許婕

摘 要：2011年，國務(wù)院決定開展城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點(diǎn)，河南省將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險兩項制度合并，建立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的居民養(yǎng)老保險體系。然而在運(yùn)行中出現(xiàn)了待遇差別過大、隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重等一系列問題。從河南省的省情出發(fā)，探索現(xiàn)實(shí)可行的解決養(yǎng)老保障問題的路徑，對于其他農(nóng)業(yè)大省和人口大省有積極的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：河南省 養(yǎng)老保障 隱性債務(wù)

隨著計劃生育政策的實(shí)施和社會婚育觀念的變化，我國的生育水平呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢，家庭規(guī)模在不斷縮小，撫養(yǎng)系數(shù)在逐步增大。人口老齡化加上家庭養(yǎng)老作用相對弱化，迫使城鄉(xiāng)居民更多地通過制度化的安排來保障老年生活。養(yǎng)老保障是社會保障體系的重要組成部分，同時也是老年人福利制度的核心內(nèi)容。經(jīng)過多年的運(yùn)行，我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從單一責(zé)任主體到多方分擔(dān)風(fēng)險，從單位封閉運(yùn)行到社會化運(yùn)作的變革，較好地化解了我國國有企業(yè)改革中出現(xiàn)的巨大社會風(fēng)險，惠及越來越多的勞動者和退休人員，但在保障水平、保障范圍、福利攜帶等方面還存在著較大的提升空間。河南是全國農(nóng)業(yè)大省、勞動力輸出大省。相較于國內(nèi)其他省份，擁有較多人口特別是農(nóng)業(yè)人口的河南省面臨的養(yǎng)老保障問題更為突出。

一、河南省養(yǎng)老保障整體運(yùn)行情況

近幾年，河南省的養(yǎng)老保障水平呈逐年遞增趨勢。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保率由2006年的76. 72%增加到目前的接近100%。2009年，河南省建立了新農(nóng)保制度，養(yǎng)老保險從城鎮(zhèn)延伸到農(nóng)村；2011年，國務(wù)院決定開展城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點(diǎn)，河南省將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險兩項制度合并，建立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的居民養(yǎng)老保險體系。2012年6月27日，河南省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋第四批試點(diǎn)養(yǎng)老金首發(fā)儀式在焦作市舉行，標(biāo)志著河南省159個縣（市、區(qū)）全部納入國家試點(diǎn)范圍。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險主要面向農(nóng)村未參加職工基本養(yǎng)老保險的適齡居民和城鎮(zhèn)不符合職工基本養(yǎng)老保險參保條件的適齡非從業(yè)居民。河南省16-59歲之間符合參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險條件的人數(shù)有5100多萬人。至2012年12月底，全省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)已達(dá)4719萬人，參保率92%，高出全國平均水平約10個百分點(diǎn)；年滿60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的人數(shù)為1100萬人，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)、領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)在全國均居第1位。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，目前河南省基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月最低60元、最高100元，其中中央補(bǔ)助資金每人每月55元，各縣（市、區(qū)）財政補(bǔ)助資金每人每月最低5元，最高45元。

二、河南省養(yǎng)老保障存在的問題

（一）制度體系過度分割

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度體系總體上處于過度分割、無序發(fā)展的狀態(tài)。從河南的實(shí)踐來看，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度體現(xiàn)出明顯的職業(yè)性特點(diǎn)，存在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度。農(nóng)村養(yǎng)老制度則碎片化嚴(yán)重，制度邊界也不清晰，相互重疊。在農(nóng)村，除了基本養(yǎng)老保險——新農(nóng)保之外，還存在著政府部門針對農(nóng)村特殊群體出臺的具有身份特征的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保障政策，如針對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)場職工的社會養(yǎng)老保險制度，針對農(nóng)村計劃生育戶的養(yǎng)老保障政策，針對失地農(nóng)民的社會保障政策，針對農(nóng)村村級組織干部的社會保障政策等不同主管部門、不同層級、不同保障對象的社會保險制度。

