彭久麒　杜勇

【摘要】 “校財局管”對完善我國欠發(fā)達地區(qū)義務教育經費保障機制和規(guī)范中小學預算管理起到積極作用，但是存在明顯的制度設計缺陷。在我國特殊的制度環(huán)境下，“校財局管”雖然能解決一些現(xiàn)實問題，但只能視為一種短期的過渡性措施。當前必須著力解決模式的“合法性”問題，明晰模式的內涵，清晰鑒定局、校權限，輔以有效的監(jiān)管制度與之配套，且降低操作困難，方能符合推行“校財局管”初衷。

【關鍵詞】 “校財局管”； 教育會計核算中心； 制度設計

一、“校財局管”模式產生的背景

（一）教育經費管理方式與經費來源的關系

教育經費管理制度并不完全取決于國家意志，很大程度上也與經費來源相關。官辦教育在中國有悠久的歷史，“三代以前，獨中國有教化耳……”（郭嵩燾，1984）。相傳夏朝設立了以“序”為形式的官方學校；商代已經形成了成熟的文字系統(tǒng)，官辦學校的形式為“瞽宗”；西周時期，政府設國學和鄉(xiāng)學兩類。官辦教育當然是國家出資，由于當時文化教育活動的重要程度不高，官辦教育的規(guī)模及其投入可能較小。

在生產力水平低下的時代，官方并沒有獨攬教育投入的實力。春秋時期已出現(xiàn)私學，最著名的私學投資者便是主張“有教無類”的孔子。秦王朝那種包辦教育、嚴禁私學的極端路線，帶來巨大的財政壓力，也是其迅速崩潰的原因之一。之后，漢朝調整了文教政策，在尊崇王道的條件下，也對“民辦教育”開放，以后基本形成了官學（分中央官學與地方官學）與私學并存的局面，可以說是早期的“教育成本分擔制”。

辛亥革命開啟了大一統(tǒng)專制國家向現(xiàn)代國家的艱難轉型。但是，辛亥革命后近半個世紀的內戰(zhàn)、外戰(zhàn)，使發(fā)展教育還僅僅停留在《建國方略》上，20世紀中葉，文盲、科盲逾人口的90%。新中國非常重視教育，在比較困難的條件下逐步建立起完整的現(xiàn)代教育體系。但是，由于教育被納入意識形態(tài)領域的“上層建筑”而由國家壟斷，政府投入成為教育經費的唯一來源?！案F國辦大教育”，又要優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，教育經費撥款長期處于低水平，很多學校運轉捉襟見肘，校舍危房累累，農村中小學教師工資經常被拖欠。在學校運轉難以為繼的情況下，也很難談得上建立成形的、嚴格的基礎教育財務管理制度。我國改革開放十余年后，連續(xù)多年的經濟增長為改變這種勢態(tài)創(chuàng)造了客觀條件。

（二）基礎教育經費來源與結構變化

改革開放以后，隨著我國經濟實力的增強，“科教興國”列為發(fā)展戰(zhàn)略和基本國策。1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》）就提出，到20世紀末，教育投入要達到國內生產總值（GDP）的4%。

《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》中指出，我國農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的管理體制。這種體制有明顯的缺陷：在一個幅員遼闊、地方經濟發(fā)展不平衡的國家，必然會出現(xiàn)縣級財政對義務教育投入的巨大差異。教育發(fā)展本質上應與經濟發(fā)展水平相適應，落后地區(qū)理所當然地將提振經濟放在首位，加之我國官員的政績考核機制和任期的不確定性，欠發(fā)達地區(qū)的主政者很難對具有滯后效應的教育投資感興趣。以2009年普通小學生均預算內教育事業(yè)費為例，上海市與河南省的差異超過七倍（見表1）。

21世紀頭十年正是我國GDP和政府財政收入增長的高速期，但財政性教育經費支出占GDP的比例和預算內教育經費占財政支出比例幾乎進入下降通道，一些省、自治區(qū)連續(xù)多年沒有達到《綱要》規(guī)定的每年“三個增長”的要求，其中以預算內教育撥款增長速度低于財政收入增長速度最為明顯。

