曹俊

一大學(xué)泛行政化的弊端及改革的必要性

不論大學(xué)作為何種類型的組織，其以學(xué)術(shù)為中心、培養(yǎng)人才的宗旨目標(biāo)是不變的。事實上，行政權(quán)力不是也不應(yīng)是一個帶有色彩化的詞語，大學(xué)的運營管理不可能離開行政管理。泛行政化趨勢的加強，大學(xué)的行政權(quán)力超越了特定的界限，從行政服務(wù)領(lǐng)域蔓延到學(xué)術(shù)領(lǐng)域，造成對于大學(xué)的管理過多過細，大包大攬?，F(xiàn)實中大學(xué)行政權(quán)力的過度膨脹對學(xué)術(shù)自由傳統(tǒng)和學(xué)術(shù)自治理念產(chǎn)生很大沖擊，大學(xué)精神亟待重塑。

1大學(xué)治理權(quán)力主體倒置，學(xué)術(shù)權(quán)力缺失

大學(xué)作為一個學(xué)術(shù)性組織，其權(quán)力設(shè)置不應(yīng)是科層化的自上而下的授權(quán)模式，而應(yīng)來源于大學(xué)成員自下而上的自覺認(rèn)同，這種自覺的認(rèn)同是對真理、知識和學(xué)術(shù)的認(rèn)同，而非對外部強權(quán)的認(rèn)同，這便是學(xué)術(shù)權(quán)力。[1]學(xué)術(shù)權(quán)力實質(zhì)上是學(xué)術(shù)自由的權(quán)力，因而具有民主性、自主性的特征。受中央集權(quán)的政治體制和文化的影響，我國公立大學(xué)的治理，行政權(quán)力處于絕對的強勢地位，不斷干涉和插足學(xué)校的學(xué)術(shù)事務(wù)，學(xué)術(shù)自由和自治的精髓日益遭到踐踏，行政權(quán)力泛化的結(jié)果在很大程度上變?yōu)橹\取利益的工具，這不可避免地會激化大學(xué)各利益群體的矛盾，尤其是行政團體與學(xué)術(shù)團體之間的矛盾。

2進一步加劇學(xué)術(shù)道德的淪喪

在行政權(quán)力處于凌駕和支配地位的條件下，為了生存和某些利益的誘惑，某些知識分子選擇向行政勢力低頭或靠攏，這既喪失了作為學(xué)者的獨立性，也喪失了學(xué)術(shù)自由的品質(zhì)。高校的學(xué)術(shù)決策掌握在行政權(quán)力手中，所謂民主表決、投票的程序要么權(quán)重較低，要么只是走形式。學(xué)術(shù)資源行政官位化不斷助長我國大學(xué)學(xué)術(shù)成果造假、剽竊之風(fēng)的屢禁不止，愈演愈烈。行政權(quán)力膨脹，在學(xué)術(shù)領(lǐng)域成了支配力量，從而加劇學(xué)術(shù)道德淪喪，造成學(xué)術(shù)停滯不前，甚至學(xué)術(shù)倒退，敗壞學(xué)術(shù)風(fēng)氣。

3資源分配官位化，有悖教育公平

我國大學(xué)通常被劃分到事業(yè)單位法人的類別里，高校像行政單位一樣被劃分為很多行政級別。根據(jù)其所屬政府部門的級別，可以劃分為部屬高校和省屬高校；根據(jù)招生類別可以分為本科高校和?？圃盒＃粡幕\統(tǒng)的社會地位的意義上，可劃分為重點大學(xué)、非重點高校、“985”工程高校、“211”工程高校等。這些分類的關(guān)鍵在于，政府通過行政權(quán)力的干預(yù)，給予大學(xué)不公正的禮遇，并非由社會貢獻的差異而帶來的大學(xué)的社會化差。大學(xué)行政化傾向助長了眾多高等學(xué)校熱衷于自身的盲目升級。從?？圃盒Ｉ墳楸究圃盒＃瑥膶W(xué)院升級為大學(xué)，從一般本科院校升級為重點本科院校，從一般重點本科院校再升級為“211”工程高校、“985”工程高校，從省屬高校升級為部署高校或省部共建高校，還有一些高校自身定位不明晰，盲目增設(shè)本科專業(yè)、碩士點和博士點，甚至有一些3～5年制的中專高職學(xué)校謀求升格為本科高校。這些看似簡單的高等學(xué)校升格行為，其實質(zhì)是升格背后所隱藏的巨大利益。受官僚等級制度和官本位傳統(tǒng)政治理念的影響，中國的公立學(xué)校尤其是高等學(xué)校都競相提高自己的身份，因為不同等級的公立高等學(xué)校所獲得的資源是極其不平等的。資源的短缺和分配不均，嚴(yán)重阻礙和制約了我國高等教育改革和發(fā)展的進程。另外由于行政權(quán)力在大學(xué)處于中心主導(dǎo)地位，因此行政權(quán)力會牢牢掌握包括學(xué)術(shù)資源在內(nèi)的許多資源，這就使得擁有行政權(quán)力的人會以行政強權(quán)手段占取資源，從而造成高校內(nèi)部資源分配不公平以及資源的浪費。事實正是如此，大學(xué)分級破壞了大學(xué)間的公平競爭。

