【摘 要】“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的群眾路線，一直是我國(guó)立法的重要指導(dǎo)思想。但在立法實(shí)踐中，特別是在法律法規(guī)草案的意見(jiàn)征求環(huán)節(jié)中，公民參與立法的積極性并不高，這顯然與上述立法指導(dǎo)思想相違背。從拓寬參與途徑的角度探究問(wèn)題產(chǎn)生的原因和解決辦法，為推動(dòng)公民參與法律法規(guī)草案征求意見(jiàn)提供可行建議。

【關(guān)鍵詞】公民參與途徑；法律法規(guī)；草案；征求意見(jiàn)

一、公民參與法律法規(guī)草案征求意見(jiàn)的主要途徑

現(xiàn)階段我國(guó)公民可以主要可以通過(guò)七個(gè)途徑來(lái)參與到我國(guó)法律法規(guī)草案的意見(jiàn)征集中，針對(duì)法律草案內(nèi)容，提出問(wèn)題，表達(dá)個(gè)人意見(jiàn)。

（一）參與立法項(xiàng)目建議或法律法規(guī)草案稿的意見(jiàn)征集。在立法預(yù)告制度中，公民可以以組織或個(gè)人名義提出立法建議,經(jīng)相關(guān)審核,具有參考價(jià)值的建議將被列人人大常委會(huì)立法規(guī)劃草案。

（二）參與立法調(diào)研的形式。對(duì)列人常委會(huì)會(huì)議議程的法律草案, 官方、半官方以及純民間的組織會(huì)進(jìn)行一系列的立法調(diào)研工作,公民可參加其組織的立法調(diào)研活動(dòng)，提出自己的建議，表達(dá)自己的意見(jiàn)。

（三）參與書面征求意見(jiàn)的形式。此形式主要針對(duì)業(yè)界的專家學(xué)者。對(duì)于常委會(huì)初審后的法律草案，常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)會(huì)以書面形式征求業(yè)界專家學(xué)者的意見(jiàn), 然后將收集的意見(jiàn)整理并反饋給相關(guān)委員會(huì)和常委會(huì)，專家學(xué)者可以通過(guò)這種形式提出自己的建議。

（四）參與座談會(huì)的形式。公民可以參與法律法規(guī)起草環(huán)節(jié)或?qū)徸h環(huán)節(jié)中由法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)及常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)召開(kāi)的各種類型的座談會(huì),針對(duì)法律法規(guī)草案的形成或?qū)徸h工作提出自己的看法，表達(dá)自己的意愿。

（五）參與論證會(huì)的形式。此形式與書面征求意見(jiàn)方式針對(duì)的公民群體大致相同，為具有專業(yè)知識(shí)的專家學(xué)者。他們可以通過(guò)參與此方式對(duì)法案中的專業(yè)問(wèn)題進(jìn)行論證和探討,提出科學(xué)可行的建議，為常委會(huì)審議工作提供專業(yè)方面的參考。

（六）參與立法聽(tīng)證會(huì)的方式。立法聽(tīng)證制度來(lái)自于美國(guó)，因?yàn)獒槍?duì)的公民群體范圍廣，近兩年來(lái)發(fā)展很快。通過(guò)這種方式，公民可以在聽(tīng)證會(huì)上就法律法規(guī)草案中的爭(zhēng)議性問(wèn)題提供證據(jù)，陳述理由，并由具有決定權(quán)或裁判權(quán)的個(gè)人或機(jī)關(guān)做出裁決和決定。

二、公民參與征求意見(jiàn)主要途徑中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

現(xiàn)階段公民參與法律法規(guī)草案征求意見(jiàn)的主要途徑有七種之多，但公民的參與度仍然較低。當(dāng)然，公眾意識(shí)的淡薄是原因的一方面，但我們更應(yīng)該追問(wèn)，這諸多途徑的本身是否也存在這制度或操作層面的問(wèn)題，以致效果不佳。

