冷鐵勛

澳門回歸十三年多來(lái)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)繁榮、民生改善、民主發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。2012年，澳門全年本地生產(chǎn)總值3482億澳門元，比2011年增長(zhǎng)19.2%。人均本地生產(chǎn)總值61.19萬(wàn)澳門元，比2011年增長(zhǎng)15.1%。澳門能取得上述成就，一方面是特區(qū)政府和社會(huì)各界共同努力的結(jié)果，另一方面也得益於中央政府和祖國(guó)內(nèi)地的全力關(guān)心和支持。不過(guò)，在看到令人欣喜的成就同時(shí)，也要清醒地認(rèn)識(shí)到，要實(shí)現(xiàn)澳門社會(huì)全面進(jìn)步和長(zhǎng)治久安，需要我們做的事情仍然很多。從澳門的實(shí)際出發(fā)，尤其要有居安思危的憂患意識(shí)。當(dāng)前，準(zhǔn)確把握影響澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深層次問(wèn)題和矛盾，便是一項(xiàng)非常急迫的任務(wù)。唯有如此，才能對(duì)癥下藥，謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)。

博彩業(yè)一業(yè)獨(dú)大

與經(jīng)濟(jì)適度多元之間的矛盾

需有效破解最為突出

什麼是澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的深層次問(wèn)題和矛盾呢？早在澳門回歸五周年慶祝大會(huì)之時(shí)，時(shí)任國(guó)家主席胡錦濤在講話中便指出：“近幾年，澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但長(zhǎng)期以來(lái)形成的一些深層次問(wèn)題和矛盾仍然存在。要謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，在鞏固現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，努力培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)發(fā)展後勁。要繼續(xù)加強(qiáng)和完善對(duì)博彩業(yè)的管理，促進(jìn)旅遊等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展?！焙\濤在上述講話中是在談及經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)提到澳門存在深層次的問(wèn)題和矛盾，而且認(rèn)為深層次問(wèn)題和矛盾是長(zhǎng)期積累造成的，並不是突然形成的，他要求特區(qū)政府繼續(xù)加強(qiáng)和完善對(duì)博彩業(yè)的管理，促進(jìn)旅遊等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。結(jié)合後來(lái)中央及澳門特區(qū)所提出的澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的情況來(lái)看，澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的深層次問(wèn)題和矛盾首先表現(xiàn)為博彩業(yè)一業(yè)獨(dú)大和經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展之間的矛盾。因?yàn)檫@一矛盾和問(wèn)題在澳門回歸前實(shí)際上就已存在，在澳門回歸和“賭權(quán)”開放後，至今仍然存在，甚至有之過(guò)而無(wú)不及，這從博彩業(yè)規(guī)模之大和占特區(qū)政府稅收比例之高可見一斑。2012年，政府收入為1294.98億澳門元，其中最大部分收入來(lái)自博彩稅，金額為1133.78億澳門元，比重達(dá)87.55%。

由此看來(lái)，澳門回歸後尤其是“賭權(quán)”開放後經(jīng)濟(jì)保持了快速增長(zhǎng)，主要是依賴博彩業(yè)的發(fā)展。博彩業(yè)在助推澳門經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，其實(shí)也隱藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。首先，這增加了澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性，減低了澳門經(jīng)濟(jì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。一旦外圍經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有變，澳門的博彩業(yè)最容易直接受到影響。其次，博彩業(yè)的一業(yè)獨(dú)大甚至過(guò)度發(fā)展，會(huì)産生其他的社會(huì)問(wèn)題和矛盾。例如：博彩業(yè)對(duì)土地的大量需求與土地資源的缺乏之間的問(wèn)題和矛盾；博彩業(yè)吸引大批人力與中小企業(yè)嚴(yán)重缺乏人力資源之間的問(wèn)題和矛盾；博彩業(yè)的發(fā)展需輸入外勞與本地勞工權(quán)益保障之間的問(wèn)題和矛盾；博彩業(yè)的發(fā)展引發(fā)土地緊缺導(dǎo)致樓價(jià)急升與居民置業(yè)之間的問(wèn)題和矛盾；博彩業(yè)急劇擴(kuò)張與青少年人生觀形成之間的問(wèn)題和矛盾；博彩業(yè)大規(guī)模擴(kuò)張與內(nèi)地“禁賭”日趨嚴(yán)峻之間的問(wèn)題和矛盾等。再次，博彩業(yè)的快速發(fā)展雖帶動(dòng)了澳門經(jīng)濟(jì)整體快速發(fā)展，但相當(dāng)部分居民仍不能充分分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，這集中體現(xiàn)在居民置業(yè)的困難和物價(jià)上張的生活壓力上。最後，美資企業(yè)在博彩業(yè)中所占的比重關(guān)係到澳門乃至國(guó)家安全。由於中資企業(yè)不允許參與博彩業(yè)，若現(xiàn)有的澳港華資賭商得不到扶植，而美資賭商的規(guī)模得不到控制的話，美資企業(yè)對(duì)澳門博彩業(yè)的影響程度會(huì)加劇。這對(duì)澳門乃至國(guó)家的安全會(huì)産生重大影響，對(duì)此我們不能不認(rèn)真加以對(duì)待和考慮。