義務教育是現(xiàn)代國家公民享有的基本權利。作為國家戰(zhàn)略、體現(xiàn)社會公平的教育發(fā)展由中央政府承擔。黨和國家對加大基礎教育投入制定了一系列政策，這些具有超前性和強制性的舉措，使我國基礎教育經費狀況發(fā)生了重大改變。2003年《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》提出，“到2007年，爭取全國農村義務教育階段家庭經濟困難學生都能享受到‘兩免一補（免雜費、免書本費、補助寄宿生生活費），努力做到不讓學生因家庭經濟困難而失學?！薄爸醒胴斦^續(xù)設立中小學助學金，重點扶持中西部農村地區(qū)家庭經濟困難學生就學，逐步擴大免費發(fā)放教科書的范圍。各級政府設立專項資金，逐步幫助學校免除家庭經濟困難學生雜費，對家庭經濟困難的寄宿學生提供必要的生活補助。”國發(fā)[2005]43號決定，“提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平。在免除學雜費的同時，先落實各?。▍^(qū)、市）制定的本省（區(qū)、市）農村中小學預算內生均公用經費撥款標準，所需資金由中央和地方按照免學雜費資金的分擔比例共同承擔。”同時還實施了國家貧困地區(qū)義務教育工程、農村中小學危房改造工程、國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃、農村中小學現(xiàn)代遠程教育工程等政策。

政府教育投入總量增長也明顯加速。2000年，國家財政性教育經費（包括各級財政對教育的撥款、城鄉(xiāng)教育費附加、企業(yè)辦中小學支出以及校辦產業(yè)減免稅等項）為2 562.61億元，中央和地方各級政府預算內教育撥款（不包括城市教育費附加）為2 085.68億元，國家財政性教育經費占國內生產總值（GDP）的比例為2.87%。到2009年，國家財政性教育經費（口徑同上）為12 231.09億元，全國預算內教育經費為11 974.98億元，占全國國內生產總值（GDP）的比例為3.59%（2009年GDP為340 507億元）。②國家政策顯示出強大的威力，基礎教育取得前所未有的成就，義務教育階段“兩免一補”于2008年實現(xiàn)且范圍覆蓋全國，這種具有保障公民基本權益性質的國民普惠制無疑具有歷史里程碑意義。2010年，農村義務教育階段中小學公用經費基準定額全部落實到位，小學學齡兒童凈入學率達到99.70%，初中階段毛入學率100.1%，全國“兩基”人口覆蓋率達到100%。③

中央政府的教育投入同時也改變了我國欠發(fā)達地區(qū)教育經費的來源與結構。四川省教育會計學會曾在自貢市沿灘區(qū)做過調查，該區(qū)教育局反映，由于人均GDP不到9 000元，政府財力對教育經費只能做到基本保障，改善辦學條件要靠中央、省、市專項經費補助。也就是說，人員經費靠“地方”，辦學條件改善靠“中央”。

國家對教育高度重視，不斷加大對基礎教育的經費投入，學校的辦學條件得到切實改善，學校工作正常運轉經費得到了保障。但日漸增加的“錢”，并不能與既有的中小學財務管理模式相匹配，財務核算不規(guī)范、預算管理不嚴、監(jiān)督機制力度不夠、信息反饋遲緩、固定資產流失加大、資金使用效益不高等成為普遍現(xiàn)象。在我國目前的社會生態(tài)環(huán)境下，包括“受惠”地區(qū)在內的各級有關部門對“錢多”帶來的檢查考核能否順利過關，或許還憂心忡忡。

二、“校財局管”的實施狀況

（一）“校財局管”的政策依據

欠發(fā)達地區(qū)教育經費來源與結構變化，必然對原有的經費管理方式提出變革要求?！靶Ｘ斁止堋蹦康氖恰懊鞔_縣市教育局作為監(jiān)管的主體，學校作為資金使用的主體，切實加強中小學財務管理，健全內控制度，強化外部監(jiān)管，著力規(guī)范財務收支行為，增強預算編制，不斷提高教育經費使用效益，促進中小學教育事業(yè)持續(xù)、健康、快速發(fā)展”（黎秀忠，2011）。

“校財局管”提法出自財教[2006]3號文件，“科學規(guī)范的農村中小學預算管理制度，是確保農村義務教育經費保障機制改革順利實施的重要措施，是規(guī)范農村中小學經費管理的關鍵環(huán)節(jié)。按照農村義務教育‘以縣為主管理體制的要求，對農村中小學經費實行‘校財局管?！痹撐募娬{的重點是建立農村中小學預算編制制度，確保農村義務教育經費保障機制改革順利實施，而對“校財局管”卻只有概念沒有釋義，這樣高級別的文件“出狀況”，令人頗覺費解。

我國基層教育行政部門要確保完成上述兩大任務，壓力和負擔極重?！靶Ｘ斁止堋鼻『糜狭恕翱煽坎僮鳌钡男睦恚舶岛闲姓块T權力擴張的自然沖動，自然得到了積極回應。貴州、安徽、江西、湖北、重慶、四川、陜西、河北，甚至經濟較發(fā)達的山東、江蘇等省市，先后以省或市縣名義出臺了內容略有差異的“校財局管”辦法并大力推行，且自動由“農村”擴大到城鎮(zhèn)。江西5年先后督促42個縣（市、區(qū)）教育行政部門建立了教育經費核算中心，全省教育財務“校財局管”基本實現(xiàn)。山東省已有82個縣（市、區(qū)）先后成立了縣級教育財務管理核算中心，集中管理全縣中小學的財務工作，省政府要求，尚未實行“校財局管”的縣，要盡快將中小學財務工作交由縣（市、區(qū)）教育行政部門統(tǒng)一管理（蘇長虹，2007）。