（一）立法項(xiàng)目建議或法律法規(guī)草案稿的意見(jiàn)征集方式未能法定化。這種方式在地方的立法實(shí)踐中取得良好的實(shí)效，但是我們注意到，立法法等法律中并沒(méi)有關(guān)于這種方式的明確規(guī)定。以該方式參與法律草案的意見(jiàn)征集并非公民的法定權(quán)利。未能給予公民法定權(quán)利，更難以保證公民會(huì)以積極的態(tài)度參與其中。

（二）立法調(diào)研方式的科學(xué)系受疑。立法調(diào)研由官方和非官方之分，而這兩種形式也存在著各自弊端。官方調(diào)研主要由法制辦組織開(kāi)展，雖然有強(qiáng)有力的支持，也容易被官方采納，但其數(shù)據(jù)的真實(shí)性一直被人詬病。是否真正代表民意，一直是這種方式的硬傷。而非官方調(diào)研被采納的可能性是這種形式的軟肋，難以被參考也就失去調(diào)研原有的目的。而且如果公民知曉自己反映的調(diào)研意見(jiàn)難以被采納，自然積極性不高。

（三）書面征求意見(jiàn)和座談會(huì)的方式廣泛性難以保證?，F(xiàn)階段書面征求意見(jiàn)方式主要針對(duì)業(yè)界的專家學(xué)者，是面向小眾的意見(jiàn)表達(dá)方式，是重要方式，但難以成為主要方式。座談會(huì)雖然從本質(zhì)來(lái)講這種方式并不是面向?qū)＜覍W(xué)者的小眾意見(jiàn)表達(dá)形式，但在實(shí)踐過(guò)程中，座談會(huì)主要群體還是專家學(xué)者及企業(yè)的代表，法律法規(guī)草案真正利害關(guān)系人的比例還是較小，公眾參與度較低，此方式還待一步的平民化。

（四）論證會(huì)方式受眾面小。論證會(huì)的形式是面向權(quán)威專家學(xué)者的意愿表達(dá)形式，只有專家學(xué)者參與的論證會(huì)難以保證一定會(huì)形成科學(xué)有效的建議。缺乏普通群眾意見(jiàn)的學(xué)術(shù)建議真的有效可行也不一定符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)，相信這些疑問(wèn)能為論證會(huì)的改革提供有價(jià)值的導(dǎo)向。

（五）列席和旁聽(tīng)方式缺乏互動(dòng)。公眾可以通過(guò)這種方式直接或間接見(jiàn)證公民的意志上升為法律，但是列席的人大代表或公眾只有傾聽(tīng)的權(quán)利，沒(méi)有意見(jiàn)表達(dá)的權(quán)利。這樣缺乏表達(dá)的參與僅僅是一種單純的見(jiàn)證而已。那這樣缺乏雙向互動(dòng)的參與方式意義還有待進(jìn)一步探究。

（六）立法聽(tīng)證會(huì)的問(wèn)題。近年來(lái)，該形式成為最有發(fā)展?jié)摿Φ耐緩?。立法?tīng)證會(huì)由于具有公眾參與廣泛的特點(diǎn)，這兩年發(fā)展較快，吸引了較多的眼球。自然，這種途徑暴露出的問(wèn)題也受到極大關(guān)注。首先，聽(tīng)證內(nèi)容過(guò)淺，由于聽(tīng)證會(huì)參與主體水平參差不齊，程序設(shè)計(jì)不合理，聽(tīng)證會(huì)討論內(nèi)容內(nèi)容淺顯，效率低，使聽(tīng)證會(huì)意義大打折扣。而且聽(tīng)證會(huì)參與者確定方法不科學(xué)，這些都導(dǎo)致聽(tīng)證會(huì)的效率難以得到保障。

三、完善公民參與征求意見(jiàn)的主要途徑

對(duì)主要途徑逐條分析過(guò)后，我們不難得出這樣的結(jié)論：制度本身問(wèn)題或許正是壓制公眾參與意識(shí)的關(guān)鍵。經(jīng)過(guò)科學(xué)調(diào)整，才會(huì)實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值。