鑒此，博彩業(yè)一業(yè)獨(dú)大且發(fā)展過(guò)快與經(jīng)濟(jì)適度多元不足之間的問(wèn)題和矛盾，是澳門當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最主要的問(wèn)題和矛盾。只有妥善解決好這一問(wèn)題和矛盾，由此衍生的其他問(wèn)題和矛盾方能迎刃而解。這也就是中央多次強(qiáng)調(diào)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展困難再多再大也要堅(jiān)決去做的要義所在。因此，特區(qū)政府當(dāng)前需集中精力做好的重要工作之一，就是如何繼續(xù)加強(qiáng)和完善對(duì)博彩業(yè)的管理，科學(xué)規(guī)劃並採(cǎi)取切實(shí)有效措施，促進(jìn)旅遊、會(huì)展、文化創(chuàng)意、中醫(yī)藥等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，努力推進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化。這其中，澳門特區(qū)政府要特別注意抓住與內(nèi)地尤其是廣東省的合作，充分發(fā)揮葡語(yǔ)系國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作服務(wù)平臺(tái)的作用，開辟澳門更大的發(fā)展空間。

制度建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)

的發(fā)展仍有不相適應(yīng)

亟待加強(qiáng)最為關(guān)鍵

除博彩業(yè)一業(yè)獨(dú)大且發(fā)展過(guò)快與經(jīng)濟(jì)適度多元不足的問(wèn)題和矛盾外，澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的另一個(gè)深層次問(wèn)題和矛盾是澳門社會(huì)的制度建設(shè)與澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化仍有不相適應(yīng)的地方。

制度安排在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)生活中具有非常重要的地位，它往往起根本性、全域性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的作用。因應(yīng)澳門的回歸，《澳門基本法》為澳門特別行政區(qū)確立了以行政為導(dǎo)的政治體制，行政與立法既互相制衡，又互相配合，司法獨(dú)立。這套政治體制既保留了澳門原有政治體制中行之有效的部分，也適應(yīng)了澳門回歸祖國(guó)後的現(xiàn)實(shí)需要，是實(shí)現(xiàn)“澳人治澳”、高度自治的最好的政權(quán)組織形式。上述制度體制的功效，需要有具體制度予以落實(shí)和保障，澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，也迫切需要特區(qū)政府健全完善各項(xiàng)制度。因此，特區(qū)政府成立後，制度建設(shè)便成為政府工作的重中之重。對(duì)此，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在紀(jì)念澳門基本法實(shí)施十周年座談會(huì)上的講話中明確指出，澳門特別行政區(qū)要把制度建設(shè)擺在突出位置，當(dāng)作一件大事來(lái)抓，盡快制訂完善高度自治範(fàn)圍內(nèi)事務(wù)的具體制度。他並要求特區(qū)政府堅(jiān)持從澳門實(shí)際出發(fā)，充分發(fā)揚(yáng)民主，理性務(wù)實(shí)探討，廣泛凝聚共識(shí)，使制定的制度符合澳門實(shí)際、切實(shí)可行。