此外，大學(xué)行政化的泛濫阻礙了高校組織機構(gòu)運行中多元權(quán)力的參與和監(jiān)督，降低校務(wù)決策的科學(xué)性，也不利于調(diào)動師生開展教學(xué)、科研、學(xué)習(xí)活動的積極性，總之，現(xiàn)今我國高校的“泛行政化”現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國高等教育的良性循環(huán)與發(fā)展，改革是唯一的出路。

二大學(xué)“去行政化”改革的路徑———后行政化時代的大學(xué)治理

去行政化的關(guān)鍵在于正確處理好大學(xué)內(nèi)外部的權(quán)力關(guān)系，尤其要正確處理好以政府及其職能部門為代表的外部行政權(quán)力與大學(xué)內(nèi)部自治的關(guān)系，要從本質(zhì)上打破大學(xué)管理的行政特權(quán)。要使大學(xué)回歸學(xué)術(shù)本質(zhì)，構(gòu)建新的治理模式，積極推進大學(xué)的法人化改革，繼承和發(fā)揚學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)自治、兼容并包的大學(xué)精神。

1改革教育行政體制，重新定位政府與大學(xué)的關(guān)系

政府和大學(xué)的關(guān)系很大程度上決定了大學(xué)管理的模式，重新審定政府和大學(xué)的關(guān)系是重要任務(wù)之一。我國教育實行中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方分級管理的體制。受這種教育行政體制的制約，外部教育行政組織在對大學(xué)的管理過程中沿用了一貫的集權(quán)式的管理模式，忽視了大學(xué)作為一個學(xué)術(shù)組織的自由、自治的屬性，把大學(xué)作為一級行政組織來管理，勢必會將官僚體制的理念和官本位的思想強加給大學(xué)，這是造成我國大學(xué)管理泛行政化的一個重要根源。所以，尋求我國大學(xué)管理去行政化的出路，政府對大學(xué)管理固有的理念和模式要做相應(yīng)的調(diào)整。

在西方發(fā)達國家盛行的新公共管理理論打破了傳統(tǒng)的管理行政的管制性，引進了服務(wù)行政的思想，而服務(wù)行政的模式恰恰切合高等教育行政中的大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的理念。在我國政府一方面是公立大學(xué)的舉辦者，另一方面又超越權(quán)限成為大學(xué)管理者，大學(xué)也就從根本上喪失了自主、自治的權(quán)力，淪為政府行政機構(gòu)的附庸。走出這種困境，需要政府職能的重新定位，正確處理與大學(xué)的關(guān)系，簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變角色，充分運用法律、政策引導(dǎo)、項目資助、信息服務(wù)、評估監(jiān)督等手段，由對大學(xué)實行直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控和政策引導(dǎo)，不應(yīng)干涉可以由大學(xué)自主決策的事務(wù)，例如課程與專業(yè)設(shè)置、獎懲政策制定設(shè)施、人事聘用考評、招生計劃、學(xué)制安排等。[2]

2明確大學(xué)法律地位，積極推進法人化改革

大學(xué)去行政化改革的關(guān)鍵是要建立新的治理制度。對此，積極推行法人化改革，建立完善的法人治理制度將是一個值得嘗試的路徑。構(gòu)建大學(xué)法人治理體制就是在大學(xué)所有權(quán)和法人財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上形成所有權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)力的相互制衡與約束，構(gòu)建以權(quán)力制約權(quán)力的合理權(quán)力架構(gòu)。[3]大學(xué)法人治理制度的意義在于：作為一項制度，它規(guī)范了大學(xué)獨立法人的權(quán)力運行機制，通過學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的博弈來實現(xiàn)二者的制衡，以及外部權(quán)力主體對制衡機制的影響，這對大學(xué)泛行政化傾向的制約具有重要的參考意義。

