林靜

摘 要 在構(gòu)建我國的財產(chǎn)申報制度過程中，想要真實地監(jiān)督、審查財產(chǎn)申報的真實性，就必須發(fā)揮監(jiān)督力量。政府方面需要建立一個獨立的監(jiān)督系統(tǒng)，履行審查的職能，同時為公眾監(jiān)督提供渠道。本文從西方的財產(chǎn)申報審查機構(gòu)的比較中，立足我國國情，重新審視我國的財產(chǎn)申報制度中的審查機構(gòu)，認為以檢察院或重組廉政機構(gòu)作為我國財產(chǎn)申報制度的審查機構(gòu)是最佳方式。

關(guān)鍵詞 財產(chǎn)申報 審查機構(gòu) 中西對比 廉政機構(gòu)

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

目前，包括英國、美國、墨西哥、法國、德國、意大利、匈牙利、俄羅斯、波瀾、羅馬尼亞等在內(nèi)的國家都建立起了財產(chǎn)申報制度。該制度對及時監(jiān)督政府的主要官員在任職期間的不明財產(chǎn)以及貪污情況都有重要的意義。近幾年來，財產(chǎn)申報制度的問題在我國成為備受矚目的焦點。我國的財產(chǎn)申報制度還處于研究階段，我國財產(chǎn)申報制度中的審查機構(gòu)構(gòu)建成為其中的一個重大問題。基于該情況，本文從我國財產(chǎn)申報制度的審查機構(gòu)構(gòu)建入手，借鑒各國經(jīng)驗，立足本國，作如下探討。

一、國外的財產(chǎn)申報受理、審查機構(gòu)

（一）美國的財產(chǎn)申報審查——受理、審核統(tǒng)一。

1、行政系統(tǒng)中的財產(chǎn)申報審查。

（1）設(shè)立政府的道德署。美國依據(jù)《政府道德法》在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置政府道德署，對政府道德署進行詳細的規(guī)定。政府道德署設(shè)置在人事管理局之下，并設(shè)置有總監(jiān)，由總統(tǒng)提名，同時必須經(jīng)過參議院的同意。政府道德署的基本職責是指導各行政部門在政策上如何使官員或雇員避免利益上的沖突，從而維護廉政道德的規(guī)范。

（2）政府道德署對官員財產(chǎn)申報的審查形式。主要有兩種方式：一是通過審查候選人的財務清單，指導處理與其即將擔任的職位有沖突的財產(chǎn)，保證其能夠順利上任，獲得參議員的批準。二是行政系統(tǒng)的官員每年進行一次檢查，查看是否與職位有沖突，或者是否存在沖突的可能，并幫助處理這些事項。

2、檢察官對財產(chǎn)申報的介入。

政府道德署在對官員的財產(chǎn)申報材料的審查時，若懷疑其虛假申報，或是違反了相關(guān)法規(guī)，則需要及時向司法部部長報告情況。司法機關(guān)在接受報告后，對官員的財產(chǎn)申報的調(diào)查轉(zhuǎn)入司法程序。司法部長在讓一般檢察官調(diào)查之后，可根據(jù)具體情況認命獨立檢察官進行審查。在確認違反政府道德法規(guī)后，政府道德署可向有關(guān)部門部長，甚至是副總統(tǒng)報知相應情況，建議其對申報的虛假財產(chǎn)人員進行處分。

3、立法系統(tǒng)的審查。

美國議會中的參、眾議院的議員、雇員，分別向參、眾議院的書記提出財產(chǎn)申報。書記員在收到相應的財產(chǎn)申報單后，向議員所在州的主管長官、參眾議院制定的委員會提交相應的副本。參眾議院的委員會收到資料后，對申報的具體情形進行審查，若存有疑問（即不提交、虛假申報），向司法部長反饋。司法部長則直接向聯(lián)邦地區(qū)法院提起民訴。

4、司法系統(tǒng)的審查。

司法機關(guān)的審查機制基本與立法機關(guān)一致。唯一的不同在于，依據(jù)1978年《政府道德法》的規(guī)定，聯(lián)邦法院的司法會議成立了“司法道德委員會”，專門負責法官即法院相應雇員的財產(chǎn)申報處理。

（二）韓國的財產(chǎn)申報審查。

1、受理環(huán)節(jié)。

韓國的財產(chǎn)申報制度中，公職人員向所屬的機構(gòu)進行財產(chǎn)申報。受理的財產(chǎn)申報機構(gòu)與審查機構(gòu)是分開的。這一方面有利于公正，另一方面也由于韓國受理的申報機關(guān)一般是申報人的所屬部門。

（1）行政系統(tǒng)的審查。中央選舉委員會、各級選舉委員會中的公務員向中央選舉委員會申報個人財產(chǎn)。政府的院、部等層的公務員向所在單位的事務所申報；地方各級政府的公務員，向有關(guān)地方政府申報；國家安全企劃部的公務員向國家安全企劃部事務處申報。