（二）“校財局管”的基本模式

既然財政部教育部的通知對“校財局管”的內容空置，各地便根據自己的理解和需求進行詮釋?！澳壳爸饕小泻怂愫汀稚⒑怂銉煞N模式。各種管理模式都取得相應的工作成效，都有優(yōu)缺點，有待進一步深入探索”（黎秀忠，2011）。

四川省自貢市沿灘區(qū)的做法頗具代表性。所謂“局管”，一是區(qū)教育局成立教育會計核算中心，在銀行開設基本賬戶，在各學校所在地銀行開設專用賬戶；二是所有中小學取消銀行賬戶和會計機構，只設置一名報賬員負責報賬；三是對教育經費統(tǒng)籌管理，區(qū)財政局將經費預算到區(qū)教育局，區(qū)教育局按有關規(guī)定分配（經費指標）下達各學校。區(qū)教育核算中心按照單位及資金性質設置分戶賬進行分類核算，審核各單位原始憑證后，辦理資金結算，填制記賬憑證，登記賬簿，編制月、季、年度的會計報表，分發(fā)至各單位，由各單位加蓋印章后分送有關部門。

所謂“校財”，指實行“四個不變”原則，即各單位資金所有權不變、使用權不變、領導審批權不變、預算編制口徑不變。學校所有資金納入教育核算中心開設的基本賬戶和專用賬戶進行管理和核算，學校負責人審核審批本單位所有的支出憑證。各單位人員工資，屬于財政委托銀行代發(fā)的部分，由區(qū)財政局直接撥付銀行統(tǒng)一發(fā)放，各單位將銀行代發(fā)工資有關手續(xù)轉交教育核算中心記賬；不屬于銀行代發(fā)的部分，通過教育核算中心發(fā)放。

貴州省平塘縣的“校財局管”，可稱為“集中管理、分校核算”模式：在教育局成立計財中心；縣直學校（幼兒園）、獨立中學“獨立核算”，教育局統(tǒng)一管理；在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立會計核算點，以中心學校為會計單位進行核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學、幼兒園只設報賬員，財務納入中心學校管理（黎秀忠，2011）。

湖北省則更強調預算管理，據財政廳副廳長周順明介紹，實行“校財局管”后，縣級財政部門的主要職責是組織農村中小學經費的預算編制工作，按規(guī)定程序和時間下達預算和用款計劃，及時撥付資金。保證在每年新學期開學前，按照國庫直接支付和授權支付的辦法，保證農村中小學運轉資金及時到位；對農村中小學預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，對使用效果進行考核；定期向縣級政府報告農村中小學預算執(zhí)行情況，向上級財政部門報告農村義務教育經費保障機制的實施情況（劉雅瓊，2007）。

三、“校財局管”的利弊分析

（一）“校財局管”的積極效應

“校財局管”推行五年多來，得到欠發(fā)達地區(qū)基層政府，尤其是教育行政部門的積極評價，成效也很明顯。

1.完善了教育經費保障機制，確保教育經費?？顚Ｓ??？h級教育行政部門經費統(tǒng)籌后，可以兼顧不同規(guī)模學校運轉的基本情況，向薄弱學校傾斜，保證較小規(guī)模學校和教學點的基本需求，及時完成定期向上級教育行政部門報告農村義務教育經費保障機制的實施情況；有利于指導中小學校編制本單位年度預算草案，匯總審核學校用款計劃，及時向財政部門提出經費申請。

2.有利于統(tǒng)籌區(qū)域教育均衡發(fā)展。例如，前述四川省自貢市沿灘區(qū)通過“校財局管”，統(tǒng)籌經費消除危房，新建校舍40 000多平方米，新建塑膠運動場4個，改造標準化運動場10個，改造混凝土運動場70個，中心校、初級中學、高中教育裝備基本達到國家規(guī)定標準。

3.加強了教育經費的管理監(jiān)督?！靶Ｘ斁止堋焙?，易于實行城鄉(xiāng)學校統(tǒng)一采購制度，按照“學校提出計劃→教育局審核→政府統(tǒng)一采購”的方式，規(guī)范學校財務管理，推進節(jié)約型學校建設。以前，學校的財務工作行為缺乏有效的監(jiān)管，紀檢監(jiān)察等部門經常到學校查處學校的違規(guī)行為?！靶Ｘ斁止堋睂嵤┖?，學校經費運轉在核算中心監(jiān)控之下，學校違規(guī)案例明顯減少。