然而，澳門回歸以來(lái)，特區(qū)政府雖然在制度建設(shè)方面也作了努力，但與社會(huì)的發(fā)展及居民的訴求仍然有不相適應(yīng)的地方。對(duì)此，澳門回歸十周年時(shí)，時(shí)任國(guó)家主席胡錦濤曾在特別行政區(qū)第三屆政府就職典禮上的講話中，在提到加強(qiáng)制度建設(shè)時(shí)，認(rèn)為特別是要按照以人為本、勤政、廉潔、高效的要求，完善行政規(guī)章制度，促進(jìn)澳門特別行政區(qū)政府管治水平不斷提高。因此，澳門特別行政區(qū)的制度建設(shè)應(yīng)主要集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是行政規(guī)章制度有待完善。目前特區(qū)政府的不少行政規(guī)章制度都是澳葡政府時(shí)期制定並保留下來(lái)的。澳門回歸後，尤其是博彩業(yè)開放後，急速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)及由此所引致的社會(huì)關(guān)係的變化，都要求對(duì)保留下來(lái)的一些行政規(guī)章制度進(jìn)行檢討和完善，因?yàn)檫@直接事關(guān)政府的管治水平。事實(shí)上，澳門的一些行政規(guī)章制度已明顯表現(xiàn)出與澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求不符合的狀況。例如，歐文龍事件的發(fā)生，表明在重大工程審批方面的監(jiān)督和預(yù)防制度還存在漏洞。此外，隨著澳門博彩業(yè)的開放，人們的利益訴求日益多元化，政府的施政應(yīng)反映並衡平日益多元的利益訴求。這就要求政府注重行政規(guī)章的制度建設(shè)，已有的規(guī)章制度不完善的要盡快加以完善，需要新制訂的要加緊制訂，以促使政府部門及公務(wù)人員依法行政。當(dāng)前特別要認(rèn)真解決一些政府機(jī)構(gòu)及其人員不依法辦事尤其是行政不作為又不勇於承擔(dān)責(zé)任的不良狀況，健全並完善官員問(wèn)責(zé)等責(zé)任追究機(jī)制。只有真正從制度層面完善行政規(guī)章並嚴(yán)格執(zhí)行，才能實(shí)現(xiàn)依法行政，才能從源頭上預(yù)防和減少因行政行為或行政不作為侵害居民權(quán)益事件的發(fā)生，才能為社會(huì)創(chuàng)造公開、透明、可預(yù)期的發(fā)展環(huán)境。為此，特區(qū)政府必須要有以時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新觀念，大力健全完善行政規(guī)章制度，以提高效率並快速回應(yīng)社會(huì)訴求，積極消除和減少澳門居民出現(xiàn)的某些不滿情緒，把澳門建設(shè)成為一個(gè)真正和諧有序的社會(huì)。