（二）待遇水平差別較大

現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度相關(guān)規(guī)定在待遇水平方面過多地考慮了財政壓力和城鄉(xiāng)生活水平的差異。在給付金設(shè)計上，城?；A(chǔ)養(yǎng)老金的待遇標(biāo)準(zhǔn)滿足既定工資替代率的關(guān)聯(lián)方式，而新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金采取固定額度方式，因此即使二者同時按照相同的物價指數(shù)調(diào)整，城保得益于工資增長，其平均待遇水平的上升速度會快于新農(nóng)保，從而使二者差距越拉越大。在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障系統(tǒng)中，公職人員基本養(yǎng)老金的待遇也遠(yuǎn)高于城職保。目前，河南省公職人員工作滿一定年限，其退休后養(yǎng)老金總體替代率在70%左右，而職工基本養(yǎng)老金總體替代率僅在50%左右。

（三）私人年金與個人養(yǎng)老儲蓄發(fā)展緩慢，難以形成有效補(bǔ)充

私人年金與個人養(yǎng)老儲蓄是現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系的必要補(bǔ)充，在減輕國家養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)方面應(yīng)發(fā)揮重要的作用。2008年，河南省政府出臺了《河南省企業(yè)年金實(shí)施意見》，省國資委也出臺配套政策，河南企業(yè)年金制度開始實(shí)行。河南省的企業(yè)年金主要由行業(yè)企業(yè)年金和地方企業(yè)年金兩大部分構(gòu)成。行業(yè)企業(yè)年金參加者是大型國有企業(yè)，地方企業(yè)年金參加者是中小企業(yè)。從總體上來看，行業(yè)發(fā)展快于地方，國有企業(yè)發(fā)展快于其他經(jīng)濟(jì)類型的企業(yè)。而商業(yè)養(yǎng)老保險由于優(yōu)惠性政策的缺失、公眾參保意識不強(qiáng)以及保險業(yè)自身約束等因素，進(jìn)展緩慢。個人儲蓄型養(yǎng)老保險作為我國多層次養(yǎng)老保險體系的重要組成部分，其發(fā)展受制于居民收入增長和理財觀念等因素，發(fā)展也并不順利。這也就意味著養(yǎng)老保障的二、三層次并未充分體現(xiàn)補(bǔ)充養(yǎng)老保險的作用。

（四）保障資金存在缺口，可持續(xù)發(fā)展存在障礙

2012年12月17日，中國社會科學(xué)院發(fā)布《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》顯示， 2010年有17個統(tǒng)籌單位收不抵支，缺口達(dá)679億元；2011年收不抵支的省份雖然減少到14個，但收支缺口卻高于2010年，達(dá)到767億元。個人賬戶空賬額繼2007年突破萬億大關(guān)后，再次突破2萬億。河南省養(yǎng)老金缺口為44.81億元，在收不抵支的省份中排名第6。城職保資金缺口主要是由個人賬戶長期空賬運(yùn)行造成的。我國城職保建立較晚，很多以前退休的人員并沒有繳費(fèi)參保，因此被迫將后繳納的個人賬戶基金挪用發(fā)放當(dāng)期養(yǎng)老金，造成個人賬戶的長期空賬運(yùn)行。存在資金壓力，難以可持續(xù)發(fā)展的還有新農(nóng)保。雖然中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助?？傮w來看，中央財政補(bǔ)貼占主導(dǎo)地位，但對于河南、湖南、安徽等新農(nóng)保參保人數(shù)較多的省份來說，省級財政的負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，也高于北京、上海等農(nóng)村人口較少的地區(qū)。以2010年為例，省際財政補(bǔ)貼超過10億元的省和直轄市共有8個，河南就位列其中。這種地方財政補(bǔ)貼責(zé)任和籌資能力不匹配的情況會影響到新農(nóng)保資金的籌集和養(yǎng)老保障子系統(tǒng)的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、提高河南省養(yǎng)老保障水平的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）積極探索解決養(yǎng)老保障資金缺口的方案