（2）立法機關(guān)的審查。國會議員及所屬的公務員向國會事務處進行財產(chǎn)申報；憲法裁判所所長、裁判官及其所屬的公務員向財產(chǎn)憲法裁判所申報。

（3）司法機關(guān)的審查。法官及其公務員向法院進行財產(chǎn)申報登記；檢察院的公務員則向檢察院的事務處進行個人財產(chǎn)登記。

2、審查環(huán)節(jié)。

韓國的審查機關(guān)是各級公職人員道德委員會。國會、法院、中央選舉委員會、政府、地方政府皆根據(jù)《公職人員道德法》設(shè)立相應的公職人員道德委員會。從屬于各組織中的委員會分別對各部門的公務員進行財產(chǎn)登記，同時對各部門的財產(chǎn)登記事項進行審查，做出決定，也可以委托審查。

公職人員道德委員會若發(fā)現(xiàn)虛報財產(chǎn)，則將給予如下處理：警告或給予改正錯誤的處置；處于2000萬以下的罰款；通過廣告欄公布虛假信息；最重的出發(fā)是要求行政長官給予接任、懲處。

（三）新加坡的財產(chǎn)申報審查。

1、受理環(huán)節(jié)。

新加坡的公務員財產(chǎn)申報資料，全部交由該公務員所在部門的常務次長、貪污調(diào)查局共同進行審核、監(jiān)督。同時，法院設(shè)置公證處對材料進行保存，并實時準備相應的副本，保證受審資料的完整性。

2、審查環(huán)節(jié)。

貪污調(diào)查局負責對所有的申報材料進行審核。貪污調(diào)查局可以隨時調(diào)閱公務員在法院公證處所置放的財產(chǎn)申報副本，同時可以對公務員的任何不明財產(chǎn)進行驗證。貪污調(diào)查局的審核范圍為：財產(chǎn)申報是否真實，是否有意漏報、將財產(chǎn)轉(zhuǎn)移到他人名下等。同時，政府工作人員在任職后財產(chǎn)發(fā)生變動時，貪污調(diào)查局除了審查其變動是否確實時，還需要審查變動的來源是否合法、正當。

二、我國的財產(chǎn)申報受理、審查機構(gòu)

（一）受理機構(gòu)。

《收入申報的規(guī)定》中規(guī)定：“各單位組織人事部門負責接受本單位申報人的收入申報，并須按照干部管理權(quán)限將申報材料報送相應的上級組織人事部門備案?！庇纱丝芍?，我國的受理機構(gòu)并不是專門的紀律監(jiān)督部門而是組織人事部門。組織人事部門不具有法定的獨立監(jiān)督地位，實際上屬于政府內(nèi)部的自我監(jiān)督。具有較大的非獨立性、隨意性，而國外多采用專門的受理機構(gòu)進行統(tǒng)一受理。因此，這些部門受理公務員的財產(chǎn)申報缺乏權(quán)威，不能有效、合理地監(jiān)督公務員的財產(chǎn)。

（二）審核機構(gòu)。

我國現(xiàn)行的公務員財產(chǎn)申報受理機構(gòu)與審理機構(gòu)相分離。組織人事部門只負責受理，紀檢部門、行政監(jiān)察部門只進行監(jiān)督監(jiān)察。這種分離制度與國際基本采用的受理、審查一體模式相沖突。這不僅使得權(quán)力分散，還在一定程度上產(chǎn)生扯皮現(xiàn)象，從而導致財產(chǎn)申報缺乏力度，不能更好的發(fā)揮作用。

三、我國財產(chǎn)申報受理、審查機構(gòu)審視

（一）受理、審查機構(gòu)設(shè)置標準。

選擇合理的受理、審核機關(guān)，首先應當確定選擇的標準。根據(jù)財產(chǎn)申報的性質(zhì)、國際社會的經(jīng)驗，可參考以下的標準：（1）受理、審核機構(gòu)是否權(quán)威、獨立；（2）是否具有合法性、合理性；（3）現(xiàn)實的可操作性；（4）機構(gòu)的性質(zhì)、特點；（5）對我國現(xiàn)行政治體制影響；（6）借鑒國外的經(jīng)驗。

（二）受理、審查機構(gòu)設(shè)置方案分析。

1、由人民代表大會常務委員會受理、審核。

這種方案是在人大常委會下設(shè)“財產(chǎn)申報審核委員會”，專門負責受理我國相關(guān)公職人員的財產(chǎn)申報資料。

該方案的合理、合法性在于：我國實行人大領(lǐng)導下的“一府兩院”體制，人大常委會在這種體制中處于法律的最高處，一府兩院皆向人大負責，這使得人大受理財產(chǎn)申報事項具有權(quán)威。同時，由于人大常委會與其他公職機構(gòu)相對獨立，具有較為客觀的評審基礎(chǔ)。

該方案的缺陷在于：（1）人大系統(tǒng)的上下級之間是指導與被指導、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而不是領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，業(yè)務指導與審核能力相對較弱，不利于工作的開展；（2）人大常委會的基本角色是立法機關(guān)、權(quán)力機關(guān)，無法直接進行行政、司法等事務，而過多干預其他領(lǐng)域也將使人大常委會的權(quán)責分散。