二是公共行政改革有待深化，政府依法管治水平有待提高。澳門特區(qū)政府很早就提出了公共行政改革，但成效並不明顯。首先是公務(wù)員隊(duì)伍過(guò)度膨脹?；貧w初期，澳門公務(wù)員約一萬(wàn)八千名。十二年後，公務(wù)員人數(shù)增至二萬(wàn)五千多，增幅達(dá)38%?，F(xiàn)在本澳平均每二十二人左右便有一人是公務(wù)員，比鄰近地區(qū)要高得多，社會(huì)詬病部門臃腫、人員過(guò)度膨脹。雖然近期政府從中央招聘、統(tǒng)一職程等方面解決問(wèn)題，但公務(wù)員人數(shù)仍有增無(wú)減，這與政府庫(kù)房水浸沒(méi)有財(cái)政壓力以及政府部門招聘的法律監(jiān)管不足不能說(shuō)沒(méi)有關(guān)係。其次是公務(wù)員素質(zhì)參差不齊，辦事效率不能令人滿意。不僅普通公務(wù)人員存在這種問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)及主管級(jí)管員也部分地存在這種問(wèn)題。特別是在以人為本、提高決策水平和政策執(zhí)行水平方面，與澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不相適應(yīng)，離居民的訴求也有一定的距離。這與官員産生及問(wèn)責(zé)制度息息相關(guān)。由於官員全是委任，其優(yōu)點(diǎn)是上、下級(jí)容易有一致的理念，有利於團(tuán)隊(duì)發(fā)揮。但其缺點(diǎn)也是明顯的，即易衍生依附、裙帶關(guān)係。至於問(wèn)責(zé)制，執(zhí)行情況並不理想。制度只針對(duì)官員有否犯錯(cuò)，沒(méi)有處理“不作為”官員的機(jī)制，形成少做少錯(cuò)、不做不錯(cuò)的不良風(fēng)氣，社會(huì)對(duì)此意見甚大，必須完善。最後是部門職責(zé)有待進(jìn)一步理順。政府不同部門的職能是否存在重疊？有否優(yōu)化的空間等，都是值得認(rèn)真思考的。時(shí)任國(guó)家主席胡錦濤在慶祝澳門回歸五周年大會(huì)上的講話中，曾明確提出要穩(wěn)步推進(jìn)行政和法務(wù)等領(lǐng)域的改革，推進(jìn)施政的法制化、規(guī)範(fàn)化，不斷提高施政能力，實(shí)際上這就是要求加快行政改革，切實(shí)提高政府的依法管治水平，以便為民眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

法律改革工作仍顯滯後

需要加快推進(jìn)最為迫切

建立並健全法律體系，是任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)實(shí)現(xiàn)法治的前提和基礎(chǔ)，澳門特別行政區(qū)亦不例外。1999年12月20日，澳門特別行政區(qū)成立，澳門基本法正式生效實(shí)施，這標(biāo)誌著有自身特色的澳門特別行政區(qū)法律體系正式形成，亦標(biāo)誌著貫徹“一國(guó)兩制”方針和依法治澳進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段。由於澳門基本法第八條規(guī)定的澳門原有法律在內(nèi)容上有一個(gè)與澳門本地實(shí)際情況相適應(yīng)的問(wèn)題，加之因應(yīng)特別行政區(qū)成立後社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，澳門特別行政區(qū)的法律體系仍有一個(gè)不斷完善的過(guò)程，因此，法律改革的重任顯而易見。如同回歸前的法律本地化一樣，回歸後的澳門，法律改革工作同樣受到了社會(huì)公眾的極大關(guān)注，特區(qū)政府也始終將法律改革作為需要著力推進(jìn)的一項(xiàng)重要工作。然而，回歸十多年來(lái)，澳門的法律改革工作雖然取得了一定的進(jìn)展和成績(jī)，但與社會(huì)各界的願(yuàn)望和廣大市民的呼聲仍有差距，仍然存在著滯後的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善方面的法律修訂及制定工作，仍有完善的空間，這也是影響澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的又一個(gè)深層次問(wèn)題和矛盾。當(dāng)前，澳門法律改革工作特別突出並需加快解決的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是法律改革的進(jìn)展緩慢，不如人意。採(cǎi)用特別行政區(qū)法律的澳門原有法律，其中文版本內(nèi)容不僅難懂，而且還有一個(gè)與澳門社會(huì)的實(shí)際情況相適應(yīng)的問(wèn)題。澳門回歸後，澳門居民要求切實(shí)加強(qiáng)法律改革的響聲越來(lái)越強(qiáng)烈的道理就在於此。因應(yīng)澳門社會(huì)的發(fā)展變化以及居民的訴求，特區(qū)政府對(duì)法律改革工作給予了應(yīng)有的重視，早在2004年便成立了專門機(jī)構(gòu)來(lái)推動(dòng)法律改革。然而，法律改革工作進(jìn)展緩慢，成效不明顯?；貧w十多年了，採(cǎi)用為特別行政區(qū)法律的澳門原有法律的基本家底情況還沒(méi)有完全搞清楚。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)於處理澳門原有法律的決定，有關(guān)的法律適應(yīng)化工作嚴(yán)重滯後，以至回歸十多年了，採(cǎi)用為特別行政區(qū)法律中的澳門原有法律中，隨處可見“總督”、“政務(wù)司”等名稱詞句。另外，這些原有法律在內(nèi)容上是否存在與澳門社會(huì)的實(shí)際情況不相適應(yīng)的情形？對(duì)此應(yīng)如何進(jìn)行立法上的完善修訂等？這些都是澳門法律改革工作必須要面對(duì)和妥善處理的問(wèn)題。政府雖然正在著手加緊處理相關(guān)工作，但還是要盡快拿出工作成果來(lái)，以盡早釋除社會(huì)上對(duì)於法律改革工作的疑慮。澳門法律改革工作進(jìn)展不理想固然與澳門法律人才的不足有關(guān)，但政府的法律改革工作是否存在方向不明、計(jì)劃不周、重點(diǎn)不詳、力度不足等問(wèn)題，也是值得人們深思的。對(duì)此，時(shí)任國(guó)家主席胡錦濤在慶祝澳門回歸祖國(guó)十周年大會(huì)上的講話中，在肯定特區(qū)宣傳推廣並維護(hù)基本法的重要成就之餘，指出要在這一基礎(chǔ)上進(jìn)一步健全澳門特別行政區(qū)各項(xiàng)法律法規(guī)，加強(qiáng)制度建設(shè)。這實(shí)際上就是要求特區(qū)政府加快法律改革工作，尤其是要加快對(duì)原有法律的法律適應(yīng)化工作。