（一）關(guān)于立法預(yù)告、立法調(diào)研和書面征求意見(jiàn)的建議。這三種形式運(yùn)行已相對(duì)成熟，經(jīng)過(guò)細(xì)微調(diào)整即可。既然立法預(yù)告已在地方司法實(shí)踐取得了顯著成效，個(gè)人建議首先將其列入地方立法，成熟以后可在全國(guó)推廣。對(duì)于立法調(diào)研的真實(shí)性問(wèn)題，只要加強(qiáng)對(duì)組織單位的監(jiān)督和增強(qiáng)對(duì)結(jié)果的重視，其效力自然提高。而書面征求意見(jiàn)形式增強(qiáng)專門性，按照群體分類進(jìn)行比例調(diào)研。

（二）關(guān)于座談會(huì)形式的建議。座談會(huì)雖然名義上面向社會(huì)全體，但是在實(shí)踐過(guò)程中卻出現(xiàn)公眾席位被擠占的問(wèn)題。應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)該途經(jīng)實(shí)踐環(huán)節(jié)的監(jiān)督，確保法律法規(guī)草案涉及的相關(guān)利害關(guān)系人的意志表達(dá)途經(jīng)不被擠占。如條件允許，可采用不同利害關(guān)系人集合與分批開(kāi)會(huì)相結(jié)合的形式，既保證意志的充分表達(dá)，有保證不同意見(jiàn)的分歧點(diǎn)可以被發(fā)現(xiàn)。

（三）關(guān)于論證會(huì)形式的建議。論證會(huì)形式主要面向?qū)＜覍W(xué)者，但是純學(xué)術(shù)觀點(diǎn)并不等同于科學(xué)可行的實(shí)施措施。專家學(xué)者受相關(guān)條件的局限，難以充分了解社會(huì)大眾意志。將合理比例的普通代表列入論證會(huì)與會(huì)者的行列，可以有效減少學(xué)術(shù)觀點(diǎn)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的矛盾，提高論證會(huì)的效率，推動(dòng)論證會(huì)討論結(jié)果的質(zhì)量提高。

（四）關(guān)于列席和旁聽(tīng)的建議。本文前半段已指出該形式的最大弊端—缺乏雙向互動(dòng)。針對(duì)這一問(wèn)題，可在列席和旁聽(tīng)之后增加意見(jiàn)反饋環(huán)節(jié)?；趯?duì)會(huì)議效率的考慮，可以根據(jù)不同的會(huì)議規(guī)模采取會(huì)后交流反饋與書面反饋的形式，改變以往參與者單純扮演見(jiàn)證者的角色。

（五）關(guān)于立法聽(tīng)證會(huì)制度的建議。立法聽(tīng)證會(huì)制度應(yīng)該承擔(dān)起“公民參與意見(jiàn)征集最為重要途徑”的責(zé)任。作為一種參與主體最為廣泛的途徑，需要改進(jìn)的問(wèn)題也最多。第一，應(yīng)該根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)對(duì)不同級(jí)別聽(tīng)證會(huì)的程序做出準(zhǔn)確的規(guī)定，通過(guò)科學(xué)的程序保證聽(tīng)證會(huì)的效率。第二，采取科學(xué)的形式確定與會(huì)名額，保證立法聽(tīng)證會(huì)參與者的普遍性，建議以隨機(jī)搖號(hào)為主，輔之以其他形式。第三，增強(qiáng)對(duì)聽(tīng)證結(jié)果的重視程度，建立一套完備的結(jié)果反饋體系，通過(guò)制度來(lái)保證聽(tīng)證結(jié)果的有效反饋。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所處，當(dāng)前公民參與法律草案征求意見(jiàn)的途徑還需進(jìn)一步拓寬，提高群眾參與積極性還需完善制度設(shè)計(jì)，提高效率，公眾參與意見(jiàn)征集的效果才能有所提升。

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作者簡(jiǎn)介：趙曉宇（1992—），男，漢族，山東濱州人，西南大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)本科在讀。