4.部分解決了會計信息質量問題。中小學由于規(guī)模較小，無法建立財務機構。學校財務通常納入后勤部門，由于按“班師比”及以后的“生師比”來核定教師編制，編制緊張致使后勤人員難以定編，學校財務人員基本由教師兼任，即便經短期培訓或有教育局財務人員指導，業(yè)務水平仍然不高，學校財務管理與會計核算不規(guī)范極為普遍。教育局結算中心則可相對集中專業(yè)會計人員，顯然提升了會計核算與財務管理水平。

5.“校財局管”減輕了學校校長理財壓力，有利于推進教育教學改革。學校校長是教育教學管理者和教育改革踐行者，不能充當“跑錢”與理財專家。實施“校財局管”解放了校長，使其有精力關注教育教學管理，有精力推動教育改革，促進教育教學質量的整體提高。

（二）“校財局管”的主要問題

“校財局管”如果算一種改革，那么就存在“結點” 問題，特別是改革方向正確與否的考量。

1.中華人民共和國第八屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國教育法》第二十八條明確規(guī)定，“學校及其他教育機構行使下列權利：……按照章程自主管理；……管理、使用本單位的設施和經費”。教育法是最高的教育法規(guī)，而無論何種模式的“校財局管”都或多或少地削弱甚至剝奪了學校的經費管理使用權，不能不說有違法之嫌，財教[2006]3號文亦難咎其責。此外，我國行政事業(yè)單位實行財政國庫支付制，而教育局采用“單一賬戶、集中支付、分戶核算”，也與現(xiàn)行“規(guī)定”不相容?！靶Ｘ斁止堋庇韶斦柯?lián)署發(fā)文，不能不說這是重大的制度設計缺陷。

2.我國欠發(fā)達地區(qū)特別是西部山區(qū)，交通、通訊設施并不完善，許多中小學離縣城數十甚至上百公里，會計核算、資金集中于教育局，報賬非常困難，也不經濟，甚至影響學校正常運轉因而反彈強烈。這也是部分縣推行“校財局管”一段時間后難以為繼遂又中止的重要原因。

3.實施“校財局管”后，多數學校由教師兼任出納，致使基層財務完全架空，教育局結算中心的會計報表無法勾稽映證。

4.從長遠來看，我國政治體制改革的大方向是減少政府對社會經濟事務的干預，縮減政府職能；教育改革的目標之一亦是“去行政化”?！靶Ｘ斁止堋眳s客觀上強化了政府對學校的掌控。即便有所謂“四個不變”，由于教育局有撥款進度調控權以及對辦事效率的操控，不可避免地會產生“跑局錢進”等說不清的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)新的“反腐倡廉”難題。

四、結論

“校財局管”應視為針對我國社會經濟發(fā)展不平衡和欠發(fā)達地區(qū)完善教育經費保障機制的一項舉措，對解決當前欠發(fā)達地區(qū)的一些現(xiàn)實問題，可以認為利大于弊，但不應長期存續(xù)，更不能成為覆蓋全國的強制制度。黨的“十八大”再次將教育公平與均衡發(fā)展問題納入施政規(guī)劃。完全可以期待，若干年后，實施“校財局管”的動因將完全消逝。

鑒于“校財局管”在部分欠發(fā)達地區(qū)還將繼續(xù)實施，有必要從制度層面和操作層面解決其現(xiàn)存問題。

1.我國正在加快法治建設，無論有何正當理由，均不能違法操作，政府部門尤其需謹慎。建議財政部、教育部提請全國人大對《教育法》相關條款作出特別允許或解釋。財政部還應對“校財局管”與國庫集中支付制的沖突進行政策調整或作出特許。

2.近年來，中央不斷出臺扶持教育特別是貧困地區(qū)教育和資助貧困生的政策，切實解決了積淀的歷史欠賬。市縣教育局積極推行“校財局管”的初衷，正是要保證轉移支付款“不出問題”。不過，“校財局管”的內涵也太不清晰，很可能造成混亂。建議教育部制定基本操作原則，清晰鑒定局校權限，確保學校的經費使用權與校長的財務處置權。

3.市、縣級人民政府應強化對教育行政部門的監(jiān)督，增強其服務意識，同時投入經費搭建信息平臺，實現(xiàn)計算機聯(lián)網，緩解“資金周轉慢”、“報賬難”等問題。

4.著眼于長遠，逐步引進專業(yè)財會人員，定期與不定期培訓現(xiàn)有專兼職務人員，提高他們的專業(yè)素養(yǎng)。

【參考文獻】

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