綜上，人大常委會下設(shè)機構(gòu)進行財產(chǎn)申報的審核并不適合。

2、由檢察院受理、審核。

由檢察院進行受理、審核有其內(nèi)在原因：（1）從檢察院的職責來看，檢察院具有反貪污的職責，在此基礎(chǔ)上設(shè)立專門的機構(gòu)審核有合理性。（2）從檢察院的性質(zhì)來看，財產(chǎn)申報兼具行政、司法性質(zhì)。受理、審核機關(guān)也應當具備相應的性質(zhì)，檢察院符合該條件。學界目前對于中國檢察院的根本性質(zhì)仍然存在爭議，但基本認同檢察院是二者性質(zhì)兼具。（3）從檢察院的系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系來看，檢察院實行垂直領(lǐng)導，上下檢察院是領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系。同時，由于人民檢察院在行駛權(quán)力時，不受其他機關(guān)的干涉，能夠更有效的實施監(jiān)督職責。

綜上，由檢察院進行受理、審核具有較大的可行性。

3、由行政監(jiān)督機關(guān)受理、審查。

在我國，行政機關(guān)內(nèi)部能夠處理該項事務的主要是行政監(jiān)督機關(guān)。行政監(jiān)督機關(guān)主要包括監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)和預防腐敗機關(guān)。

行政機關(guān)成為財產(chǎn)申報的主要機構(gòu)有其局限性（1）行政監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督對象范圍有限。行政監(jiān)督機關(guān)所監(jiān)督的對象僅為行政機構(gòu)的公務人員，對于立法、司法等國家機關(guān)的公務人員無監(jiān)督權(quán)。（2）行政機關(guān)與立法機關(guān)的關(guān)系來看，行政監(jiān)督機關(guān)對于立法機關(guān)實行監(jiān)督，有悖于《憲法》中行政機構(gòu)向人大負責并接受其監(jiān)督的規(guī)定。（3）由行政機關(guān)與司法機關(guān)的關(guān)系來看，司法機關(guān)是獨立行政機關(guān)及社會團體的干涉，司法機關(guān)通過行政審判對行政機關(guān)的制約是合法的，但行政機關(guān)對司法機關(guān)的財產(chǎn)審核卻干擾了司法獨立，與我國的憲法規(guī)定相違背，同時也將在實踐中受到抵制。（4）行政機關(guān)由人大產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督，由此存在行政機關(guān)的權(quán)威性不被認可的情況。若由行政機關(guān)審核，將遭到一定的現(xiàn)實阻力。

另一反面，行政監(jiān)督機關(guān)在成為我國的財產(chǎn)申報機構(gòu)具有合理性。（1）從國外的實踐來看，以墨西哥牽頭的國家實行以行政監(jiān)督機關(guān)為主要的審核主體。（2）行政機關(guān)具備部分司法權(quán)，是當今行政的主要發(fā)展方式，符合財產(chǎn)申報中的行政、司法重疊的機構(gòu)性質(zhì)。

綜上，以行政監(jiān)督機關(guān)作為財產(chǎn)申報的主要機構(gòu)較不適宜。

4、設(shè)立單獨的機構(gòu)進行受理、審查。

重組廉政機構(gòu)，將我國現(xiàn)行檢察機構(gòu)的檢察院中的反貪機構(gòu)，行政機關(guān)中的檢查機構(gòu)等合并，形成中央垂直領(lǐng)導的獨立的國家廉政委員會（以香港的廉政公署為設(shè)想）。該方案具有合理、合法性。（1）在性質(zhì)上，獨立于立法、司法、行政機構(gòu)，審核具有更為客觀的標準。（2）在權(quán)威性上，由中央直接領(lǐng)導，職能、職責主要針對財產(chǎn)申報，在立法層面也更易獲得許可。

但該方案設(shè)計到我國的廉政建設(shè)機制的重組，波及面過大。相較于重新構(gòu)建財產(chǎn)申報制度，具有更大的復雜性，可行性較小。機構(gòu)的重組循序漸進最為妥當，若能在近幾年的大部制改革中不斷推進，也將成為財產(chǎn)申報機構(gòu)選擇的最佳備選方案之一。

四、總結(jié)

我國目前財產(chǎn)申報受理、審核機構(gòu)的不合理，導致了我國目前的反腐進程較為緩慢，無法收獲較為良好的效果。為加強反腐力度，重塑政府形象，必須建立更為合理、合法的財產(chǎn)申報受理、審核機構(gòu)。

通過國內(nèi)外的綜合分析可以得出，我國的財產(chǎn)申報受理、審核機構(gòu)的設(shè)立應當在檢察院或重組廉政機構(gòu)中進行抉擇。在性質(zhì)、權(quán)威、合理合法性問題上都符合目前的發(fā)展趨勢。□

（作者：武漢大學 政治與公共管理學院 2010級行政管理本科生）

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