王潔

周口市政府對于其“平墳事件”所引發(fā)的巨大爭議也許是始料未及。在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)、時(shí)空扁平化的今日社會，政府在涉及到幾千萬人的相關(guān)決策作出之前未進(jìn)行科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)評估，其失職是無需論證的。

十八大報(bào)告中指出，“法治是治國理政的基本方式”，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。筆者試著從法治角度對“平墳事件”作簡要評析。

第一，法律有位階，即不同機(jī)關(guān)制定的法律其法律效力不一樣，下級位階的法需要服從上級位階的法。

法律追求的是讓民眾有安全感，讓民眾活得有尊嚴(yán)。但囿于中國根深久遠(yuǎn)的人治傳統(tǒng)，法律在歷史上經(jīng)常被統(tǒng)治者作為社會控制的工具來使用，法律背后更高的價(jià)值——如保障人權(quán)、限制權(quán)力等更人道的價(jià)值被有意地忽略或者漠視。

在河南平墳事件中，地方政府主要強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此片面引用1997年的《殯葬管理?xiàng)l例》第20條實(shí)施強(qiáng)制平墳?？墒?，比《殯葬管理?xiàng)l例》具有更高法律效力，但沒有授予其強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力的法都被棄而不用：1999和2004年的《土地管理法》第36條和第74條、2012年《行政強(qiáng)制法》第13條等條款都沒有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制平墳的權(quán)力，因而被當(dāng)?shù)卣坝羞x擇地”擱置一邊?；鶎诱疅o視法理，將低位階法用來做控制民眾的工具，這種行為再次被平墳事件所證明。

美國法學(xué)家伯爾曼曾指出“法律是一種特殊的創(chuàng)造秩序的體系”，法律通過限制政府權(quán)力濫用從而保障公民權(quán)利少受侵害。在河南平墳事件發(fā)生后，國務(wù)院及時(shí)修改殯葬條例中的相關(guān)條款，不再授予地方政府行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制平墳的權(quán)力，因而使得民眾的信仰自由受到保護(hù)。政府對民意的及時(shí)回應(yīng)，不僅提高了民眾對政府的信任度，更重要的是激活了法律恢復(fù)秩序、維護(hù)秩序、創(chuàng)造秩序等功能，從而“讓人生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)”。

第二，法不溯及既往，即法律原則上不對其生效之前的行為進(jìn)行規(guī)制，只對法律生效之后的行為有效。

對2013年1月1日《殯葬管理?xiàng)l例》生效前的違規(guī)殯葬行為，政府行政機(jī)關(guān)可以責(zé)令其改正，但是不能適用第20條強(qiáng)行扒墳。譬如，違反《土地管理法》占用耕地建墳，就可以依據(jù)《土地管理法》第74條責(zé)令限期改正或者治理。如果違規(guī)需要平墳，民政部門可以依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。對1999至2012年這段時(shí)間因強(qiáng)行平墳所造成的損失則應(yīng)給予利益相關(guān)人適當(dāng)賠償或者補(bǔ)償。

對《殯葬管理?xiàng)l例》生效之后的違規(guī)殯葬行為，政府行政機(jī)關(guān)依然無權(quán)強(qiáng)制平墳，而應(yīng)當(dāng)通過申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)爭議交給法院之后，法院再依照法定程序，確定是否是違規(guī)殯葬，要否強(qiáng)制平墳。當(dāng)然，這所有法律實(shí)施過程之中，政府機(jī)關(guān)都可以和利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)商，取得雙方合意之后，以雙方都能接受的方式進(jìn)行處理。

第三，程序正義，即糾紛處理的程序要公開公平，要給予利益相關(guān)方充分說理、論證的空間機(jī)會。通過正義公平的程序所作出的決定有正當(dāng)性，容易得到執(zhí)行。

在現(xiàn)行的體制框架下，法院很難直接挑戰(zhàn)政府首腦作出的拍腦袋決策。但是，若真把利益相關(guān)方都放在一個有機(jī)會冷靜地?cái)[事實(shí)、依法地講道理的空間中的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)會比較體面地接受法院依法處理的結(jié)果。而從普通民眾這方來看，在充分明白法律出臺背景、法律實(shí)施意義等之后，也更可能接受法院所作出的決定。河南某地一位公安局長曾告訴筆者，只要給出法律的明確規(guī)定，民眾一般都比較容易接受。當(dāng)然，這要求立法機(jī)關(guān)出臺的法是“良法”，法律條文中流淌的應(yīng)盡可能是正義和公平。

現(xiàn)在周口市政府應(yīng)該做的就是：該道歉的必須道歉，該賠償?shù)囊婪ㄙr償，該強(qiáng)制執(zhí)行的申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。如果周口市政府能真正依照法律來處理相關(guān)問題，那么，“周口平墳事件”就將成為中國走向法治國家路途上的一塊高大的豐碑。

（作者為法學(xué)博士、北京社科院助理研究員）