條所規(guī)定的由行政長官提名並報請中央人民政府任命的政府主要官員是一致的，共計九人?！邦I(lǐng)導(dǎo)及主管”官員指的是“在公共部門及實體擔(dān)任管理、協(xié)調(diào)及監(jiān)控工作的人員”，其中，“領(lǐng)導(dǎo)官職”包括局長、副局長；“主管官職”包括廳長、處長、科長。

而香港方面所謂的問責(zé)制度也就僅僅指的是“高官”。單從被問責(zé)主體的範(fàn)圍看，在澳門，科長級以上的政府官員都被列為問責(zé)對象，相對於香港而言，問責(zé)範(fàn)圍更為廣泛。但是，筆者認(rèn)為這些散佈在各處的官員問責(zé)相關(guān)規(guī)定，並不能稱得上是一個完整的制度，更不能稱其為一個體系。一個完整的制度或者完整的體系都是具有非常連貫的邏輯性、很明確的權(quán)責(zé)關(guān)係的，這項所謂已經(jīng)建立起來的制度是完全達不到這樣的基本要求的。一個完善的澳門官員問責(zé)制度，不僅是市民的呼聲，更是社會發(fā)展下政府提升自我要求的一個必經(jīng)的過程。

當(dāng)然，我們也不能完全否認(rèn)特區(qū)政府所做的努力，只是要使這樣民眾呼聲極高的官員問責(zé)制度取得預(yù)想的法律效果，單就於此是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要以相關(guān)的細(xì)則作為配套實施，最重要的是需要改革現(xiàn)在為其提供前提條件的人事任用制度和行政授權(quán)制度。

就近期澳門而言，高階官員被起訴、巴士監(jiān)管出現(xiàn)漏洞等事件的相繼被曝光，造成了嚴(yán)重的社會影響，重挫了特區(qū)政府形象也是不言而喻的。以“墓地門”為例，有人認(rèn)為法院不起訴，相關(guān)負(fù)責(zé)人就無需問責(zé)？筆者不以為然。就這一事件而言，因為法院的未起訴，相關(guān)人士無需承擔(dān)的法律責(zé)任。那行政上的責(zé)任還需不需要承擔(dān)呢？