二是提交的法案質(zhì)量不理想，影響立法進(jìn)程。2012年10月，立法會(huì)新的會(huì)期開始。此前，有八個(gè)政府提交的法案積壓在立法會(huì)。這表明政府的立法計(jì)劃未能如期完成，這其中雖然有行政與立法需進(jìn)一步加強(qiáng)溝通和合作的問(wèn)題，但多份計(jì)劃法案積壓在立法會(huì)的客觀事實(shí)，還是容易讓人感覺(jué)到要不就是政府的立法計(jì)劃科學(xué)性仍不夠，要不就是立法計(jì)劃的執(zhí)行力仍有待強(qiáng)化。從事後的反映來(lái)看，應(yīng)該與政府提交法案的質(zhì)量不理想有關(guān)。有的法案經(jīng)立法會(huì)討論後連法案的名稱都改了。還有的法案在立法會(huì)討論時(shí)，出席的政府法律顧問(wèn)或官員不能很好地解答立法會(huì)議員提出的有關(guān)問(wèn)題，導(dǎo)致有關(guān)的法案要延後討論，這些都會(huì)影響立法會(huì)的立法進(jìn)程。而澳門社會(huì)的發(fā)展變化，又要求有關(guān)領(lǐng)域急待立法加以調(diào)整，如立法會(huì)議員提出的《土地法》等。因此，如何合理使用有限的人力資源，加強(qiáng)政府部門法律草擬人員的立法技術(shù)培訓(xùn)，切實(shí)提高法案的質(zhì)量，是政府改進(jìn)法律工作的一項(xiàng)急迫任務(wù)。

除上述提及的深層次問(wèn)題和矛盾外，澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中還存在著其他的新情況和新問(wèn)題需要認(rèn)真加以解決，例如人口政策的制訂與人才發(fā)展的規(guī)劃培養(yǎng)之間的協(xié)調(diào)、保護(hù)歷史城區(qū)與城市建設(shè)發(fā)展之間的矛盾、吸引遊客與居民寧?kù)o生活方式之間的衝突等?？傊?，澳門經(jīng)過(guò)這些年的快速發(fā)展，既有老的矛盾，也會(huì)有新的問(wèn)題，有時(shí)還會(huì)新老矛盾和問(wèn)題交織在一起，加劇問(wèn)題的複雜性。這就更加需要澳門社會(huì)各界以全域和長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，從澳門的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，認(rèn)真分析並妥善解決影響澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深層次問(wèn)題和矛盾，進(jìn)而保持澳門的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定和發(fā)展。

（作者是澳門理工學(xué)院一國(guó)兩制研究中心副教授）