隨著老齡化趨勢的加強(qiáng)，各國為了實(shí)現(xiàn)維護(hù)老年權(quán)益和減輕財政負(fù)擔(dān)的雙重目標(biāo)，紛紛延遲了退休年齡，延長繳費(fèi)年限，增加養(yǎng)老保險基金的收入，縮短領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限。作為我國社會養(yǎng)老保險體系的基礎(chǔ)，我國政府提供的養(yǎng)老保險存在較大的資金存量缺口。考慮到我國參保人員繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)占其收入比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平，而待遇水平卻只能保障退休者的基本生活，在多繳納、少支付和延長退休年齡這三種緩解人口老齡化對社會保障沖擊的方案中，我國與大多數(shù)國家一樣傾向于選擇延長退休年齡。除此之外，對于隱形債務(wù)的償還方式，學(xué)者們還提出了兩種解決方案：一，劃撥部分國有資產(chǎn)；二，減持國有股分。前者受到了可能會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的質(zhì)疑，后者在國家頒布《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》進(jìn)行試水時，遭到了市場的強(qiáng)烈抵制。盡管如此，借支社會統(tǒng)籌或發(fā)行特種國債來解決資金缺口的討論從沒停止過。

（二）完善社會養(yǎng)老保障基金的管理機(jī)制

2011年初，佛山曾經(jīng)出現(xiàn)過工人退保潮，這是對養(yǎng)老保障質(zhì)疑的一次集中爆發(fā)。養(yǎng)老保障基金的低收益率，再加上通貨膨脹對養(yǎng)老基金的稀釋，不禁令人擔(dān)心繳費(fèi)與收益的合理性。在2012年3月29日“全國社會保障基金境內(nèi)投資管理人2012春季座談會”上，社?；饡顿Y部有關(guān)負(fù)責(zé)人提出了包括完善產(chǎn)品鏈、建立資產(chǎn)配置優(yōu)化機(jī)制、加強(qiáng)管理團(tuán)隊建設(shè)等提高養(yǎng)老金收益率的應(yīng)對之策，但卻回避了養(yǎng)老保險基金管理機(jī)構(gòu)的問題。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險的管理，首先阻礙了專業(yè)基金管理公司插手養(yǎng)老基金的投資管理實(shí)務(wù)，不利于基金的保值增值；其次，將管理、運(yùn)營、監(jiān)督職能集于一身，將無法準(zhǔn)確核算基金的管理成本，客觀上為管理成本吞噬基金回報埋下了隱患。因此，比尋找具有更大盈利產(chǎn)品和項目更迫切的是完善社會養(yǎng)老保障基金的管理機(jī)制，徹底將養(yǎng)老保障行政管理和基金管理分開，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)分開。

（三）積極發(fā)展企業(yè)年金制度

2000年，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險更名為企業(yè)年金，并出臺了配套的稅收優(yōu)惠政策，即企業(yè)繳費(fèi)在工資總額4%以內(nèi)的部分可以從成本中列支。其后，很多省市在國家稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上制訂了地方實(shí)施辦法，重慶將免稅標(biāo)準(zhǔn)提高到6%，天津、山西等地甚至提高到8%。為了恢復(fù)企業(yè)年金作為多層次養(yǎng)老保險體系的重要組成部分的作用，可以參考其他省份的做法，提高企業(yè)年金的免稅標(biāo)準(zhǔn)，同時使企業(yè)年金與社會保險機(jī)構(gòu)和原企業(yè)脫鉤，選擇更有運(yùn)營能力的機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場化投資和管理，實(shí)現(xiàn)企業(yè)年金的保值和增值。

（四）出臺養(yǎng)老福利可攜帶的地方細(xì)則

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的銜接目前有兩種方案：一種是分段折算思路，將參保者在城鄉(xiāng)制度之間分別單獨(dú)計算其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)年限和待遇水平；第二種是年限折算思路，將繳費(fèi)年數(shù)作為銜接點(diǎn)，把在欲轉(zhuǎn)出的制度間的繳費(fèi)總額折算入另一種制度中。無論是哪種解決方法，都會遇到不小的阻力和困難，而河南省作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村剩余勞動力的流動十分頻繁。目前比較實(shí)際的做法是出臺養(yǎng)老福利可攜帶的地方細(xì)則。構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的養(yǎng)老保障制度關(guān)鍵在于規(guī)定和城保一致的農(nóng)民繳費(fèi)日期，并以養(yǎng)老保險卡或其他形式將繳費(fèi)農(nóng)戶的個人基本信息和支付信息記錄下來，既為短期內(nèi)城鄉(xiāng)養(yǎng)老福利的可攜帶創(chuàng)造條件，也為未來建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的養(yǎng)老保障制度夯實(shí)基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯：曉途