建立完善的法人治理制度，首先要明確大學(xué)的法律地位。我國《民法通則》將公立大學(xué)歸類為事業(yè)單位法人，而《中華人民共和國高等教育法》的相關(guān)條款又規(guī)定了我國公立大學(xué)自成立之日起就取得了法人資格，校長則是大學(xué)的法定代表人，似乎可見，我國公立大學(xué)的法人地位問題已經(jīng)得到解決，但事實并非如此。[4]事業(yè)單位很大程度上作為政府行政機構(gòu)附庸的弊病由來已久，事業(yè)單位的法人資格，具有飄渺性和脆弱性，只能解決大學(xué)的民事權(quán)利問題，則無法處理與政府的關(guān)系問題。因此許多學(xué)者就提出，學(xué)校不應(yīng)僅是民法上的法人，而應(yīng)當(dāng)具備獨特的行政法人性質(zhì)，以保障其在行政活動中的主體地位。重新定位政府與大學(xué)的關(guān)系，建立二者的契約關(guān)系，而非行政管轄與隸屬的關(guān)系，這樣可以在很大程度上避免外部行政權(quán)力對大學(xué)治理的盲目干涉，從而可以保證學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治的深入發(fā)展。

3推動依法治校，強化民主管理

學(xué)術(shù)自由是現(xiàn)代大學(xué)精神的最基本價值，而民主及其制度作為一種手段，服務(wù)于自由價值的實現(xiàn)。因此民主法治觀念的深入發(fā)展有利于現(xiàn)代大學(xué)治理的良性互動和去行政化改革的有效開展。改革大學(xué)泛行政化問題，實現(xiàn)民主治理，各方力量必須參與到大學(xué)的決策中來，尤其像大學(xué)教師、教授、學(xué)生等應(yīng)當(dāng)對涉及學(xué)術(shù)方面以及重大事務(wù)具有實質(zhì)的話語權(quán)，而不是僅僅就某些問題去征詢教授或者學(xué)生的意見，民主治理不能只停留在參與層面，而要深入到實質(zhì)性的決策層面。民主當(dāng)然需要制度和機制予以保障，例如要使教授真正參與到大學(xué)民主治理中來，就必須建立一個保障其決策權(quán)力得以實現(xiàn)的有力機制。就這點而言，應(yīng)當(dāng)明確教授會這一組織的地位、目標(biāo)及職能，通過該組織來更好地表達教授等學(xué)術(shù)人員的意見。民主的決策權(quán)力要通過投票表決來實現(xiàn)，將權(quán)力分配給各相關(guān)主體來行使，才是真正意義上的民主治理。民主權(quán)力的行使要以其對于該領(lǐng)域問題的熟知性及其身份的無可比擬性為前提，例如要對一個學(xué)者的科研學(xué)術(shù)能力進行評估時，更應(yīng)當(dāng)重視同行專家學(xué)者的評估。[5]另外可以發(fā)揮監(jiān)事會、教職工代表大會、工會等民主機制的作用。

總之，大學(xué)的去行政化改革并非簡單地取消行政權(quán)力和行政管理機構(gòu)，而是要正確處理學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力二者之間的關(guān)系。以學(xué)術(shù)至上為宗旨，崇尚學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治。積極推進法人化改革，構(gòu)建新的治理模式，充分發(fā)揮大學(xué)培養(yǎng)人和人才的功能，只有這樣才能不斷推動我國高等教育的改革與發(fā)展，促進高等教育的良性循環(huán)。

參考文獻

[1]泛乃華.我國公立大學(xué)管理泛行政化現(xiàn)象的探析[D].西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010（3）：38.

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[3]彭宇文.中國高校法人治理結(jié)構(gòu)研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2006（10）：55.

[4]王建華.第三部門視野中的現(xiàn)代大學(xué)制度[M].廣州：廣東高等教育出版社，2008.

[5]劉鴻鶴.美國大學(xué)民主管理的理念與實踐[J].東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2010（3）：86.